I GSK 1188/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Op 392/22 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Op 392/22, oddalił skargę K.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 listopada 2022 r. nr UP-865/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 tj.; dalej: "p.p.s.a.") zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 19 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2002 r. poz. 1009) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365; dalej: "rozporządzenie"), 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne polegające na wadliwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Strona skarżąca zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że dokonana przez WSA ocena zaskarżonej decyzji była kompletna i znalazło to prawidłowy wyraz w uzasadnieniu. Należy zaznaczyć, iż zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Podkreślić trzeba, że ewentualna wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej tego wyroku nie nastręcza trudności. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Skutku oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Trzeba przede wszystkim podnieść, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jako tzw. przepis wynikowy, nie może stanowić samodzielnej (samoistnej) podstawy kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17). Przepis ten bowiem odnosi się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem jego zastosowania jest zaktualizowanie się hipotezy rekonstruowanej z nich normy prawnej, a mianowicie stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia prawa, to jest naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. c) p.p.s.a. jest więc zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorce kontroli legalności zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. W związku z tym, zmierzając do wykazania naruszenia wymienionej regulacji skarżąca kasacyjnie powinna powiązać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z zarzutem (zarzutami) naruszenia konkretnych przepisów prawa, którym - jej zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny stosując je, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie. Również zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia należało uznać za bezpodstawny. Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mimo braku całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) w uzasadnionych przypadkach. Ich wskazanie pozostawione zostało ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie, w którym to zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Opierając się o treść przywołanego przepisu zauważyć należy, że to zobowiązany ma wykazać przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wykazanie tych okoliczności, a nie tylko wskazanie, oznacza, że to zobowiązany ma udowodnić te okoliczności. W postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3a (patrz wyroki NSA z: 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11; 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13), gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (patrz: wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. II GSK 149/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Treść art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazuje zatem, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi. Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Uznanie administracyjne odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe. Przedstawiona wyżej konstrukcja przepisu prawa materialnego, nie wyklucza ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany zasadami określonymi w k.p.a., oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że organ dokonał oceny sytuacji życiowej i majątkowej skarżącej, wyważył interes społeczny i interes strony na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W wyniku tej oceny Sąd I instancji trafnie stwierdził, że podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, a Sąd nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem. Podsumowując należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Niewątpliwie trudna sytuacja zdrowotna wnioskodawcy opisana szczegółowo w zaskarżonym wyroku (a wcześniej w decyzji) została wzięta pod uwagę przez organ o czym świadczy treść uzasadnienia decyzji oraz rozważania Sądu I instancji, który słusznie zauważył, że trudna sytuacja materialna i zdrowotna (skarżącej i męża) nie jest w realiach kontrolowanej sprawy wystarczająca do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia należności. W toku postępowania administracyjnego ustalona, że dochód skarżącej (razem z emeryturą męża po dokonanych potrąceniach komorniczych) wynosi miesięcznie 4 623,12 zł netto i jak wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie pozwala na opłacenie niezbędnych kosztów utrzymania związanych z utrzymaniem domu mieszkalnego, zakupem żywności i kosztami lekarstw. Uzyskiwany przez skarżącą dochód jest znacząco wyższy od minimum socjalnego dla dwuosobowych gospodarstw emeryckich, które według danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych (dane za II kwartał 2022 r.) wynosi 2 461,22 zł. Skarżąca była właścicielką opisanego w decyzji majątku ruchomego (samochody) i nieruchomego. Na tym ostatnim ZUS dokonał hipotecznego zabezpieczenia swoich należności składkowych. ZUS ustalił, że należności składkowe zostały zabezpieczone na jego rzecz hipoteką przymusową ujawnioną w księdze wieczystej nr OP1O/00052549/4 w wysokości 93 424,02 zł. Niewątpliwie u skarżącej występuje niełatwa sytuacja materialna i zdrowotna, jednakże nie posiada ona cech wyjątkowości, jaką odznaczają się szczególne wypadki losowe, a biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania i jeśli jest szansa na odzyskanie należności, to ma podstawy, aby odmówić umorzenia zaległości składkowych w całości. Tym samym, organ miał podstawy, by przyjąć, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca udowodniła, że jej sytuacja materialno-bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności. Prawidłowo uznano, iż sytuacja materialna wnioskodawczyni jest trudna, nie może ona jednak przemawiać za całkowitym umorzeniem należności, w sytuacji gdy skarżąca nie znajduje się w stanie ubóstwa, czy w takiej sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków niebędących koniecznymi dla utrzymania, nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Skarżąca nie wykazała, aby sytuacja, w której się znalazła spowodowała konieczność rezygnacji z leczenia, czy też uniemożliwiała zapewnienie odpowiednich warunków bytowych (takich jak zapewnienie warunków mieszkaniowych z uwzględnieniem podstawowych mediów, w tym ogrzewania). Tym samym, w ocenie NSA, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji, stwierdzając, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tej oceny Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.