I GSK 1331/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2301/24 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2301/24 po rozpoznaniu skargi J. G. (dalej "strona", "skarżący") uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [....] czerwca 2019 r. nr [....] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Węgrowie z dnia kwietnia 2019 r. (nr [....]) w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 orz zasądził od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz J. G. 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, obejmujący wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (dalej także "JPO"). Następnie [....] czerwca 2018 r. skarżący złożył zmianę do wniosku, rozszerzając go o wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (dalej także "PROW 2014-2020"). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Węgrowie decyzją z 18 kwietnia 2019 r. (nr [....]) wydaną na podstawie art. 5 – 6 i art. 24 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1312) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej zwanej "kpa") odmówił przyznania skarżącemu: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej na rok 2018. Jako podstawę prawną odmowy przyznania płatności Kierownik BP ARiMR wskazał art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 1306/2013") i podał, że Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych w gospodarstwie. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie decyzją z [....] czerwca 2019 r. (nr [....]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że Kierownik BP ARiMR zasadnie odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w sytuacji niewyrażenia przez skarżącego zgody na przeprowadzenie kontroli rolno-środowiskowo-klimatycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1497/19 uchylił decyzję Dyrektora OR ARiMR i decyzję Kierownika BP ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 maja 2024 r. (sygn. akt I GSK 1498/20) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora OR ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że: – Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie stwierdził, że organy administracji naruszyły art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; w przepisie tym zasada praworządności została uregulowana inaczej niż w art. 6 kpa; – z przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę, natomiast na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, a zatem w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej z art. 7 kpa – to bowiem nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, gdyż ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności; – z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że zasada informowania stron (odmienna od tej z art. 9 kpa) zostaje naruszona, kiedy strona złoży żądanie udzielenia jej niezbędnych pouczeń w granicach danej sprawy, a organ ich nie udzieli, lub też udzieli jej błędne pouczenia; – Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując jako naruszony art. 8 kpa nie sprecyzował i nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie § 2 tego artykułu, to jest nie wskazał konkretnej sprawy, w której organ wydal odmienną decyzję w takim samym stanie faktycznym i prawnym; – z art. 3 ust. 1 - 3 rozporządzenia nr 809/2014 jednoznacznie wynika, że jeśli właściwy organ poinformował już beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, to wycofanie wniosku o płatności nie jest dozwolone. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał również na zaistniałą w orzecznictwie tego Sądu rozbieżność co do wykładni art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z 11 października 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2301/24 uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd I instancji wskazał, że Sąd rozpoznawał sprawę ponownie – na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wobec powyższego ma zastosowanie w sprawie przepis art. 190 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę w takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja Dyrektora OR ARiMR i decyzja Kierownika BP ARiMR zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji był art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Z przepisu tego wynika, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji dokonały błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji wadliwie ten przepis zastosowały. Sąd podzielił sposób rozumienia tego przepisu wyrażony w serii wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r. (sygn. akt: I GSK 1036/19, I GSK 1037/19 i I GSK 1051/19), zgodnie z którym na podstawie art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 w sytuacji, gdy beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzucany jest wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność, a nie wszystkie wnioski złożone przez beneficjenta w danym roku. Skoro zgodnie ze wspomnianym przepisem rozporządzenia, w sytuacji, gdy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność, to organy powinny precyzyjnie określić, jaki jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej a jednolitą płatnością obszarową, płatnością za zazielenienie i płatnością redystrybucyjną. Analizowanego przepisu nie można natomiast interpretować tak, jak przyjęły to organy administracji w tej sprawie, czyli uznając, że uniemożliwienie przeprowadzenie kontroli w zakresie tylko jednej z płatności automatycznie prowadzi do odrzucenia wszystkich wniosków o płatności na dany rok. Podkreślenia wymaga, że art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 jest przepisem o charakterze sankcyjnym i jego rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna. Podkreślił, że obowiązkiem organów administracji w niniejszym postępowaniu było ustalenie nie tylko czy skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu, ale także, czy jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej a jednolitą płatnością obszarową, płatnością za zazielenienie i płatnością redystrybucyjną, o które skarżący również wnioskował w tej sprawie. Obowiązki organów administracji w tym zakresie wynikają m.in. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który określa, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1 (czyli postępowaniach w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz z art. 80 kpa ("Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.") w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ("Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej."). Następnie Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2301/24, o uchyleniu decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [....] czerwca 2020 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji 1. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", działając w imieniu Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, (pełnomocnictwo w aktach), zaskarżył w całości wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 11 października 2024 r. (sygn. akt V SA/Wa 2301/24). 2. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a i w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi J. G. poprzez jej oddalenie w całości. Ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a. do rozpoznania skargi, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3. Organ wnoszący skargę kasacyjna stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. 4. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r., poz.1775), dalej "ustawa o płatnościach" i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie błędnych i niekompletnych ustaleń stanu faktycznego bez dokonania ustaleń, pomimo wskazania w istniejących w aktach dokumentach, że kontrola na miejscu w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej dotyczyła kontroli całego gospodarstwa (dowód: raport ż kontroli -VIII rodzaj kontroli-całe gospodarstwo) co wpłynęło na dokonanie w konsekwencji błędnej wykładni art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 i uznaniu, że organy przedwcześnie zastosowały w/w art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i co zasadniczo wpłynęło na rozstrzygnięcia w sprawie, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2024, poz. 572), dalej "k.p.a." poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego, że kontrola w ramach wniosku rolno-środowiskowo- klimatycznego zasadniczo nie ma wpływu na płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podczas gdy wskazać należy, że zgłoszone do płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej działki rolne nie są odrębnymi i samodzielnymi działkami rolnymi a są jedynie działkami podrzędnymi (zawierającymi się ) w ramach zgłoszonych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego działek rolnych co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności działek rolnych w ramach kontroli wniosku rolno-środowiskowo- klimatycznego są jednocześnie nieprawidłowościami w ramach płatności dotyczącej systemów wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej, płatności dodatkowej) co w realiach niniejszej sprawy prowadzi do automatycznego zastosowania art. 59 ust.7 rozporządzenia 1306/2013 również odnośnie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku odmowy przez rolnika przeprowadzenia kontroli na miejscu dla sprawy rolno- środowiskowo-klimatycznej co zasadniczo wpływa na treść rozstrzygnięcia w sprawie 6. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego t.j. 1) błędną wykładnię art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm. zwanego dalej rozporządzeniem nr 1306/2013) polegającej na uznaniu, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej nie wpływa co do zasady na odrzucenie wniosków w zakresie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zielenienie oraz płatności dodatkowej t.j. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podczas gdy w ocenie organu ponieważ działki deklarowane do płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne są położone na działkach rolnych zgłaszanych w ramach jednolitej płatności obszarowej prowadzi to do wykładni tego przepisu odmiennej niż wskazał WSA, że odmowa przeprowadzenia kontroli w ramach wniosku rolno-środowiskowo- klimatycznego prowadzi również wprost do zastosowania do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma zasadnych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia, tamże). Z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Istota sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie związku pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu w zakresie PROW 2014-2020 a JPO, o które skarżący również wnioskował w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1497/19 uchylił decyzję Dyrektora OR ARiMR i decyzję Kierownika BP ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 maja 2024 r. sygn. akt I GSK 1498/20, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z oceną prawną, wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2024 r. sygn. akt I GSK 1498/20. Wykładnia ta – poza niezachodzącymi w tej sprawie wyjątkami – jest wiążąca w całym dalszym postępowaniu, czego konsekwencją jest m. in. niemożność na dalszym etapie skutecznego sformułowania zarzutów środka odwoławczego na podstawie poglądów z tą wykładnią sprzecznych. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Mimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, określone kwestie sporne uważać trzeba bowiem za ostatecznie przesądzone. W tym stanie rzeczy dokonywana przez Sąd kasacyjny kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, musi w pierwszej kolejności obejmować ocenę, czy Sąd pierwszej instancji zastosował się do przepisu art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3651/13, tamże). Analizując niniejszą skargę kasacyjną przez pryzmat tych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w wyroku wydanym przez NSA w sprawie o sygn. akt I GSK 1498/20 jasno wskazano przyczyny, które legły u podstaw uchylenia wyroku Sądu I instancji. Sąd ten bowiem uchylił poprzednio wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 8 kpa oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Co jest bezsprzeczne w sprawie, ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobowiązany zastosować się do tych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej nie podważył w skardze kasacyjnej tych okoliczności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że Sąd I instancji zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2024 r. sygn. akt I GSK 1498/20. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących naruszenia art. 190 p.p.s.a. Skoro skarżący nie kwestionuje oceny Sądu I instancji w zakresie wywiązania się przez niego z unormowanego w art. 190 p.p.s.a. obowiązku wykonania wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zarzuty skargi kasacyjnej skierowane przeciwko ustaleniom faktów w tej sprawie nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie. Dokonanie jej w oderwaniu od wzorca wynikającego ze wskazań zawartych w wiążącym w tej sprawie wyroku jest niedopuszczalne. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala na przeprowadzenie tego rodzaju oceny z urzędu. Należy również przypomnieć z części wstępnej powyżej, że NSA będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę tylko w zakresie podniesionych zarzutów. Jeżeli zatem NSA zakwestionował wyrok WSA z 27 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1497/19, tylko w określonej części (naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach), a nie podważył pozostałych ocen — oceny te co do zasady zachowują walor wiążący dla Sądu meriti na podstawie art. 153 p.p.s.a., ponieważ nie zostały skutecznie wzruszone. Z dorobku orzeczniczego wynika, że związanie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., odnosi się zarówno do prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania (zob. np. wyroki NSA: z dnia 20 października 2020 r., II FSK 3130/19; z dnia 12 kwietnia 2023 r., II OSK 18/23). Należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2024 r. wskazał, że nie oceniał postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego, gdyż uznał, że byłoby to przedwczesne. Podsumowując tą część wywodów w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa - art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt. I FSK 1448/13, tamże). W takim stanie sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pkt 5 ppkt. 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące – najogólniej ujmując – oceny przez WSA dokonanych przez organ ustaleń faktycznych implikowały ograniczenie kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten nakłada na Sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zawiera natomiast żadnych unormowań wskazujących na sposób analizy akt sprawy. Naruszeniem obowiązku określonego w tym przepisie byłoby takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy nie oznacza, że Sąd ma obowiązek czynienia w zastępstwie organu ustaleń faktycznych czy uzupełniania uzasadnienia decyzji w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, które organ w swoich rozważaniach pominął. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie doszło zatem do naruszenia tego przepisu. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że prawidłowa wykładnia art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 determinuje zakres ustaleń faktycznych, jakie musiały zostać poczynione, aby dopuszczalne było zastosowanie tego przepisu w tej sprawie. Obowiązkiem organów administracji w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie nie tylko czy skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu, ale także, czy jest związek pomiędzy uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej a jednolitą płatnością obszarową, płatnością za zazielenienie i płatnością redystrybucyjną, o które skarżący również wnioskował w tej sprawie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że skoro działki zgłoszone do PROW 2014-2020 geograficznie zawierają się w granicach działek zadeklarowanych do JPO (zawierają się w powierzchni działek JPO), to każda nieprawidłowość w kwalifikowalności stwierdzona w kontroli PROW 2014-2020 jest jednocześnie nieprawidłowością w ramach JPO — co uruchamia art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. W tym miejscu należy wyjaśnić, że niepoprawne jest utożsamienie przez skarżącego kasacyjnie działki rolnej w rozumieniu przepisów o płatnościach bezpośrednich z działką rolną w rozumieniu przepisów o PROW 2014-2020 — mimo że obie te kategorie podlegają odrębnym reżimom prawnym. Do JPO kwalifikuje się każdy "kwalifikujący się hektar" w rozumieniu art. 32 rozporządzenia nr 1307/2013 — tj. każdy użytek rolny lub inny obszar spełniający kryteria z art. 32 ust. 2, który jest w dyspozycji rolnika i na którym prowadzona jest działalność rolnicza. Celem JPO oraz szerzej I filara Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) jest wsparcie i stabilizacja dochodów gospodarstw. Do PROW 2014-2020 kwalifikuje się natomiast obszar spełniający szczególne warunki przyrodnicze i agrotechniczne odpowiedniego pakietu. Celem PROW 2014-2020 (II filar WPR) jest promowanie zrównoważonego rozwoju, ochrony środowiska i poprawy jakości produkcji. Funkcjonują w ramach odrębnych filarów Wspólnej Polityki Rolnej (WPR), posiadając własne, specyficzne wymogi kwalifikowalności oraz odrębne mechanizmy sankcyjne. Sama okoliczność, że dany obszar jest użytkiem rolnym kwalifikującym się do JPO, nie przesądza ani o kwalifikowalności do PROW 2014-2020, ani odwrotnie. Z powyższego wynika, że kryteria odmowy lub wycofania płatności są odrębne dla każdego z systemów. Nieprawidłowość stwierdzona w ramach kontroli wniosku o PROW 2014-2020 poprzez uniemożliwienie kontroli spełnienia parametrów wymaganych przepisami rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego — nie jest automatycznie i normatywnie tożsama z nieprawidłowością w zakresie kwalifikowalności do JPO. Należy zaznaczyć, że zakres kontroli, o której przeprowadzeniu powiadomiono skarżącego, został wskazany jednoznacznie przez inspektora i dotyczył wyłącznie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Ma on zastosowanie w ramach konkretnego systemu wsparcia i konkretnego wniosku. Nie jest to przepis ustanawiający automatyczne przełożenie nieprawidłowości z jednego systemu płatności na inny system. Odzyskiwanie dotyczy konkretnej, zidentyfikowanej niezgodności z warunkami przyznania danej płatności. Norma ta nie zawiera żadnego mechanizmu "przenoszenia" stwierdzonych nieprawidłowości między systemem JPO i PROW 2014-2020. Z artykułu 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, będącego przepisem sankcyjnym, którego rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna, wynika, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 maja 2024 r. wskazał na zaistniałą w orzecznictwie tego Sądu rozbieżność (2 linie orzecznicze) co do wykładni art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Przy czym, jak zauważył Sąd I instancji nie zajął w tym zakresie stanowiska, które wiązałoby Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznający sprawę. W realiach niniejszej sprawy wnioskodawca wycofał wniosek o PROW 2014-2020. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, czy organy badały skuteczność cofnięcia wniosku przez skarżącego w świetle art. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Wycofanie wniosku jest czynnością procesową dokonaną za pośrednictwem Biura Powiatowego ARiMR w przepisanej formie, we właściwym trybie administracyjnym. Należy również zwrócić uwagę na zakres przedmiotowy przepisu, zgodnie z którym odrzuceniu podlega "wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność" — a więc konkretny wniosek, dotyczący konkretnego systemu wsparcia, w ramach którego kontrola miała być przeprowadzona. Kontrola zapowiedziana przez ARiMR dotyczyła systemu PROW 2014-2020, a zatem wnioskiem objętym hipotezą tego przepisu jest wyłącznie wniosek o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną. Przepis ten nie zawiera żadnej normy przewidującej, że odrzuceniu podlega inny wniosek złożony w ramach odrębnego systemu wsparcia bezpośredniego (JPO). Taka wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Nie można stosować domniemań na niekorzyść beneficjenta — każda sankcja musi mieć wyraźną, jednoznaczną podstawę w obowiązującym przepisie. Zastosowanie sankcji bez wyraźnej podstawy prawnej i bez indywidualnej oceny przesłanek czyni decyzję organu wadliwą. Zachowanie wnioskodawcy tj. wycofanie wniosku o PROW 2014-2020 po powiadomieniu o zamiarze kontroli podlega kwalifikacji prawnej z uwzględnieniem z art. 3 ust. 1 - 3 rozporządzenia nr 809/2014, z którego jednoznacznie wynika, że jeśli właściwy organ poinformował już beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, to wycofanie wniosku o płatności nie jest dozwolone (co podkreślił NSA w wyroku z 27 lutego 2020 r.). Powyższe oznacza, że zmiana wniosku złożona po powiadomieniu o kontroli jest bezskuteczna w zakresie dotyczącym działek objętych kontrolą, ale tylko w tym sensie, że nie uchyla ewentualnych sankcji właściwych dla systemu PROW 2014-2020. Korekta nie wywiera żadnego skutku prawnego w systemie JPO, ponieważ żaden przepis nie przewiduje takiego skutku. Niezasadna była decyzja organu odmawiająca JPO, opierająca się na założeniu, że art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 obejmuje swoim zakresem nie tylko wniosek PROW 2014-2020, lecz automatycznie także wnioski o płatności bezpośrednie. Organ, wydając decyzję odmawiającą JPO działał bez podstawy prawnej naruszając art. 7 Konstytucji RP wyrażający zasadę legalizmu, art. 6 k.p.a. nakazujący organom działanie na podstawie i w granicach prawa, a także art. 36 ustawy o płatnościach, który wymaga ustalenia konkretnych przesłanek odmowy JPO właściwych temu systemowi. Wywodzenie z prawnie dopuszczalnej czynności procesowej skutku w postaci odmowy prawa do JPO — prawa wynikającego z zupełnie odrębnego systemu wsparcia narusza zasadę pewności prawa i zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, stanowiące fundamentalne zasady prawa unijnego potwierdzone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE (m.in. wyrok TSUE z dnia 14 października 1999 r. w sprawie C-104/97 Atlanta v. Wspólnota Europejska; wyrok z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie C-459/02 Willy Gerekens i inni v. Wielkie Księstwo Luksemburg). Należy również przywołać zasadę proporcjonalności, która jako ogólna zasada prawa unijnego wymaga, by środki przyjęte przez organy krajowe nie wykraczały poza to, co jest odpowiednie i konieczne do osiągnięcia prawnie uzasadnionych celów. Odmowa JPO wyłącznie na podstawie wycofania wniosku o PROW 2014-2020 jest rażąco nieproporcjonalna. Środek ten nie służy żadnemu z celów systemu wsparcia bezpośredniego, nie ma podstawy w normach regulujących ten system i dotyka wnioskodawcy dolegliwością niemającą związku przyczynowego z zarzucanym mu zachowaniem. W świetle powyższego niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach i art. 80 k.p.a. jak również naruszenia art. 59 ust.7 rozporządzenia 1306/2013. Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.