I GSK 1551/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2085/25 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w P. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 23 czerwca 2025 r. nr DWI.SK1.5501.220.2025(5) w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Sp. z o.o. w P. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 2 września 2025 r., V SA/Wa 2085/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. sp. z o.o. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 23 czerwca 2025 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] października 2024 r. spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] w ramach programu Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki. Ścieżka SMART. Celem projektu było stworzenie systemu umożliwiającego bezstrzałowy trening strzelecki w środowisku wirtualnym. Założeniem było umożliwienie prowadzenia treningu strzelectwa długodystansowego w dowolnych warunkach. Oczekiwaną korzyść miało stanowić ułatwienie szkolenia, jego skrócenie, redukcja kosztów oraz zwiększenie dostępności treningu. Jako manipulator i wyświetlacz środowiska wirtualnego wykorzystana miała zostać odpowiednio broń strzelecka i jego optyka. Głównymi odbiorcami planowanego produktu mieli być: strzelcy cywilni - w tym myśliwi, strzelcy sportowi, kolekcjonerzy oraz szkoleniowcy (Polska, Europa, USA), strzelcy mundurowi (Polska). Planowany produkt stanowić miał nową jakość na rynku systemów szkoleniowych dla strzelców długodystansowych, tworząc zupełnie nową klasę systemów szkoleniowych, wykorzystujących realną broń użytkownika jako manipulator. W dniu [...] lutego 2025 r. Komisja Oceny Projektów (dalej – KOP) wystosowała wezwanie do skarżącej o dokonanie we wskazanych modułach poprawek i uzupełnień, zadając także szereg pytań, na które skarżąca odpowiedziała. Pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej PARP) poinformowała skarżącą, że wniosek nie został wybrany do dofinansowania, przesyłając arkusz oceny projektu zawierający szczegółowe informacje na temat kryteriów oceny wraz z punktacją. Pismem z dnia [...] maja 2025 r. skarżąca złożyła protest od negatywnego wyniku oceny. PARP, będąca Instytucją Pośredniczącą Programu Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki, w dniu 23 czerwca 2025 r. wydała rozstrzygnięcie, którym poinformowała, że po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w związku z protestem B. sp. z o.o. w P. w naborze nr [...], protest nie został uwzględniony. PARP wskazała, że w wyniku oceny dokonanej w ramach naboru stwierdzono, że projekt nie spełnił kryterium obligatoryjnego: Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu oraz nie uzyskał punktów lub maksymalnej liczby punktów w kryteriach rankingujących wspólnych dla projektu: Społeczne znaczenie innowacji. Oznacza to ocenę negatywną w rozumieniu art. 56 ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r., poz. 1079 – dalej ustawa wdrożeniowa). W zakresie Kryterium "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu", PARP wyjaśniła, że zgodnie z Załącznikiem 3 do Regulaminu Wyboru Projektów (dalej RWP) ocenie podlegało, czy wnioskodawca przedstawił adekwatne źródła finansowania realizacji projektu, w tym w zakresie formy i wysokości finansowania (refundacja/zaliczka). Ocena obejmowała zdolność do sfinansowania łącznie wszystkich zaproponowanych we wniosku o dofinansowanie zadań w poszczególnych modułach i przyporządkowanych im wydatków, z uwzględnieniem dofinansowania uzyskanego w przypadku pozytywnej oceny wniosku. Plan zapewnienia środków finansowych musi być realistyczny i wiarygodny. W uzasadnieniu negatywnej oceny tego kryterium wskazano istotne, merytoryczne argumenty, które wpłynęły na wynik oceny. KOP oceniła negatywnie wszystkie aspekty podlegające ocenie. Ponowna analiza wniosku wykazała, że ocena KOP była prawidłowa. Analiza treści wniosku wskazuje, że wnioskodawca nie uwiarygodnił: trwałej poprawy sytuacji finansowej, posiadania środków finansowych mogących zabezpieczyć wkład własny, realistycznego planu zapewnienia środków z zewnętrznych źródeł finansowania. Dodatkowo Wnioskodawca [...] lutego 2025 r. został wezwany przez KOP do złożenia wyjaśnień w kwestii niespójności między wnioskiem o dofinansowanie a Modelem finansowym. Wnioskodawca [...] marca 2025 r. przesłał do PARP wyjaśnienia, w których poinformował o większej liczbie źródeł zewnętrznego finansowania, jednak nie uzupełnił tych danych we wniosku o dofinansowanie. PARP przyjęła argumentację Wnioskodawcy, którą zawarł w proteście, że generator wniosku o dofinansowanie uniemożliwia opisanie wszystkich wariantów finansowania zewnętrznego. Natomiast w Modelu finansowym występowały środki własne w wysokości 3 500 tys. zł, które we wniosku o dofinansowanie nie zostały uwzględnione. Zewnętrzny ekspert finansowy w opinii przygotowanej na etapie rozpatrywania protestu wskazał, że sytuacja finansowa Wnioskodawcy jest niestabilna i obarczona wysokim ryzykiem, przedstawiona kalkulacja jest niewiarygodna, a rozbieżności pomiędzy wnioskiem o dofinansowanie a Modelem finansowym uniemożliwiają rzetelną ocenę wiarygodności planu finansowego. Powyższe skutkuje negatywną oceną. PARP wskazał, że wnioskodawca podważył funkcjonalność generatora wniosków. Istotne jest jednak, że każdy Wnioskodawca podczas składania wniosku, przyjmuje RWP, w związku czym godzi się m.in. na zapis § 4 ust. 1: "Złożenie wniosku oznacza, że wnioskodawca akceptuje zasady określone w RWP oraz jest świadomy skutków niezachowania wskazanych w RWP zasad, w tym sposobu komunikacji". Zatem podważanie działania narzędzi do składania wniosków jest niezasadne. PARP podkreślił, że wnioskodawca nie wykazał trwałej poprawy sytuacji finansowej, w tym nie wyjaśnił ani na etapie oceny wniosku przez KOP, ani rozpatrzenia protestu przyczyn słabszej kondycji finansowej w latach [...] – [...] oraz przyczyn nagłego pogorszenia wyniku w [...] r. Nie można potwierdzić, że dotychczasowa kondycja finansowa przedsiębiorstwa jest korzystna. Źródła finansowania nie zostały jednoznacznie przypisane do projektu. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zabezpieczenia finansowania nie mają charakteru gwarantowanego, m.in. brak jest informacji potwierdzających gotowość instytucji finansowych do przejęcia finansowania w razie rezygnacji inwestora. Wnioskodawca nie wyjaśnia również, jakie instytucje finansowe miałyby przejąć finansowanie, w jaki sposób i na jakich warunkach. Wnioskodawca był wzywany przez KOP do przedstawienia (opisania w Modelu finansowym w polu "komentarz" w arkuszu Finansowanie) planowanych źródeł finansowania oraz warunków ich uruchomienia, jednak wymaganych informacji nie przedstawił. Co do Kryterium rankingującego - Społeczne znaczenie innowacji, ocenie podlegało, czy głównym przeznaczeniem innowacji jest pozytywny wpływ dla jakości życia społeczeństwa lub włączenia społecznego, w tym dostępności lub poziomu zdrowia lub spowolnienia zmian klimatu. Przyznanie punktów w tym kryterium było możliwe pod warunkiem, że cechy i funkcjonalności innowacji w zakresie społecznego znaczenia zostały odzwierciedlone we wskaźnikach projektu. PARP stwierdziła, że we wniosku i w proteście Wnioskodawca nie wskazuje na te aspekty i fakt ich spełnienia. We wniosku nie ujęto wskaźników dot. poprawy/zmiany pozytywnego wpływu na jakość życia społeczeństwa lub włączenia społecznego w tym dostępności lub poziomu zdrowia lub spowolnienia zmian klimatu. W polu wniosku Społeczne znaczenie innowacji, Wnioskodawca nie dowiódł, że głównym przeznaczeniem innowacji jest pozytywne znaczenie społeczne. Wnioskodawca zakłada, iż wdrażając rezultaty projektu będzie kierował go zarówno dla odbiorców cywilnych, jak i wojskowych, co nie wskazuje na to, żeby głównym przeznaczeniem innowacji było pozytywne znaczenie społeczne. PARP wskazał, że z wytycznych KE wynika, że fundusze strukturalne mogą wspierać projekty o charakterze podwójnego zastosowania jedynie w ich części cywilnej, a zatem projekt powinien być uzasadniony biznesowe tylko w oparciu o cywilne przeznaczenie i tylko pod tym kątem powinna być prowadzona jego ocena. W toku oceny PARP nie stwierdził, aby nastąpiło naruszenie art. 45 ustawy. Ocena została dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Ocena została dokonana zgodnie z zapisami RWP. W toku oceny projektu dochowano należytej staranności i rzetelności, nie naruszając prawa strony do równego traktowania oraz pewności prawa. Wszystkich wnioskodawców obowiązywały te same dokumenty naboru oraz wzór wniosku o dofinansowanie, które PARP zamieściła na stronie internetowej dotyczącej naboru. Aby dochować zasad rzetelności i bezstronności PARP powołała do oceny projektu wnioskodawców niezależnych ekspertów z dziedziny, której dotyczy projekt. Zastrzeżenia sformułowane przez KOP wynikały wprost z wymogów oceny danego kryterium przedstawionych w załączniku nr 3 do RWP. Negatywny wynik pierwotnej oceny kryteriów stanowiących przedmiot protestu wynikał z analizy informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie podlegających ocenie w ramach naboru, w oparciu o obowiązującą i aktualną dokumentację naboru uwzględniającą obowiązujące regulacje prawne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka zarzuciła naruszenie art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, naruszenie zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności. Wskazała, że nie zapewniono wnioskodawcom równego dostępu do informacji, o warunkach i sposobie wyboru projektów. W toku postępowania naruszony został art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, gdy w ramach przedmiotowego konkursu nie można dołączyć żadnej dokumentacji. Ponadto zdaniem strony PARP nie wezwał do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie o wskazanie zapisów dokumentów stanowiących zabezpieczenie finansowania wkładu własnego i innych dokumentów dotyczących finansowej realizacji projektu. Wnioskodawca nie miał jednak świadomości, że przedłożone informacje nie są wystarczające. Spółka zarzuciła naruszenie art. 69 ust. 3 ustawy wdrożeniowej przez pobieżne rozpoznanie protestu, w oderwaniu od meritum sprawy, brak ponownej weryfikacji projektu. W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracji oddalił skargę na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Sąd I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy wdrożeniowej, sąd administracyjny nie posiada narzędzi w postaci możliwości powołania biegłych czy ekspertów (z pomocy których korzysta instytucja przeprowadzająca konkurs). Zatem rolą sądu administracyjnego nie jest ponowna merytoryczna ocena projektu. Kognicja sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów w ramach programów operacyjnych polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją. Sąd I instancji uznał, że zarzuty przedstawione w treści skargi nie mają uzasadnionych podstaw. W konkursach o przyznanie dofinansowania z funduszy europejskich wszyscy wnioskodawcy mają równy dostęp do regulacji będących jego podstawą. Dokumentacja konkursowa opublikowana była na stronie internetowej. Wszystkich wnioskodawców obowiązywały te same regulacje, warunki składania wniosków czy ograniczenia. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad przejrzystości, bezstronności i rzetelności (art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Uzasadnienie negatywnej oceny kryteriów jest szczegółowe i jasne. Ocena projektu skarżącej została przeprowadzona zgodnie z ustawą wdrożeniową, regulaminem wyboru projektów oraz kryterium wyboru projektów. Wynik tej oceny został zaprezentowany w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Uzasadnienie zaskarżonej informacji zawiera ocenę co do niespełnienia każdego z zakwestionowanych kryteriów i pozwala na poznanie motywów, którymi kierowała się PARP, odmawiając uwzględnienia protestu. W konsekwencji przedmiotowy projekt nie mógł zostać skierowany ani do ponownej oceny, ani wybrany do dofinansowania. Sąd podkreślił, że niespełnienie chociażby jednego z kryteriów obligatoryjnych, prowadzi do negatywnej oceny i taki Projekt nie może uzyskać dofinansowania. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła wyrok w całości, podnosząc zarzuty naruszenia: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie wyboru projektów skierowanych do dofinansowania z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności, bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów, polegające w szczególności na: a) braku przejrzystości w zakresie kryteriów oceny, w tym kryterium dotyczącego modelu finansowego oraz wymaganych danych lub dokumentów mających uwiarygodnić ten model, b) nierzetelnej ocenie przedstawionego przez skarżącą modelu finansowego, dokonanej bez pełnego uwzględnienia dostępnych informacji i przedstawionej dokumentacji, c) subiektywnej ocenie "realności" modelu finansowego, bez oparcia jej na jednoznacznym materiale dowodowym, d) braku przedstawienia jasnego, logicznego i wyczerpującego uzasadnienia dla przyznanej punktacji, e) pominięciu obowiązku wszechstronnej analizy informacji i dokumentacji złożonej przez skarżącą, - co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego nieuwzględnienia skargi skarżącej i naruszenia zasady równego traktowania wnioskodawców; 2. art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo rozpoznał protest skarżącej, podczas gdy w rzeczywistości organ naruszył wskazany przepis, nie uwzględniając protestu w sytuacji, gdy w ramach konkursu "[...]" nie dopuszczono możliwości dołączania dodatkowej dokumentacji, a mimo występujących wątpliwości co do zdolności finansowej do realizacji projektu przez skarżącą, organ nie wezwał jej do uzupełnienia wniosku o wskazanie dokumentów lub danych pozwalających na usunięcie tych wątpliwości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem: a) skarżąca nie miała świadomości, iż przedłożone informacje są niewystarczające dla oceny organu, b) organ, chcąc zachować zasadę równego traktowania wnioskodawców, powinien był dążyć do wyjaśnienia wątpliwości w ramach procedury, a nie odrzucać projekt bez podjęcia takich działań; 3. art. 69 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo rozpoznał protest skarżącej, podczas gdy w rzeczywistości rozpoznanie to miało charakter wyłącznie formalny i polegało na powtórzeniu dotychczasowego stanowiska organu, bez dokonania ponownej, rzeczywistej i merytorycznej weryfikacji projektu w zakresie zdolności finansowej do realizacji projektu przez skarżącą, a także bez rozważenia potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, mimo zgłoszonych w tym zakresie wątpliwości; 4. art. 73 ust. 8 pkt 1a w zw. z art. 63 ustawy wdrożeniowej oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Sąd, iż: a) sąd administracyjny nie dokonuje oceny merytorycznej zweryfikowanych w sprzeciwie kryteriów, b) istnieje domniemanie, że skoro ocena była dokonywana odrębnie dla każdego kryterium, to należy przyjąć jej prawidłowość - co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ograniczenia zakresu sądowej kontroli legalności działania organu oraz do zaniechania zbadania, czy proces oceny i rozpatrzenia protestu był przeprowadzony w sposób rzetelny, logiczny i zgodny z zasadami wynikającymi z ustawy wdrożeniowej. II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób ogólnikowy, niejasny i wybrakowany, pozbawiający skarżącą możliwości poznania rzeczywistych przesłanek rozstrzygnięcia oraz uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia, w szczególności poprzez: a) brak wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu rozpoznane w proteście uwagi skarżącej nie są zasadne, b) brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze oraz do zarzutów sformułowanych w proteście, c) przyjęcie ustaleń organu bez własnej, samodzielnej analizy i oceny ich legalności. 2. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie pozornego rozpoznania sprawy i ograniczenie się do powtórzenia stanowiska organu, bez przeprowadzenia własnej, niezależnej oceny zarzutów skargi, co skutkowało faktycznym zaniechaniem kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 174 -176 p.p.s.a. oraz art. 185 § 1 p.p.s.a., spółka wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, zobowiązanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uwzględnienia zarzutów wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej, w szczególności poprzez dokonanie oceny, czy organ winien był wezwać skarżącą do przedstawienia informacji lub dokumentów niezbędnych do rzetelnej oceny zdolności finansowej do realizacji projektu przez skarżącą, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PARP wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zatem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do oceny poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przystępując do ustosunkowania się do zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej na wstępie należy wskazać na specyfikę zakresu rozpoznania przez sądy administracyjne spraw wynikających ze skarg na rozstrzygnięcie nieuwzględniające protestu w sprawie negatywnej oceny projektu. W przypadku negatywnej oceny projektu, o której mowa w art. 56 ust. 5 i 6 ustawy wdrożeniowej, wybieranego w sposób konkurencyjny, wnioskodawcy w myśl art. 63 tejże ustawy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego przez niego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Jak wynika z art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2. Należy podkreślić, że w ustawie wdrożeniowej ustawodawca inaczej niż w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice kontroli sądowej w przypadku nieuwzględnienia protestu są zatem określone przepisami ustawy wdrożeniowej. Zastosowanie przez sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie (art. 73 ust. 8 pkt 2) przy jednoczesnym niezastosowaniu innego środka (art. 73 ust. 8 pkt 1 lit a) co do zasady nie jest naruszeniem prawa. Przepis art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej może zostać naruszony, kiedy sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny rozstrzyga zatem o prawidłowości samego postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, mając na uwadze również to, czy nie doszło do naruszenia w tym procesie przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w punkcie II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie okazały się one skuteczne. Przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z 18 kwietnia 2018 r., II FSK 1071/17; z 20 grudnia 2017 r., II GSK 3998/17, CBOSA) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, CBOSA). Uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Zawiera elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności zaskarżonego w rozpatrywanej sprawie działania organu administracji, a także ocenę wyrażającą się w braku ich naruszenia. Brak przekonania strony odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, których rezultat nie odpowiada oczekiwaniom strony, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem może nim być jedynie pominięcie zarzutów i argumentów istotnych (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 850/17; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; zob. również np. wyroki NSA z dnia: 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2765/22; 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 271/14, CBOSA). O wadliwości zaskarżonego wyroku zarówno w aspekcie naruszenia art. 141 § 4, jak i art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie sposób jest wnioskować również na tej tylko podstawie, że kontrolując legalność zaskarżonego aktu i uznając go za zgodny z prawem, sąd administracyjny przytoczył i podzielił argumentację organu podejmującego ten akt odnośnie do sposobu załatwienia sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie wyboru projektów skierowanych do dofinansowania z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on nieuzasadniony. Przede wszystkim zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej nie został prawidłowo sformułowany, bowiem w petitum skargi kasacyjnej nie wskazano na jakikolwiek przepis np. regulaminu konkursu naruszony w ocenie skarżącej kasacyjnie, który w połączeniu z powołanymi przepisami ustawy wdrożeniowej stanowiłby prawidłowe dopełnienie postaw kasacyjnych. Zgodnie z treścią objętego podstawami kasacyjnymi art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania o się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3252/17, LEX nr 2411948 i przywołane w nim orzecznictwo). Z treści powyższego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzenia wyboru projektów z poszanowaniem wymienionych tam zasad i nie ulega wątpliwości, że naruszenie tych zasad świadczy o przeprowadzeniu oceny projektu z naruszeniem prawa i to w sposób mający istotny wpływ na wynik oceny. W orzecznictwie i doktrynie trafnie wskazuje się na fundamentalne znaczenie zasady przejrzystości, dopełniającej zasadę równego traktowania, mającej na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania i arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie. Właśnie brak przejrzystości regulacji konkursowych i ich zbytnie skomplikowanie wskazuje się jako jeden z najczęstszych zarzutów zmierzających do podważenia prawidłowości wyboru projektów. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni przychyla się do poglądów orzecznictwa i doktryny, że - co do zasady - organy, aby ich działanie pozostawało w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, aby wnioskodawcy mieli wszelkie niezbędne informacje potrzebne do prawidłowego zrozumienia wymogów uzyskania płatności. Umieszczenie w treści dokumentacji konkursowej niejednoznacznych postanowień uznaje się za naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznaczne postanowienia zaś to takie, które dopuszczają jedną tylko możliwą interpretację (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2636/17, LEX nr 2411948 i powołany tam Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanej w perspektywie finansowej 2014-2020 pod red. R. Goździka; Wyd. Sejmowe, 2016, komentarz do art. 37 i wskazane tam orzecznictwo). Trafnie przyjmuje się też, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie tego postępowania konkursowego - i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II GSK 1549/17 LEX nr 2313813, z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17 LEX nr 2313023). Nie powinno też ulegać wątpliwości, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie, czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią (wymogami) kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., I GSK 2803/18, LEX nr 2584240). Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem nie do merytorycznej weryfikacji wniosku, ale do zbadania, czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości prezentując przesłanki wyboru dokonanej oceny i przyznanej punktacji. Sądową kontrolą objęte są również opinie ekspertów wydawane w toku postępowania w sprawie dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych. Podkreślenia natomiast wymaga, że treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, to oceniający jest bowiem ekspertem w danej dziedzinie (wyrok NSA z 19 października 2022 r., I GSK 1324/22, CBOSA). Mając na względzie specyfikę sądowej kontroli rozstrzygnięć zapadłych na gruncie ustawy wdrożeniowej stwierdzić należy przede wszystkim, że nie zasługuje na usprawiedliwienie zarzut naruszenia art. 73 ust. 8 pkt 1a w zw. z art. 63 ustawy wdrożeniowej oraz art. 3 par. 3 p.p.s.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że sąd administracyjny nie dokonuje oceny merytorycznej zweryfikowanych w sprzeciwie kryteriów. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., I OSK 2074/13, CBOSA). Nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 69 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo rozpoznał protest podczas gdy w rzeczywistości rozpoznanie to miało charakter wyłącznie formalny i nastąpiło bez ponownej merytorycznej weryfikacji protestu w zakresie zdolności finansowej do realizacji projektu przez spółkę. Analiza art. 69 ustawy wdrożeniowej wskazuje, że przepis ust. 3 odnosi się do zakresu ponownej oceny projektu przez właściwą instytucję wybierającą projekty do dofinansowania, której przekazano sprawę w wyniku rozpoznania protestu i nie znajduje zastosowania w przypadku nieuwzględnienia protestu na podstawie art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując ustalenia faktyczne dokonane przez PARP zaakceptował ocenę projektu dokonaną przez KOP w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów, ocenę zatwierdzoną przez właściwą instytucję. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że wybór projektów następuje w trybie konkursowym, a kryteria wyboru mają z założenia charakter ocenny i na tyle ogólny, aby umożliwiały porównanie wszystkich zgłoszonych projektów. Kryteria są jednakowe dla wszystkich potencjalnych beneficjentów projektów zgłoszonych w ramach danego konkursu. Wynik takiej oceny powinien zawierać, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności, które zadecydowały o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanowiska PARP, według której zapewniono wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Zarzuty sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej nie podważają również stanowiska PARP, że ocena wniosków została przeprowadzona na podstawie prawidłowo ogłoszonego RWP oraz znanych wszystkim wnioskodawcom kryteriów wyboru projektów. Każdy wnioskodawca, który złożył wniosek otrzymał pismo informujące o wyniku oceny wniosku, a w przypadku projektów ocenionych negatywnie każdy wnioskodawca miał możliwość odwołania się od negatywnej oceny projektu i złożenia protestu w formie pisemnej. Nie ulega wątpliwości, że równe traktowanie wnioskodawców wiąże się z obowiązkiem stosowania takich samych zasad wobec wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie w ramach danego postępowania. Równe traktowanie wnioskodawców wymaga, aby właściwa instytucja nie stosowała w trakcie postępowania żadnych indywidualnych preferencji. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie w części pól we wniosku Wnioskodawca mógł wykorzystać określony limit znaków na odpowiedź. Ograniczenie to dotykało każdego z wnioskodawców. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z Regulaminem Wyboru Projektów, których znajomość Wnioskodawca potwierdził składając wniosek o dofinansowanie. Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku udostępnioną na stronie naboru. Zatem przed przystąpieniem do konkursu Wnioskodawca znał limity znaków w każdym polu i powinien w ramach dostępnego limitu przedstawić precyzyjne informacje w zakresie ocenianego kryterium. Wnioskodawca powinien zwrócić uwagę na zakres przedstawianych w poszczególnych polach informacji i ich istotność w zakresie aspektów podlegających ocenie. Należy dodać, że żadnym usprawiedliwieniem dla strony nie są ograniczenia dotyczące limitu znaków we wniosku o dofinansowanie. Jak już bowiem powiedziano, wszystkich wnioskodawców ograniczenia te dotyczą w takim samym zakresie. Tworzenie odmiennych warunków dla jednego podmiotu oznaczałoby, że inne podmioty uczestniczące w konkursie nie miałyby dokonywanej oceny wniosków według tych samych kryteriów i stanowiłoby nierówne dyskryminujące traktowanie innych wnioskodawców. Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, do dofinansowania może zostać wybrany wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. W ocenie Projektu oraz w rozstrzygnięciu protestu wskazano kryteria, których nie spełnił projekt zgłoszony przez Spółkę. Stosownie zaś do art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej KOP ocenia projekty w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów, określone jak to wynika z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej, w RWP. Szczególnego zaakcentowania wymaga, że KOP w sposób bezwzględny związana jest dokumentacją aplikacyjną przedstawioną przez wnioskodawcę i nie jest uprawniona do samodzielnego wywodzenia okoliczności, które z dokumentacji takiej nie wynikają. Ocena projektu jest przeprowadzana w oparciu o informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie i dołączonych do niego załącznikach. Skoro tak, przedłożona dokumentacja powinna być sporządzona w sposób rzetelny i wyczerpujący oraz być kompletna, a więc zawierać wszystkie informacje i dane konieczne do przeprowadzenia pełnej oceny projektu. To na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania w treści dokumentacji aplikacyjnej, że złożony projekt spełnia wszystkie wymagane kryteria. To wnioskodawca ma obowiązek wypełnienia wniosku dofinansowanie w taki sposób, aby był on zgodny z RWP, a ponadto w sposób zrozumiały i czytelny, niewywołujący potrzeby zwracania się o dodatkowe informacje lub wyjaśnienia. Brak spójności danych lub nawet ich sprzeczność, a także brak precyzji sformułowań w treści wniosku o dofinansowanie może bowiem przemawiać na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie oceny jego projektu, a wnioskodawca powinien mieć tego świadomość. Jeżeli zatem to na skarżącej spółce ciążył obowiązek przygotowania wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny, nie ma ona podstaw prawnych do żądania od KOP czy PARP, aby interpretowały wątpliwości na korzyść skarżącej (wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II GSK 60/17, z 19 maja 2022 r., I GSK 622/22, CBOSA). Ustawodawca w art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wskazał, że na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Zakres dopuszczalnych poprawek lub uzupełnień w ramach konkretnego postępowania zmierzającego do wyboru projektów powinien bowiem wynikać z treści regulaminu wyboru projektów, o czym stanowi art. 51 ust. 1 pkt 8 ustawy wdrożeniowej. Z kolei postanowienia Regulaminu, zgodne z art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, mogą przewidywać możliwość (ale nie obowiązek) wezwania Wnioskodawcy do poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Jeżeli oceniający wniosek o dofinansowanie uznają, że mogą dokonać prawidłowej oceny na podstawie informacji zawartych we wniosku (zarówno oceny pozytywnej, jak i negatywnej), mogą odstąpić od wezwania do uzupełnienia lub poprawienia wniosku o dofinansowanie. W badanej sprawie Projekt nie spełnił kryterium obligatoryjnego wspólnego dla projektu: Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła, że negatywna ocena była skutkiem tego, że organ nie wezwał jej do przesłania dodatkowej dokumentacji, mimo występujących wątpliwości co do zdolności finansowej realizacji projektu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza oceny projektu i protestu wskazuje, że ocena w zakresie zdolności finansowej realizacji projektu jest jednoznacznie negatywna i to w wielu aspektach tego kryterium. I tak, Wnioskodawca nie wykazał trwałej poprawy sytuacji finansowej, Model finansowy nie zawierał kluczowych kosztów i byt obarczony błędami logicznymi, źródła finansowania nie zostały jednoznacznie przypisane do projektu, brak było zgodności pomiędzy wnioskiem o dofinansowanie a Modelem finansowym, co podważa rzetelność dokumentacji, zabezpieczenia finansowania nie miały charakteru gwarantowanego (Wnioskodawca wskazał na podpisaną umowę z inwestorem prywatnym oraz inne mechanizmy mitygacji ryzyka, takie jak redundancja źródeł finansowania, jednak umowa z inwestorem miała charakter warunkowy, a zatem jej skuteczność zależała od ziszczenia się określonych warunków, co nie dawało gwarancji nieprzerwanego i terminowego uruchomienia środków), finansowanie w formie transz (do 4 min zł miesięcznie) nie dawało pewności pokrycia potrzeb płynnościowych w odpowiednich momentach realizacji, co zwiększa ryzyko zaburzenia harmonogramu inwestycji, wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających gotowość instytucji finansowych do przejęcia finansowania w razie rezygnacji inwestora, redundancja źródeł jest deklaratywna - brak jednoznacznej alokacji i harmonogramów wykorzystania sprawia, że te źródła nie spełniają funkcji zabezpieczenia o charakterze gwarantowanym, badany stan płynności spółki był krytycznie niski. Dodatkowo wskazano, że realizm planu finansowego podlega ocenie na podstawie weryfikowalnych danych i wiarygodnych założeń, a Wnioskodawca nie przedstawił wystarczających dowodów na faktyczną dostępność środków finansowych, jego wskaźniki finansowe wskazują na zagrożenie kontynuacji działalności, brak kosztów projektów w modelu finansowym uniemożliwiał ocenę przepływów pieniężnych i rentowności, przedstawione przychody nie są miarodajne bez uwzględnienia kosztów, brak przypisania źródeł do konkretnego projektu oznacza brak przejrzystości i weryfikowalności planu finansowego. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała w żaden sposób, że gdyby organ wystosował wezwanie do nadesłania dodatkowej dokumentacji byłaby w stanie skutecznie zakwestionować powyższe oceny, zatem uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty skargi przybrały postać jedynie polemiczną. Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż organ w toku procedury konkursowej nie naruszył zasad określonych w art. 45 ustawy wdrożeniowej, w tym norm przejrzystości, rzetelności i bezstronności w aspekcie obligatoryjnego kryterium wspólnego dla Projektu "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu". Ocena dokonana w tym zakresie w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Ocena projektu skarżącej kasacyjnie w zakresie kryterium "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu" jest bowiem spójna, wyczerpująca, mieści się w granicach logicznego rozumowania, odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, a także w sposób jasny, niebudzący wątpliwości prezentuje wynik oceny. Jako że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).