I GSK 1296/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA del. Jacek Surmacz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 29/22 w sprawie ze skargi M. E. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 15 listopada 2021 r. nr 9016.2021.004029.65110 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r. I SA/Sz 29/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uwzględniając skargę M.E. (dalej: Skarżąca) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z 15 listopada 2021 r. nr 9016.2021.004029.65110 w przedmiocie płatności ekologicznej na rok 2020, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z 31 marca 2021 r. nr 0314-2021-001482 oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej organu powyższy wyrok zaskarżono w całości. Zażądano jego uchylenia i oddalenia skargi albo przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy polegające na: 1. niewłaściwym zastosowaniu art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, polegającym na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie tej normy prawnej, tj. na uznaniu, że Skarżąca nie dokonała przekształcenia użytków zielonych istniejących w gospodarstwie rolnym pomimo, że część powierzchni gospodarstwa nie jest dostępna dla zwierząt gospodarskich i tym samym nie nadają się do wypasu, 2. niezastosowaniu § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 370 ze zm., dalej: rozporządzenie ekologiczne) polegającym na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie tej normy prawnej, tj. na uznaniu, że nie doszło do przekształcenia użytków zielonych istniejących w gospodarstwie rolnym i tym samym nie było podstawy do zastosowania obniżki płatności ekologicznej w zmniejszonej wysokości o 20%, podczas gdy Skarżąca dokonała przekształcenia użytków zielonych istniejących w gospodarstwie rolnym w taki sposób, że część powierzchni gospodarstwa nie jest dostępna dla zwierząt gospodarskich i tym samym nie nadają się do wypasu, 3. niezastosowaniu art. 9 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew (Dz. U. z 2015 r. poz. 338), art. 6 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia pomimo, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że na działkach objętych wnioskiem o płatność ekologiczną znajdują się drzewa i krzewy oraz kamienie, które uniemożliwiają prowadzenie działalności rolniczej w podobny sposób, jak na działkach bez drzew położonych na tym samym obszarze. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, na wykonanych podczas kontroli fotografiach udokumentowano wieloletni nieużytek, porośnięty wysokimi krzakami i drzewami, a na części działki znaczną liczbę kamieni. Są to obszary ewidentnie nieużytkowane rolniczo przez więcej niż jeden sezon wegetacyjny. Na spornych działkach drzewa nie są rozmieszczone równomiernie. Znajdują się w skupiskach, bardzo wąsko porośniętych grupach. Korony drzew stykają się ze sobą, co praktycznie uniemożliwia wejście zwierząt gospodarskich (koni) do wewnątrz takiego skupiska. Uniemożliwia to zwierzętom gospodarskim wypas na całej powierzchni działek, a jest to możliwe jedynie na jej zewnętrznej części. Organ zauważył, że trwałe użytki zielone mogą być porośnięte krzewami i drzewami, ale tereny takie muszą nadawać się do wypasu na całej swojej powierzchni i należy na nich zachować przewagę traw i innych zielonych roślin pastewnych. Jeżeli na działce występują drzewa i nie są one rozrzucone, lecz znajdują się w skupisku, nie stanowią kwalifikującego się obszaru, jeżeli ich powierzchnia przekracza 100 m2. Działkę uznaje się za kwalifikowaną, jeżeli działalność rolnicza jest prowadzona na całym jej obszarze. W okolicznościach sprawy działki w części porośniętej drzewami i krzewami nie mogą być zatem użytkowane rolniczo w taki sam sposób, jak część działki na tym samym obszarze bez drzew i krzewów. Z tych względów stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniosła, że stanowisko organu wskazujące, że część powierzchni nie jest dostępna dla zwierząt i nie nadaje się do wypasu nie została potwierdzona materiałem dowodowym. Na spornych działkach występują w przewadze trawy i inne rośliny zielne. Na zakwestionowanych obszarach występują młode pędy wierzby i pojedyncze drzewa, które nie występowały w skupiskach. Wierzba jest pokarmem dla koni, ma także dla tych zwierząt walory zdrowotne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Ta natomiast nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie wymienionych w zarzutach kasacyjnych przepisów. Ponieważ nie sformułowano w skardze kasacyjnej zarzutów natury proceduralnej, Naczelny Sąd Administracyjny związany był ustaleniami faktycznymi uznanymi przez Sąd pierwszej instancji jako dokonane przez organy prawidłowo. W postępowaniu kasacyjnym nie bada się bowiem całokształtu sprawy, a tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z ustaleń faktycznych wynikało, że Skarżąca ubiegała się o płatności na rok 2020, w tym płatność ekologiczną PROW 2014-2020 do wariantów 7.1, 9.1, 11.1 i 12.1, do łącznej pow. 116,02 ha. W wyniku kontroli administracyjnej organy ustaliły, że obszar kwalifikujący się do wariantu 12.1 wyniósł 4 ha wobec deklarowanego przez rolniczkę 4,3 ha (na działce A1 obszar użytkowany rolniczo określono na 1,29 ha wobec deklarowanego 1,46 ha, na działce B1 obszar trwałego użytku zielonego na 2,71 ha wobec deklarowanego 2,84 ha). Organy uznały, że wyłączony obszar nie nosił znamion rolniczego użytkowania od więcej niż jednego sezonu wegetacyjnego. Porośnięty był wysokimi zakrzaczeniami i drzewami, miejscami występowały liczne duże kamienie. Uznano, że areały nieużytkowane rolniczo zostały przez Skarżącą przekształcone z trwałych użytków zielonych w nieużytek. Okoliczności te legły u podstaw wydanych decyzji, na mocy których przyznane Skarżącej płatności zostały pomniejszone o 20%, a z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości na pow. 0,30 ha polegające na naruszeniu zakazu przekształcenia trwałych użytków zielonych objętych zobowiązaniem ekologicznym podjętym w roku 2018, nałożono na Skarżącą sankcje wieloletnie. W odnośnym stanie prawnym prawidłowe wykonywanie przyjętego przez Skarżącą zobowiązania polegało, między innymi, na respektowaniu zakazu przekształcania trwałych użytków zielonych. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie, czy stwierdzony na działkach rolnych Skarżącej stan faktyczny wyczerpywał znamiona niedopuszczalnego "przekształcenia" i czy za takie "przekształcenie" można było uznać występujące na części działek zakrzaczenia, drzewa i kamienie, których występowanie na części działek nie było przez Skarżąca kwestionowane. Organy uznały, że zakaz ten został przez Skarżącą naruszony. Ocena Sądu pierwszej instancji była odmienna. W myśl § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego, rolnik nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Z § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego wynika, że jeżeli rolnik przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych płatność ekologiczna przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone: (i) gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub (ii) gruntów nadających się do wypasu w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości wykładnię art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego, jaką zaprezentował Sąd pierwszej instancji, a także zaakceptowaną przez ten Sąd subsumpcję ustalonego przez organ stanu faktycznego do tej regulacji. Na działkach rolnych wykorzystywanych do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych mogą występować inne gatunki niż zielne, takie jak krzewy lub drzewa, nadające się do wypasu (por. motyw 7 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 639/2014), a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Zakrzaczeniami, na które wskazywały wyniki kontroli, były młode pędy wierzby. Stwierdzono także pojedyncze drzewa i pewną ilość rozrzuconych dużych kamieni. Jednak na podstawie zgromadzonej dokumentacji fotograficznej nie można było przyjąć, że kamieni było na tyle dużo, że doszło przez to do nieuprawnionego przekształcenia trwałego użytku zielonego w nieużytek. Sporny teren był nadal wykorzystywany jako użytek zielony, a nie teren zaniedbany, rolniczo porzucony. Organy nie kwestionowały, że na przeważającej części działek zachowano przewagę traw i innych roślin zielnych pastewnych, który odpowiadał wymogowi określonemu w art. 6 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 639/2014, ponieważ ponad 50 % kwalifikującego się obszaru na poziomie działki rolnej pokryte było "trawami i innymi roślinami zielnymi". Na spornych działkach widoczne były ślady koni, obecne także na gruncie podczas kontroli, dla których, jak podnosiła Skarżąca, a czego organy nie podważały, wierzba (kora, liście, gałązki) stanowi element diety. Mogła zatem być wykorzystywana jako zielona roślina pastewna dla koni. Skoro ta część pokrywy zielonej była wykorzystywana do wypasu koni, podobnie jak trawy, to nie można było przyjąć, że sposób użytkowania terenu uległ zmianie. Sporny teren był wykorzystywany zgodnie z deklaracją Skarżącej o kośno-pastwiskowym charakterze tego użytku zielonego. Korzyść ekologiczna dla środowiska naturalnego była zatem ewidentna, a brak takiej pokrywy (np. wskutek usunięcia pędów wierzby w celu uprawy wyłącznie trawy) wymagałby zapewne od Skarżącej dostarczenia koniom dodatkowej paszy, gdyby nie miały możliwości takiego wypasu. Obszary, które były zajęte przez opisaną pokrywę zieleni, były nieznaczne w relacji do całości powierzchni zgłoszonej przez Skarżącą i nie były wykorzystywane w sposób sprzeczny z zasadami dobrej kultury rolnej, ani celami realizowanego przez Skarżącą wariantu zobowiązania ekologicznego. Utrzymywanie trwałych użytków rolnych w stanie nadającym się do wypasu wpisuje się w pojęcie działalności rolniczej. Przede wszystkim nie doszło do zaorania tego terenu, ani jego odłogowania. Obszaru tego nie można było uznać za nieużytek, a stwierdzonego stanu faktycznego jako wyniku niedozwolonego przekształcenia. Organy nie dokonały prawidłowej analizy obszaru wykluczonego z płatności w zestawieniu z udostępnioną dokumentacją fotograficzną, ale prawidłowość oceny zgromadzonych dowodów leży poza granicami postępowania kasacyjnego, ponieważ nie sformułowano w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wykładając § 30 ust. 2 w związku z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego należało przyjąć, że "przekształcenie" trwałych użytków zielonych polega na doprowadzeniu użytku rolnego do takiego stanu agrotechnicznego, wskutek którego utracił on właściwy dla trwałego użytku zielonego charakter, a więc przestał być gruntem wykorzystywanym do uprawy traw lub innych zielnych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Ten nowy stan agrotechniczny może polegać na tym, że grunt jest wykorzystywany do uprawy innych roślin niż wskazane w tym przepisie albo na przykład został zaorany i nie jest w danym czasie wykorzystywany do uprawy jakichkolwiek roślin (por. wyroki NSA o sygn. akt I GSK 788/23, I GSK 296/21 i I GSK 3098/18). O stwierdzeniu, czy grunt jest trwałym użytkiem zielonym, decyduje w pierwszej kolejności jego stan agrotechniczny w czasie ustalania tej okoliczności. Decydujące znaczenie ma treść art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, w którym jest mowa o gruntach "wykorzystywanych" do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych. O trwałości decyduje przede wszystkim to, że grunt nie był objęty płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat. Stwierdzony na działkach stan nie wyczerpywał znamion przekształcenia. Skarżąca nie dokonała zaorania tego terenu, nie zmieniła charakteru działki na grunt orny, nie doprowadziła też do płodozmianu na uprawę innej rośliny niż trawa lub inna pastewna roślina zielna (por. wyrok TSUE w sprawie C-47/13). Nie można było stwierdzonego stanu faktycznego na działkach uznać za szkodliwy dla środowiska i realizowanego wariantu zobowiązania ekologicznego. Teren ten był dostępny dla zwierząt do wypasu, które mogły z niego swobodnie korzystać tak, jak z pozostałej części działki, a przede wszystkim wykorzystywać do wypasu wierzbę, na co wskazywała Skarżąca, a do czego organ się nie odniósł, skupiając się na próbie wykazania niedostępności tego terenu dla zwierząt. Nie można było w ustalonych okolicznościach przyjąć, że teren ten został pozostawiony jako nieużytkowany rolniczo. Był wykorzystywany w sposób określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia ekologicznego, przez zwierzęta wymienione w załączniku nr 5 do tego rozporządzenia. Liczba drzew nie przekraczała dopuszczalnej, określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew. Sporny obszar należało więc uznać za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej. Jego zagospodarowanie w części pokrytej młodymi pędami wierzby (według dokumentacji fotograficznej bardziej wykazujących cechy zakrzaczenia niż skupiska drzew) nie stanowiło wykroczenia poza treść art. 9 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, ponieważ możliwe było prowadzenie na niej działalności rolniczej w podobny sposób jak na działkach bez drzew położonych na obszarze tej działki, a więc przy uwzględnieniu kośno-pastwiskowego charakteru działki. Nie wyjaśniono natomiast, dlaczego uwidocznione na zdjęciach kamienie miały stanowić przeszkodę w rolniczym wykorzystaniu działki, w tym wypasu zwierząt. Okoliczności te nie stanowiły naruszenia art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) 1307/2013. Wobec tego nie było podstaw do zastosowania do wnioskowanej płatności pomniejszenia, o którym mowa w § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego, a także sankcji wieloletnich. Z podanych względów skarga kasacyjna okazała się niezasadna, a wobec braku usprawiedliwionej podstawy podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a. Podstawę prawną rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego powinien stanowić art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Niemniej, Skarżąca, która na etapie postępowania drugiej instancji nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika z wyboru, nie wykazała poniesienia wydatków, o których mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a. Dlatego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach.