I GSK 14/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Go 305/21 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 15 czerwca 2021 r. nr 9004-2021-0168 w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I SA/Go 305/21, po rozpoznaniu skargi K.M. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 15 czerwca 2021 r. nr 9004-2021-0168 w przedmiocie pomocy finansowej producentowi rolnemu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr 0066-00000013155/21, oraz zasądził od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: K.M. (dalej: skarżąca, strona) w dniu 30 października 2019 r. w Biurze Powiatowego ARiMR w Gorzowie Wielkopolskim złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły, co najmniej 30% danej uprawy - zwany dalej wnioskiem o pomoc suszową. Skarżąca wskazała, iż ubiega się o pomoc do powierzchni wieloletnich użytków zielonych na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni 132,44 ha. Dodatkowo do wniosku skarżąca przedłożyła protokoły z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego: nr [...] (gmina K.) oraz nr [...] (gmina W.). Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia 18 maja 2020 r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na nie spełnienie wymagań określonych w § 13v ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm., dalej: "Rozporządzenie RM"), bowiem skarżąca nie posiada numeru identyfikacyjnego producenta albowiem ten został anulowany. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z dnia 5 listopada 2020 r. uchylił decyzję Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gorzowie Wielkopolskim po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r. ponownie odmówił skarżącej przyznania pomocy. W uzasadnieniu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Gorzowie Wielkopolskim z 2 marca 2021 r. nr 0066-2021-001 na podstawie art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021, poz. 735, dalej: "k.p.a."), stwierdzono, że decyzja z 13 maja 2013 r. (zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego) została wydana z naruszeniem prawa, co oznacza, że skarżąca nie jest wpisana do ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zatem nie spełniła podstawowego warunku wynikającego z § 13v ust. 1 pkt 1 Rozporządzenie RM. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze po rozpoznaniu odwołania skarżącej decyzją z dnia 15 czerwca 2021 r. nr 9004-2021-0168 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Gorzowie z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr 0066-00000013155/21. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania wnioskowanej pomocy finansowej, ponieważ nie spełnia przesłanki określonej w § 13v ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia RM, bowiem numer identyfikacyjny producenta rolnego, którym skarżąca posłużyła się we wniosku o przyznanie pomocy, został anulowany przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR na mocy decyzji z dnia 2 marca 2021 r. nr 0066-2021-001 z dnia 2 marca 2021 r. W związku z powyższym skarżąca nie może się posługiwać numerem identyfikacyjnym, albowiem jak wynika z treści ww. decyzji nie spełnia ustawowych kryteriów do jego posiadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uchylając zaskarżone decyzje wskazał, że organ prawidłowo zauważył, że posiadanie numeru identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności jest jedną z przesłanek przyznania pomocy finansowej. Jednakże Sąd zauważył, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 2 marca 2021 r. zostało wznowione na podstawie regulacji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Dalej WSA wskazał, że wspomniana decyzja z 2 marca 2021 r. została wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. po wznowieniu postępowania właściwy organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Następnie organ dokonuje oceny czy w sprawie upłynął termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. Upływ okresu przedawnienia określony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zatem zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję zarówno do uchylenia jak i do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Tym samym, termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny i nie podlega ani wydłużeniu ani przywróceniu, bez względu na okoliczności, na które powołuje się strona. W związku z powyższym, wydanie decyzji z dnia 2 marca 2021 r. nie skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia 13 maja 2013 r., którą organ nadał skarżącej numer identyfikacyjny, zatem oznacza to, że decyzja ta nadal istnieje w obrocie prawnym i skarżąca nadal może posługiwać się nadanym numerem identyfikacyjnym, który nie stracił ważności. Tym samym, odmowa przyznania pomocy finansowej została uzasadniona nieprawdziwymi twierdzeniami, iż skarżąca nie spełnia przesłanek z § 13v ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia RM. Tym samym, używane przez organy sformułowania typu: "(...) numer identyfikacyjny, którym posłużyła się Pani K.M. we wniosku o przyznanie pomocy złożonym dnia 30.10.2019 r., został Stronie nadany z naruszeniem prawa, a tym samym Strona nie jest upoważniona do posługiwania się nim.", "(...) nadany Pani K.M. numer identyfikacyjny należy traktować jako anulowany, tj. niemający mocy wiążącej", "(...) numer identyfikacyjny został nadany Pani K. M. z naruszeniem prawa. Wobec powyższego za zupełnie bezzasadny należy uznać argument Strony, iż posiada ważny numer identyfikacyjny producenta rolnego", w ocenie Sądu świadczą o tym, że argumentacja organu w sprawie sprowadziła się tylko do jednego stwierdzenia o nieposiadaniu przez skarżącą numeru identyfikacyjnego. Co oznacza, w ocenie Sądu, iż zaskarżone decyzje naruszały zatem § 13v ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia RM i tym samym musiały zostać uchylone. Sąd I instancji, wskazał, że posiadanie numeru identyfikacyjnego nie stanowi jedynej przesłanki koniecznej dla uzyskania pomocy finansowej na podstawie § 13v Rozporządzenia RM. Decyzje organów obu instancji nie zawierają jednak żadnych ustaleń dotyczących np. tego czy skarżąca w 2019 r. była producentem rolnym i czy to w jej gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy. Zaś, powoływanie się organów na ustalenia dokonane w 2018 r. na potrzeby decyzji z 2 marca 2021 r. nr 0066-2021-001 jest niewystarczające gdyż nie dotyczą one 2019 r. Tym samym, w ocenie Sądu uznać należy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i niezbędne jest uchylenie również decyzji organu I instancji. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 174 pkt. 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 j.t., dalej: p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie: § 13v ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia RM - poprzez błędną wykładnię i dalej niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu prawa polegające na uznaniu przez WSA w zaskarżonym wyroku, że za producenta rolnego któremu został "nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów (.....)" należy traktować, również producenta wobec którego wydana została decyzja o nadaniu numeru identyfikacyjnego z naruszeniem prawa, na podstawie art. 146 w z. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mimo że prawidłowa wykładnia § 13v ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia RM wskazuje, że stwierdzenie na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 2.03.2021 r. Kierownika Biura Powiatowego w Gorzowie Wlkp., że decyzja o nadaniu numeru identyfikacyjnego z dnia 13.05.2013 r. została wydana z naruszeniem prawa oznacza, iż ta ostateczna decyzja o nadaniu numeru identyfikacyjnego została skutecznie podważona, co było poprzedzone również oceną, że skarżąca nie była w ogóle producentem rolnym (zaistniała przecież okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 k.p.a. którą potwierdzono w toku postępowania wznowieniowego), a jedyną przyczyną braku uchylenie decyzji o nadaniu numeru EP jest upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. W konsekwencji należy stwierdzić, że skarżącej nie jest już nadany numer producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2021 r. poz. 699, dalej: "ustawa EP"). Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja wniesionych zarzutów. Skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna – wobec niedostrzeżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. Skarga kasacyjna została oparta o zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. § 13v ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia RM połączonego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 k.p.a. Konstrukcja ww. zarzutu kasacyjnego powoduje, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozostaje bezsporny, co oznacza, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje faktu, że decyzja z 2 marca 2021 r. została wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Należy podkreślić, że wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny. Taka decyzja może jedynie stanowić podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 768/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 323/12, LEX nr 1248753; por. B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2017, str. 816). W związku z powyższym należy wskazać, że błędne jest przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Gorzowie Wielkopolskim z 2 marca 2021 r., nr 0066-2021-001, eliminuje ostatecznie z obrotu prawnego decyzję o nadaniu numeru identyfikacyjnego. Skoro bowiem powyższa decyzja została wydana właśnie na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia 13 maja 2013 r., którą organ nadał skarżącej numer identyfikacyjny, na co trafnie w zaskarżonym wyroku uwagę zwrócił Sąd I instancji. Skarżąca mogła zatem nadal posługiwać się posiadanym numerem identyfikacyjnym producenta rolnego. Biorąc zatem powyższą okoliczność pod uwagę należy dokonać oceny postawionego zarzutu kasacyjnego zarzucającego Sądowi I instancji błędną wykładnię § 13v ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia RM. Zgodnie z ust.1 tego przepisu Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy; 3) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. Na gruncie zatem powyższego przepisu posiadanie numeru identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności jest jedną z przesłanek przyznania pomocy finansowej. Skoro zatem K.M. może posługiwać się numerem identyfikacyjnym, który nie stracił ważności, to Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ w niniejszej sprawie błędnie przyjął, że Skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w § 13v ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia RM. Uzasadnione było zatem uchylenie przez Sąd I instancji obu decyzji. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej pozostają oczywiście bezzasadne i nie mogą zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.