I GSK 1101/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 195/23 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 195/23 oddalił skargę J. K. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub Dyrektor) z dnia 16 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a.) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji objętej skargą, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana w sposób dowolny w miejsce swobodnego, z pominięciem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności: a.a.) w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji majątkowej skarżącego w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu do umorzenia składek, tak m.in. pomijając: porównanie spodziewanych kosztów egzekucji (tj. obliczenia w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku, co miało istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy; a.b.) organ zaniechał wykazania, że należności składkowe nie uległy przedawnieniu, apriorycznie przyjmując, że to właśnie w dniu wystawienia tytułów wykonawczych dłużnik został zawiadomiony o tej czynności; b.) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. wskutek braku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz ogólnikowe i pobieżne odniesienie się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a.) art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania składek z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 roku poprzez dowolne rozpoznanie sprawy w miejsce swobodnego przy uwzględnieniu prawidłowych wniosków wynikających z poczynionych ustaleń, a także wadliwe uznanie, że to dłużnik ma wykazać swoją sytuację zasługującą na umorzenie składek, podczas gdy to decyzja ma wykazać, że organ dokonał oceny sytuacji wnioskodawcy z punktu widzenia warunków skutkujących umorzeniem, organ nie może działać dowolnie, tylko udowodnić w przypadku odmowy, że żądający umorzenia nie znajduje się w sytuacji uzasadniającej umorzenie; b.) art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania składek z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 roku poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że w okolicznościach sprawy zostały zbadane wynikające z tej regulacji przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, jak również, że strona nie wykazała okoliczności uzasadniającej stanowisko, że taka dogłębna ocena doprowadziłaby do umorzenia należności; c.) art. 28 ust. 2 u.s.u.s. w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność składek w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy organ zaniechał samodzielnej oceny przesłanki całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. porównując spodziewane koszty egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku; d.) art. 28 ust. 2, 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania składek z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 roku poprzez błędne przyjęcie, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego oraz jego rodziny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia większości z powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. W pierwszym rzędzie wskazania w tym względzie wymaga, że w ramach wskazanych naruszeń prawa materialnego zawarto także zarzuty natury procesowej dotyczące tak kwestii stricte formalnych (cz. II lit. a i c petitum skargi kasacyjnej), jak i odnoszących się do ustaleń faktycznych (cz. II lit. b i d). Pomimo dostrzeżonych wad, mając na względzie treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże), skład orzekający dokonał oceny zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa procesowego oraz naruszenia prawa materialnego, w zakresie w jakim umożliwia to jej uzasadnienie w zestawieniu ze sformułowaniem tychże zarzutów w petitum skargi kasacyjnej. Ocenie merytorycznej nie poddawał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego uzasadnienie (s. 5 skargi kasacyjnej) nie spełnia wymogów, o których była mowa na wstępie; jest ono bardzo ogólnikowe i sprowadza się do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zostało "sporządzone w sposób wyczerpujący i należycie uwzgledniający ocenę sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego". Niezależnie od takiej konstatacji, Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał wskazanie, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Na uwzględnienie nie mógł zasługiwać zarzut zaniechania wykazania przez organ, że należności składkowe, których dotyczyło postępowanie nie uległy przedawnieniu. Przedmiotowy zarzut nie mógł być skuteczny z tej przyczyny, że skarżący kasacyjnie nie podjął nawet próby podważenia ustaleń Sądu I instancji w tym przedmiocie, koncentrując się na rozważaniu ogólnej kwestii zawieszenia biegu terminu przedawnienia, w tym wskazaniu, że "zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dat wystawienia tytułów wykonawczych jest działaniem nieprawidłowym". Tymczasem WSA ustalił w tym przedmiocie m.in., że w obrocie prawnym istnieje prawomocna i ostateczna decyzja z 5 sierpnia 2019 r. o odpowiedzialności następców prawnych (w tym skarżącego kasacyjnie) za należności z tytułu składek zmarłego zobowiązanego, która była przedmiotem rozpoznania przez sądy powszechne. Mając to na względzie i odnosząc się do kwestii przedawnienia ciążącego na skarżącym kasacyjnie zobowiązania wynikającego z ww. decyzji, wskazał, że "art. 24 ust. 5d u.s.u.s. jednoznacznie stanowi, że przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana. Zatem na podstawie art. 24 ust. 5d u.s.u.s. mogłoby dojść do przedawnienia należności ciążących na skarżącym jako na osobie trzeciej dopiero z dniem 31 grudnia 2024 r." (s. 12 zaskarżonego orzeczenia). Niezasadne są zarzuty dotyczące braku oceny zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. oraz naruszenia w związku z tym wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. Przede wszystkim w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym względzie w odniesieniu do przepisów procesowych wskazano jedynie na naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. twierdząc, że organ ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że składniki majątku są wystarczające do zaspokojenia zobowiązania, jednocześnie nie oszacowawszy kosztów egzekucyjnych - toteż Naczelny Sąd Administracyjny - rozpoznał zarzut w powyższym zakresie. Zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. całkowita nieściągalność warunkująca możliwość umorzenia należności składek zachodzi, gdy: - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5); - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6). Organ w tym zakresie, po wskazaniu - na podstawie dostępnych publicznych informacji - szczegółowego stanu majątkowego skarżącego kasacyjnie i uwzględniając ww. przepisy u.s.u.s. stwierdził brak zaistnienia przesłanek ze względu na to, iż "Naczelnik Urzędu oraz Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję", a nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, skoro aktualnie postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone, a skarżący posiada liczne nieruchomości, na których ZUS może dokonać wpisu do hipoteki celem zabezpieczenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Skarżący jest właścicielem samochodów oraz przyczep lekkich, których wartość pozwala na dokonanie zastawu skarbowego. Prowadzi działalność gospodarczą, z której dochody mogą stanowić źródło spłaty długu. (v. s. 3-4 oraz 6 zaskarżonej do WSA decyzji). Powyższe oznacza, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Organ bowiem wyjaśnił jakie fakty uznał za udowodnione i na jakiej podstawie oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji. Nie doszło także do naruszenia art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania wyrażona w tym przepisie nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Sprowadza się ona do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji - co, jak już ustalono, nie miało w niniejszej sprawie. Nieuzasadniony jest zarzut dotyczący wadliwego uznania przez WSA, że w zakresie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ciężar dowodzenia leży po stronie zobowiązanego (v. s. 4 akapit drugi skargi kasacyjnej). W tym względzie przytoczyć należy obowiązujące regulacje. Zgodnie z nimi: - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.); - minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.). W § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie delegacji z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. jednoznacznie wskazano (sformułowanie: "zobowiązany wykaże, że ...") , że to na zobowiązanym/dłużniku ciąży wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać oceny zarzutów w pozostałym zakresie z uwagi na brak ich wymaganego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.