I GSK 1125/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 283/23 w sprawie ze skargi S. Ś. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 marca 2023 r. nr UP-197/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 stycznia 2023 r., nr 85/2023; 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz S. Ś. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 lipca 2023 r. I SA/Sz 283/23 oddalił skargę S. Ś. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "organ") z dnia 13 marca 2023 r. nr UP-197/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Pismem z 23 listopada 2022 r. skarżący zwrócił się do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z 17 stycznia 2023 r. Zakład odmówił wnioskodawcy umorzenia wymagalnych należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika, odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne na Fundusz Pracy i FGSP w łącznej kwocie 134.280,72 zł należności głównej wraz z odsetkami i kosztami upomnienia, oraz o odmowie umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy w łącznej kwocie 128.106,93 zł należności głównej wraz z odsetkami i kosztami upomnienia. Decyzją z 13 marca 2023 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z 17 stycznia 2023 r. Organ odwoławczy uznał, że nie można stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności. Organ podniósł, że w sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności, o jakich mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r, o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm., dalej: "u.s.u.s.). Analizując natomiast sytuację wnioskodawcy z punktu widzenia przesłanek umorzenia, o jakich mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365, dalej: "Rozporządzenie") organ doszedł do wniosku, że ograniczone możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Wobec zakończenia działalności gospodarczej przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia nie ma zastosowania. Powołana zaś w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia przesłanka umorzenia nie może zostać spełniona, skoro skarżący dysponuje dochodem w postaci pobieranej emerytury, którego wymagalność - inaczej niż wynagrodzenia za pracę - nie jest uzależniona od aktywności zawodowej zdeterminowanej stanem zdrowia. Na wskazaną decyzję skarżący wniósł skargę domagając się jej uchylenia oraz umorzenia zaległych składek. Ponadto skarżący na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, w postaci: zaświadczenia lekarskiego z dnia [...].04.2023 r., dokumentacji medycznej skarżącego w latach 2015-2022 (12 kart), na okoliczność: stanu zdrowia skarżącego; opinii rzeczoznawcy z zakresu techniki samochodowej maszyn i urządzeń z dnia [...].04.2023 r. na okoliczność wartości samochodu skarżącego. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wnosząc o dopuszczenie dowodu z dokumentów zawartych w aktach ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia prawa a podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje możliwość skutecznego wyegzekwowania należności, a więc nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji umarzającej należności z tytułu składek. Analizując sytuację skarżącego z punktu widzenia przesłanek umorzenia, o jakich mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Sąd I instancji stwierdził, że nie zostało wykazane, że jakakolwiek forma spłat pociągnie za sobą niemożliwe do akceptacji skutki dla skarżącego. Organ orzekający wziął pod uwagę podnoszone okoliczności i w prawidłowy sposób dokonał ich oceny, logicznie i przekonująco argumentując swoje stanowisko. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazał, aby jego sytuacja materialno - bytowa całkowicie i trwale uniemożliwiała mu spłatę zaległych należności. W świetle przedstawionych przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych organ dostatecznie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków. Zdaniem Sądu I instancji sytuacja finansowa i zdrowotna skarżącego w kontekście przepisów, regulujących zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, została oceniona należycie przez ZUS z uwzględnieniem interesów, publicznego i indywidualnego skarżącego oraz stanu faktycznego, ustalonego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Wnioski wyprowadzone z tej oceny nie noszą znamion dowolności. W ocenie Sądu I instancji nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut niezbadania wymagalności należności objętych wnioskiem o umorzenie. Organy na tę okoliczność wskazały na przepisy odnoszące się do zagadnienia przedawnienia i mające zastosowanie w sprawie. Ponadto jak wnika z akt administracyjnych na dzień [...] listopada 2022 r. rozliczono konto i po szczegółowej analizie wyszczególniono należności. Z rozliczenia wynika, że nie istnieją należności przedawnione czy zagrożone przedawnieniem. Wnioskowany zatem dowód z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy organu podatkowego nie jest dowodem uzupełniającym. Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego Sąd I instancji wskazał, że nie jest uzasadnione załączanie przez skarżącego na etapie postępowania sądowego, dodatkowych dokumentów a nawet nowych dokumentów z daty po dacie podjętego rozstrzygnięcia przez organy, uzasadniających zasadność wniosku o umorzenie należności. Z kolei jako niedopuszczalny Sąd I instancji uznał wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w toku niniejszego postępowania sądowego wskazując, że opinia biegłego nie może być zaliczona do dokumentów. S. Ś. złożył skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok Sądu I instancji w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości, mimo że organ rentowy nie wykazał, aby termin przedawnienia należności z tytułu składek nie rozpoczął się, uległ przerwaniu bądź zawieszeniu, a materiał dowodowy okazał się niewystarczający do zweryfikowania tej okoliczności, a zatem zaskarżona decyzja organu rentowego była dotknięta naruszeniami przepisów mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm., dalej: k.p.a.). 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję w całości w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta naruszeniem prawa materialnego, a to art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że należności z tytułu składek za okresy od 2002 do 2013 r. uległy przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o oddalenie skargi, dopuszczenie dowodu z dokumentów zawartych w aktach ZUS oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Jakkolwiek zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Przypomnieć także należy, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W związku z powyższym zarówno organ administracyjny, a zanim sąd I instancji, powinni mieć wiedzę czy nastąpiło przedawnienie należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09). Z tych samych względów organ administracyjny (a także sąd I instancji) rozstrzygając wniosek w przedmiocie umorzenia należności powinien mieć dane umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. Nie oznacza to, że w toku postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd przejmuje obowiązki organu egzekucyjnego. Z tych względów należało też uznać, że jakkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona na etapie skargi kasacyjnej kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych (wyrok NSA z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1492/17). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. Stwierdzenie przedawnienia skutkowałoby tym samym koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2013/11). Należy również podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 236/13, że w każdym przypadku wniesienia wniosku o umorzenie zaległych składek organ powinien ustalać wymagalność należności z tytułu składek na dzień wydania decyzji. W dalszej kolejności trzeba dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny dokonanej przez Sąd I instancji w tej sprawie w odniesieniu do kwestii przedawnienia należności publicznoprawnych, do których odnosił się wniosek o zastosowanie preferencji w ich spłacie. Otóż analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ jedynie ogólnie przedstawił regulacje prawne w tym zakresie bez jakiegokolwiek odniesienia do realiów niniejszej sprawy. Powyższe spostrzeżenie jest tym bardziej istotne, gdyż zaległości odnoszą sie nawet do okresów z lat 2002 - 2008. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wystarczające stwierdzenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z akt administracyjnych na dzień 23 listopada 2022 r. wynika rozliczenie konta i po szczegółowej analizie wyszczególniono należności. Z rozliczenia wynika, że nie istnieją należności przedawnione czy zagrożone przedawnieniem. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności związane z ustaleniem, czy mamy w odniesieniu do każdej konkretnej należności do czynienia z jej przedawnieniem, czy też nie, są na tyle istotne w sprawie, że powinny być elementem uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż obejmują kluczowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Ponadto z odpowiedzi organu na skargę do WSA z dnia 20 kwietnia 2023 r. od decyzji z dnia 13 marca 2013 r. wynika, że należności, które nie uległy przedawnieniu zawieszają bieg terminu przedawnienia od doręczenia upomnienia dnia [...].01.2007 r. do wystawienia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Goleniowie postanowienia z dnia [...].07.2014 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu, już tylko na marginesie Naczelny Sad Administracyjny pragnie zwrócić uwagę na orzecznictwo NSA, w którym wskazuje się, że z treści zdania drugiego art. 15 § 1 u.p.e.a. wynika, iż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wprost zatem z tego przepisu wynika, że upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym, a konkretnie przed jego wszczęciem. Dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1210/21 oraz z dnia 28 czerwca 2023 r., I GSK 1450/19). W związku z powyższym zasadny okazał się zarzut odnoszący się do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ponownie rozstrzygając tę sprawę organ administracyjny jest zobowiązany do uwzględnienia wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obu organów administracyjnych obu instancji. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za pierwszą (480 zł) i drugą (240 zł) instancję, orzeczno na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a .w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).