RWA-62/2008

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW w Warszawie RWA-61-52/08/JR Warszawa, dn. 30 grudnia 2008 r. DECYZJA nr RWA- 62 /2008 I. Na podstawie art. 26 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z pó ź n. zm.) oraz stosownie do art. 33 ust. 6 tej ustawy i § 7 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 134, poz. 939), po przeprowadzeniu post ę powania w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów – w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: uznaje si ę za praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów dzia ł ania podejmowane przez pa ń stwowe przedsi ę biorstwo u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” z siedzib ą w Warszawie, polegaj ą ce na niedope ł nieniu obowi ą zków w zakresie zachowania wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym, wynikaj ą cych z § 43 ust. 1 i za łą cznika nr 2 rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 z pó ź n. zm.) – co narusza obowi ą zek prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej z poszanowaniem dobrych obyczajów oraz s ł usznych interesów konsumentów, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z pó ź n. zm.) oraz godzi w zbiorowe interesy konsumentów, a tym samym stanowi naruszenie art. 24 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i nakazuje zaniechanie jej stosowania. II. Na podstawie art. 106 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz stosownie do art. 33 ust. 6 tej ustawy i § 7 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów – w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: nak ł ada si ę na pa ń stwowe przedsi ę biorstwo u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” z siedzib ą w Warszawie kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci 6 660 000 z ł (s ł ownie: sze ść milionów sze ść set sze ść dziesi ą t tysi ę cy z ł otych), p ł atn ą do bud ż etu pa ń stwa, z tytu ł u naruszenia zakazu, o którym jest mowa w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w zakresie opisanym w punkcie I sentencji niniejszej decyzji. UZASADNIENIE W dniu 15 maja 2008 r. w witrynie internetowej Urz ę du Komunikacji Elektronicznej opublikowany zosta ł „ Raport z bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w zakresie wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek oraz w zakresie informacji o ilo ś ci i rodzajach zg ł oszonych reklamacji oraz sposobie ich rozpatrzenia ” za 2007 r. 1 W raporcie tym przedstawiono wyniki badania przeprowadzonego na zlecenie Prezesa UKE, którego przedmiotem by ł a jako ść powszechnych us ł ug pocztowych ś wiadczonych w 2007 r. przez publicznego operatora pocztowego, tj. przez pa ń stwowe przedsi ę biorstwo u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” z siedzib ą w Warszawie (dalej równie ż : Poczta Polska, Poczta), badana pod k ą tem zachowania minimalnych wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym okre ś lonych w za łą czniku nr 2 do rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych. W oparciu o informacje zawarte w „ Raporcie …” Prezes UOKiK ustali ł , i ż w przypadku niemal wszystkich rodzajów przesy ł ek realne wska ź niki terminowo ś ci dor ę cze ń w obrocie krajowym uzyskane przez Poczt ę Polsk ą w 2007 r. nie osi ą gn ęł y minimalnych warto ś ci okre ś lonych w rozporz ą dzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych. W zwi ą zku ze stwierdzonymi w „ Raporcie …” uchybieniami Prezes UOKiK uzna ł za celowe zapoznanie si ę z ustaleniami na temat jako ś ci us ł ug pocztowych ś wiadczonych przez Poczt ę Polsk ą , dokonanymi przez Prezesa UKE w latach poprzednich. Po zapoznaniu si ę z dost ę pnymi w witrynie internetowej Urz ę du Komunikacji Elektronicznej „ Raportami z bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w zakresie wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek oraz w zakresie informacji o ilo ś ci i rodzajach zg ł oszonych reklamacji oraz sposobie ich rozpatrzenia ” za 2005 2 i 2006 r. 3 Prezes UOKiK stwierdzi ł , ż e pocz ą wszy od 2005 r. w kolejnych latach realne wska ź niki terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek listowych w obrocie krajowym ulega ł y stopniowemu wyra ź nemu pogorszeniu. O ile bowiem w 2005 r. cele w zakresie terminowo ś ci dor ę cze ń zosta ł y osi ą gni ę te, w kolejnych latach obowi ą zek zachowywania minimalnych standardów terminowo ś ci nie by ł przez Poczt ę Polsk ą realizowany. Maj ą c na wzgl ę dzie informacje zawarte w ww. raportach sporz ą dzonych na zlecenie Prezesa UKE Prezes UOKiK uzna ł , i ż uzasadniaj ą one podejrzenie podejmowania przez Poczt ę Polsk ą bezprawnych dzia ł a ń naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów. Wobec powy ż szego Prezes UOKiK – Delegatura w Warszawie dzia ł aj ą c na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wyda ł w dniu 9 lipca 2008 r. postanowienie w przedmiocie wszcz ę cia post ę powania w zwi ą zku z podejrzeniem stosowania przez pa ń stwowe przedsi ę biorstwo u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” z siedzib ą w Warszawie praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów, polegaj ą cej na niedope ł nieniu obowi ą zków w zakresie zachowania wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym, wynikaj ą cych z § 43 ust. 1 i za łą cznika nr 2 rozporz ą dzenia 1 Ź ród ł o: http://www.uke.gov.pl/_gAllery/10/81/10814/Raport_jakosc_uslug_pocztowych_2007.pdf 2 Ź ród ł o: http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead01&news_cat_id=247&news_id=1059&layout=3&page=text 3 Ź ród ł o: http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead01&news_cat_id=247&news_id=2068&layout=3&page=text 2 Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych, co mo ż e narusza ć obowi ą zek prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej z poszanowaniem dobrych obyczajów oraz s ł usznych interesów konsumentów, o którym mowa w art. 17 ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej i w zwi ą zku z tym mo ż e stanowi ć naruszenie art. 24 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Pismem z dnia 9 lipca 2008 r. Prezes UOKiK zawiadomi ł Poczt ę Polsk ą o wszcz ę ciu post ę powania w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów. Jednocze ś nie Prezes UOKiK wezwa ł przedsi ę biorc ę do przekazania wskazanych w pi ś mie informacji i dokumentów, a tak ż e poinformowa ł go o prawie ustosunkowania si ę do zarzutów postanowionych w postanowieniu o wszcz ę ciu post ę powania. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszcz ę ciu post ę powania Poczta Polska pismem z dnia 17 lipca 2008 r. przekaza ł a żą dane dokumenty, w postaci odpisu z Krajowego Rejestru S ą dowego, sprawozdania finansowego za 2007 r. oraz zestawienia danych na temat ilo ś ci przesy ł ek dor ę czonych w 2007 r. Nast ę pnie, pismem z dnia 22 lipca 2008 r. Poczta Polska odnios ł a si ę do postawionego jej przez Prezesa UOKiK zarzutu stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów, kwestionuj ą c posiadanie przez Prezesa UOKiK kompetencji do oceny jej dzia ł a ń pod k ą tem ich zgodno ś ci z ustaw ą z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 z pó ź n. zm.) oraz przepisami rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych. Pismem z dnia 20 sierpnia 2008 r. Prezes UOKiK zawiadomi ł Poczt ę Polsk ą o zako ń czeniu post ę powania dowodowego w przedmiotowej sprawie. Jednocze ś nie przedsi ę biorca zosta ł poinformowany o prawie zapoznania si ę z aktami sprawy w wyznaczonym terminie. Strona post ę powania skorzysta ł a z uprawnienia do zapoznania si ę z aktami post ę powania w dniu 28 sierpnia 2008 r. Na wniosek Poczty Polskiej z ł o ż ony pismem z dnia 28 sierpnia 2008 r. Prezes UOKiK wyznaczy ł przedsi ę biorcy dodatkowy termin na przedstawienie informacji i dokumentów maj ą cych znaczenie dla rozstrzygni ę cia w niniejszej sprawie, a tak ż e na przedstawienie jej stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów Pismem z dnia 10 wrze ś nia 2008 r. Poczta Polska przedstawi ł a ko ń cowe stanowisko w sprawie oraz przekaza ł a dodatkowe informacje. W pi ś mie tym strona post ę powania przedstawi ł a szczegó ł owe rozwa ż ania na temat charakteru prawnego wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w ś wietle ustawodawstwa krajowego i unijnego, jak równie ż na temat warto ś ci wska ź ników przyj ę tych w poszczególnych krajach Unii Europejskiej. Poczta Polska odnios ł a si ę równie ż do bada ń jako ś ci us ł ug pocztowych przeprowadzonych przez Prezesa UKE, kwestionuj ą c ich rzetelno ść i poprawno ść metodologiczn ą . Poczta Polska powo ł a ł a si ę tak ż e na wyniki w ł asnych bada ń jako ś ci us ł ug, w ś wietle których wymagane wska ź niki terminowo ś ci dor ę cze ń zosta ł y, jej zdaniem, zachowane. W konkluzji strona podda ł a w w ą tpliwo ść istnienie podstaw faktycznych i prawnych wydania w niniejszej sprawie decyzji uznaj ą cej, i ż jej dzia ł ania w zakresie zachowania wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym stanowi ą praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów. 3 Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustali ł , co nast ę puje: I. Pa ń stwowe przedsi ę biorstwo u ż yteczno ś ci publicznej Poczta Polska Pa ń stwowe przedsi ę biorstwo u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” z siedzib ą w Warszawie zosta ł o utworzone w dniu 1 stycznia 1992 r. w ramach wykonania Zarz ą dzenia Ministra Łą czno ś ci z dnia 4 grudnia 1991 r., poprzez przekszta ł cenie zorganizowanej cz ęś ci mienia pa ń stwowej jednostki organizacyjnej dzia ł aj ą cej pod nazw ą Polska Poczta, Telefon i Telegraf w przedsi ę biorstwo pa ń stwowe. Na podstawie Zarz ą dzenia Ministra Łą czno ś ci Nr 16 z dnia 28 listopada 1991 r. w sprawie podzia ł u pa ń stwowej jednostki organizacyjnej Polska Poczta, Telegraf i Telefon, dotychczasowa dzia ł alno ść tego podmiotu w dziedzinie poczty zosta ł a przej ę ta przez pa ń stwowe przedsi ę biorstwo u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska”. Aktualnie Poczta Polska funkcjonuje na podstawie ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. o pa ń stwowym przedsi ę biorstwie u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z pó ź n. zm.). Poczta Polska dzia ł a jako przedsi ę biorstwo pa ń stwowe w rozumieniu ustawy z dnia 25 wrze ś nia 1981 r. o przedsi ę biorstwach pa ń stwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1600 z pó ź n. zm.), zatem na mocy art. 1 tej ustawy jest samodzielnym, samorz ą dnym i samofinansuj ą cym si ę przedsi ę biorc ą posiadaj ą cym osobowo ść prawn ą . Równie ż przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pa ń stwowym przedsi ę biorstwie u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” przyznaje Poczcie Polskiej osobowo ść prawn ą , za ś zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy podmiot ten wyst ę puje w obrocie we w ł asnym imieniu i na w ł asny rachunek. Nadzór nad Poczt ą oraz funkcj ę organu za ł o ż ycielskiego wykonuje Minister Łą czno ś ci 4 (art. 33 ust. 1 ww. ustawy). Przedmiot dzia ł alno ś ci Poczty Polskiej okre ś lony zosta ł w art. 9 ust. 1 ustawy o pa ń stwowym przedsi ę biorstwie u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” i obejmuje: 1) ś wiadczenie us ł ug pocztowych, 2) emisj ę , wprowadzanie i wycofywanie z obiegu znaczków pocztowych, kartek pocztowych oraz kopert z nadrukowanym znakiem op ł aty pocztowej, 3) wykonywanie innych us ł ug zwi ą zanych z wykorzystaniem s ł u ż by pocztowej, w szczególno ś ci w zakresie obs ł ugi organów w ł adzy publicznej, kolporta ż u prasy i wydawnictw, filatelistyki, 4) ś wiadczenie us ł ug finansowych i wykonywanie czynno ś ci z nimi zwi ą zanych, 5) po ś rednictwo w wykonywaniu us ł ug finansowych, w tym czynno ś ci bankowych, 6) ś wiadczenie us ł ug logistycznych, a w szczególno ś ci przewóz przesy ł ek towarowych oraz ich konfekcjonowanie i magazynowanie. Poza powy ż szym, Poczta Polska mo ż e wykonywa ć inn ą dzia ł alno ść gospodarcz ą , je ż eli nie ogranicza ona dzia ł alno ś ci okre ś lonej powy ż ej (art. 9 ust. 4 ww. ustawy). Na mocy art. 46 ust. 2 ustawy - Prawo pocztowe Poczta Polska ma status pocztowego operatora publicznego, co oznacza, ż e jest ustawowo zobowi ą zana do ś wiadczenia tzw. powszechnych us ł ug pocztowych. Zgodnie z art. 3 pkt 23 ustawy - Prawo pocztowe, przez powszechne us ł ugi pocztowe nale ż y rozumie ć us ł ugi polegaj ą ce na: 4 Tj. minister w ł a ś ciwy do spraw transportu; w momencie wydawania niniejszej decyzji jest nim, na mocy rozporz ą dzenia Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury oraz zniesienia Ministerstwa Budownictwa, Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Ministerstwa Transportu (Dz. U. Nr 216, poz. 1589), Minister Infrastruktury. 4 a) przyjmowaniu, przemieszczaniu i dor ę czaniu: - przesy ł ek listowych do 2 000 g, w tym przesy ł ek poleconych i przesy ł ek z zadeklarowan ą warto ś ci ą ; - paczek pocztowych do 10 000 g, w tym z zadeklarowan ą warto ś ci ą ; - przesy ł ek dla ociemnia ł ych; b) dor ę czaniu nades ł anych z zagranicy paczek pocztowych do 20 000 g; c) realizowaniu przekazów pocztowych (art. 3 pkt 23 ustawy - Prawo pocztowe). W my ś l art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo pocztowe operator publiczny obowi ą zany jest do ś wiadczenia powszechnych us ł ug pocztowych w sposób ci ą g ł y, umo ż liwiaj ą cy: - traktowanie przesy ł ki listowej jako przesy ł ki poleconej; - traktowanie przesy ł ki jako przesy ł ki z zadeklarowan ą warto ś ci ą ; - uzyskanie potwierdzenia odbioru przesy ł ki rejestrowanej lub kwoty pieni ęż nej okre ś lonej w przekazie pocztowym; - przyj ę cie, przemieszczenie i dor ę czenie przesy ł ek lub kwot pieni ęż nych nadanych na poste restante. Zgodnie z art. 48 ustawy - Prawo pocztowe Poczta Polska jako operator publiczny nie mo ż e odmówi ć zawarcia umowy o ś wiadczenie powszechnych us ł ug pocztowych, z wyj ą tkiem przypadków okre ś lonych w art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo pocztowe – dotycz ą cych sytuacji, w których nie s ą spe ł nione wymagania dotycz ą ce ś wiadczenia us ł ug pocztowych albo gdy zawarto ść lub opakowanie przesy ł ki nara ż a osoby trzecie lub operatora na szkod ę . Szczegó ł owe obowi ą zki publicznego operatora pocztowego w zakresie sposobu ś wiadczenia us ł ug, wymaga ń w zakresie przyjmowania i dor ę czania przesy ł ek i przekazów pocztowych, oraz minimalnych wymaga ń w zakresie jako ś ci us ł ug okre ś lone zosta ł y w drodze rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych, wydanego na podstawie upowa ż nienia zawartego w art. 46 ust. 3 ustawy - Prawo pocztowe. Rozporz ą dzenie to okre ś la m.in. wska ź niki terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym. Poni ż sza tabela przedstawia liczb ę przesy ł ek pocztowych otrzymanych do dor ę czenia i wydanych przez Poczt ę Polsk ą w 2007 r.: Tabela 1 : Liczba przesy ł ek dor ę czonych przez Poczt ę Polsk ą w 2007 r. ( łą cznie krajowe i z zagranicy) Liczba przesy ł ek Rodzaj przesy ł ek W podziale na ekonomiczne i priorytetowe Łą cznie Ekonomiczne 1 252 469 605 Przesy ł ki listowe nierejestrowane Priorytetowe 18 904 801 1 271 374 406 Ekonomiczne 317 569 942 Przesy ł ki listowe polecone Priorytetowe 68 002 604 385 572 546 Ekonomiczne 791 468 Przesy ł ki listowe z zadeklarowan ą warto ś ci ą Priorytetowe 449 658 1 241 126 5 Ekonomiczne 284 011 Paczki pocztowe PLUS Priorytetowe 462 494 746 505 Ekonomiczne 10 916 827 Paczki pocztowe inne Priorytetowe 16 017 462 26 934 289 [ ź ród ł o: za łą cznik do pisma Poczty Polskiej z dnia 17 lipca 2008 r.] II. Wska ź niki terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek pocztowych w prawie krajowym i wspólnotowym Funkcjonuj ą ce w krajowym obrocie prawnym wymagania dotycz ą ce minimalnych wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek pocztowych w obrocie krajowym wywodz ą si ę z postanowie ń dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewn ę trznego us ł ug pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jako ś ci us ł ug (Dz. U. L 15 z 21 stycznia 1998 r., s. 14). Przepis art. 16 dyrektywy nak ł ada na pa ń stwa cz ł onkowskie obowi ą zek ustalenia i opublikowania, w celu zagwarantowania dobrej jako ś ci us ł ug pocztowych, norm jako ś ci us ł ug dotycz ą cych us ł ug powszechnych, odnosz ą cych si ę w szczególno ś ci do czasu przebiegu przesy ł ek oraz regularno ś ci i niezawodno ś ci us ł ug. Zgodnie z art. 17 dyrektywy 97/67/WE, pa ń stwa cz ł onkowskie okre ś l ą normy jako ś ci dla przesy ł ek w obrocie krajowym, zapewniaj ą c ich zgodno ść z normami okre ś lonymi dla us ł ug w obrocie zagranicznym w ramach Wspólnoty. Normy jako ś ci dla przesy ł ek w obrocie zagranicznym w ramach Wspólnoty okre ś lone zosta ł y przez Parlament Europejski i Rad ę w za łą czniku do dyrektywy. Tabela 2 : Normy jako ś ci dla przesy ł ek w obrocie zagranicznym w ramach Wspólnoty Limit czasowy Cel D+3 85% przesy ł ek D+5 97% przesy ł ek [ ź ród ł o: za łą cznik do dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewn ę trznego us ł ug pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jako ś ci us ł ug] Realizuj ą c wynikaj ą cy z przepisów art. 16 i 17 dyrektywy 97/67/WE obowi ą zek ustalenia norm jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w obrocie krajowym polski ustawodawca w art. 46 ust. 3 ustawy - Prawo pocztowe upowa ż ni ł ministra w ł a ś ciwego do spraw łą czno ś ci do okre ś lenia, w drodze rozporz ą dzenia, warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych przez operatora publicznego, dotycz ą cych m.in. minimalnych wymaga ń w zakresie jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych, w tym wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym, wyra ż onego jako procentowy udzia ł przesy ł ek dor ę czonych w okre ś lonych terminach, liczonych od dnia nadania do dnia dor ę czenia, w ogólnej liczbie nadanych przesy ł ek. Minimalne wymagania dotycz ą ce jako ś ci us ł ug ś wiadczonych przez publicznego operatora pocztowego okre ś lone zosta ł y w rozporz ą dzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych. I tak, przepis § 43 ust. 1 ww. rozporz ą dzenia stanowi, i ż przesy ł ki powinny by ć dor ę czane z zachowaniem wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń . Termin dor ę czenia okre ś lany jest jako D+n, gdzie: 6 1) „D” oznacza dzie ń zawarcia umowy o ś wiadczenie us ł ugi polegaj ą cej na przyj ę ciu, przemieszczeniu i dor ę czeniu przesy ł ki: a) w przypadku przesy ł ek rejestrowanych jest to ten sam dzie ń albo dzie ń nast ę pny, je ż eli umowa zosta ł a zawarta po godzinie, podanej przez operatora do publicznej wiadomo ś ci, po której traktuje on umow ę jako zawart ą w dniu nast ę pnym, b) w przypadku przesy ł ek nieb ę d ą cych przesy ł kami rejestrowanymi jest to ten sam dzie ń albo dzie ń nast ę pny, je ż eli wrzucenie przesy ł ki listowej do nadawczej skrzynki pocztowej nast ą pi ł o po podanym na niej czasie ostatniego wyjmowania przesy ł ek z tej skrzynki; 2) „n” oznacza liczb ę dni, które up ł yn ęł y od dnia nadania do dnia dor ę czenia przesy ł ki (§ 43 ust. 2 rozporz ą dzenia). Wska ź niki terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym zosta ł y okre ś lone w za łą czniku nr 2 do rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych: Tabela 3: Minimalne wska ź niki terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym Rodzaj przesy ł ek Termin dor ę czenia Cel w zakresie terminowo ś ci dor ę cze ń * D+1 82% D+2 90% Przesy ł ki listowe najszybszej kategorii D+3 94% D+3 85% Przesy ł ki listowe nieb ę d ą ce przesy ł kami listowymi najszybszej kategorii D+5 97% Paczki pocztowe najszybszej kategorii D+1 80% Paczki pocztowe nieb ę d ą ce paczkami pocztowymi najszybszej kategorii D+3 90% * Udzia ł liczby przesy ł ek dor ę czonych w okre ś lonym terminie liczony od dnia nadania do dnia dor ę czenia (liczba przesy ł ek dor ę czonych w okre ś lonym terminie i w terminach go poprzedzaj ą cych) do ogólnej liczby nadanych przesy ł ek wyra ż ony w procentach. W odniesieniu do przesy ł ek rejestrowanych za dzie ń dor ę czenia uwa ż a si ę tak ż e pozostawienie w skrzynce oddawczej adresata zawiadomienia o próbie dor ę czenia, je ż eli w chwili dor ę czenia takiej przesy ł ki stwierdzono nieobecno ść adresata lub innych osób uprawnionych do odbioru przesy ł ki. [ ź ród ł o: za łą cznik nr 2 do rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych] III. Wyniki osi ą gane przez Poczt ę Polsk ą w zakresie ustalonych minimalnych wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym Do przeprowadzania corocznego monitoringu jako ś ci us ł ug pocztowego operatora publicznego zobowi ą zany jest regulator rynku us ł ug pocztowych, którym jest Prezes Urz ę du Komunikacji Elektronicznej. Obowi ą zek powy ż szy wynika z art. 55 ust. 1 ustawy - Prawo pocztowe, który stanowi, i ż „Prezes UKE prowadzi badania jako ś ci powszechnych us ł ug 7 pocztowych, uzyskanej przez operatora ś wiadcz ą cego powszechne us ł ugi pocztowe w poprzednim roku, co najmniej w zakresie wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek”. Dodatkowo, w my ś l ust. 2 powy ż szego przepisu Prezes UKE zobowi ą zany jest do opublikowania w Biuletynie UKE, w terminie do dnia 31 maja, rocznego raportu zawieraj ą cego m.in. wyniki bada ń , o których mowa powy ż ej. Jak ustali ł Prezes UOKiK, do chwili obecnej badanie jako ś ci us ł ug Poczty Polskiej jako operatora publicznego w zakresie wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek przeprowadzono na zlecenie Prezesa UKE trzykrotnie – w latach 2005, 2006 i 2007. Wyniki bada ń zosta ł y przedstawione w raportach, z których ka ż dy zosta ł zatytu ł owany: „ Raport z bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w zakresie wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek oraz w zakresie informacji o ilo ś ci i rodzajach zg ł oszonych reklamacji oraz sposobie ich rozpatrzenia ”. Informacje na temat sporz ą dzonych raportów by ł y publikowane w biuletynach UKE oraz zosta ł y zamieszczone na stronach internetowych tego urz ę du: – informacja o raporcie z bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w 2005 r. – w dniu 12 maja 2006 r. 5 ; – informacja o raporcie za 2006 r. – w dniu 28 maja 2007 r. 6 ; – informacja o raporcie za 2007 r. – w dniu 15 maja 2008 r. 7 Badania jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych, o których mowa powy ż ej, zosta ł y przeprowadzone przez przedsi ę biorców specjalizuj ą cych si ę w badaniach rynkowych, niezale ż nych od operatora i organu regulacyjnego, wy ł onionych w przetargach nieograniczonych. Dodatkowo, Prezes UKE ka ż dorazowo zleca ł niezale ż nej instytucji badawczej przeprowadzenie audytu w zakresie przygotowania i prowadzenia danego badania terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek. Jak wynika z „ Raportów …”, zdaniem ich autorów wszystkie trzy badania zosta ł y przeprowadzone zgodnie ze stosownymi normami PN-EN 13850 i PN-EN 14508. Analiza dost ę pnych na stronach UKE „ Raportów z bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w zakresie wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek oraz w zakresie informacji o ilo ś ci i rodzajach zg ł oszonych reklamacji oraz sposobie ich rozpatrzenia ” wykaza ł a, ż e nie jest mo ż liwe dokonanie pe ł nej analizy porównawczej realnych wska ź ników terminowo ś ci, osi ą ganych Poczt ę Polsk ą kolejno w latach 2005, 2006 i 2007. Jest to spowodowane tym, ż e badania jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w latach 2005 r. i 2006 r. zosta ł y przeprowadzone wy łą cznie w zakresie przesy ł ek listowych, w dodatku tylko priorytetowych z terminem D+1 i ekonomicznych z terminem D+3. Badania te nie uwzgl ę dnia ł y pozosta ł ych przesy ł ek listowych priorytetowych i ekonomicznych oraz paczek pocztowych w ogólno ś ci – cho ć rozporz ą dzenie w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych ustala minimalne wska ź niki terminowo ś ci równie ż dla nich. Dodatkowo, badanie jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w 2006 r. obj ęł o zaledwie jeden miesi ą c (od dnia 20 listopada 2006 r. do dnia 29 grudnia 2006 r.), w dodatku w okresie przed ś wi ę tami Bo ż ego Narodzenia, w trakcie strajku pracowników ekspedycji i s ł u ż b dor ę cze ń Poczty Polskiej, trudno je zatem uzna ć za miarodajne. 5 http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead01&news_cat_id=247&news_id=1059&layout=3&page=text Pe ł na tre ść raportu dost ę pna pod adresem: http://www.uke.gov.pl/_gAllery/30/22/3022.pdf 6 http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead01&news_cat_id=247&news_id=2068&layout=3&page=text Pe ł na tre ść raportu dost ę pna pod adresem: http://www.uke.gov.pl/_gAllery/67/54/6754/Raport_jakosc_uslug_pocztowych_w_2006_v2.pdf 7 http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?news_cat_id=168&news_id=2984&layout=3&page=text&place=Lead01 Pe ł na tre ść raportu: http://www.uke.gov.pl/_gAllery/10/81/10814/Raport_jakosc_uslug_pocztowych_2007.pdf 8 Niemniej, w oparciu o zawarte w ww. „ Raportach …” dane mo ż na dokona ć przynajmniej cz ęś ciowego porównania ogólnopolskich wska ź ników terminowo ś ci, osi ą gni ę tych przez Poczt ę Polsk ą w kolejnych badanych latach: Tabela 4: Wska ź niki terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym uzyskane przez Poczt ę Polsk ą w latach 2006-2007 Rodzaj przesy ł ek Ogólnopolskie wska ź niki terminowo ś ci w okresie 11.07-16.12.05 Ogólnopolskie wska ź niki terminowo ś ci w okresie 20.11-29.12.06 Ogólnopolskie wska ź niki terminowo ś ci w 2007 r. Cel w zakresie terminowo ś ci dor ę cze ń Przesy ł ki listowe priorytetowe D+1 93,33% 68,22% 77,21% 82% Przesy ł ki listowe ekonomiczne D+3 91,89% 60,37% 80,57% 85% [ ź ród ł o: opracowanie w ł asne na podstawie opublikowanych przez UKE „ Raportów z bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w zakresie wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek oraz w zakresie informacji o ilo ś ci i rodzajach zg ł oszonych reklamacji oraz sposobie ich rozpatrzenia ” za 2005 r., 2006 r. i 2007 r.] W odró ż nieniu od bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych przeprowadzonych w latach poprzednich badanie zrealizowane w 2007 r. mia ł o charakter ci ą g ł y. Badanie to dotyczy ł o nie tylko przesy ł ek listowych priorytetowych z terminem D+1 i ekonomicznych z terminem D+3, lecz równie ż pozosta ł ych kategorii przesy ł ek, dla których ustawodawca okre ś li ł w za łą czniku nr 2 do rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych minimalne wska ź niki terminowo ś ci. Na podstawie informacji zawartych w „ Raporcie z badania jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w zakresie wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek oraz w zakresie informacji o ilo ś ci i rodzajach zg ł oszonych reklamacji oraz sposobie ich rozpatrzenia ” za 2007 r. Prezes UOKiK ustali ł , ż e wska ź niki terminowo ś ci uzyskane przez Poczt ę Polsk ą w ww. roku kszta ł towa ł y si ę w sposób nast ę puj ą cy: Tabela 5: Wska ź niki terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym uzyskane przez Poczt ę Polsk ą w 2007 r. Rodzaj przesy ł ek Termin dor ę czenia Ogólnopolskie wska ź niki terminowo ś ci w2007 r. Cel w zakresie terminowo ś ci dor ę cze ń D+1 77,21% 82% D+2 95,57% 90% Przesy ł ki listowe najszybszej kategorii (priorytetowe) D+3 98,49% 94% D+3 80,57% 85% Przesy ł ki listowe nieb ę d ą ce przesy ł kami listowymi najszybszej kategorii (ekonomiczne) D+5 96,70% 97% 9 Paczki pocztowe najszybszej kategorii (priorytetowe) D+1 57,8% 80% Paczki pocztowe nieb ę d ą ce paczkami pocztowymi najszybszej kategorii (ekonomiczne) D+3 84,3% 90% [ ź ród ł o: opracowanie w ł asne na podstawie opublikowanego przez UKE „ Raportu z bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w zakresie wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek oraz w zakresie informacji o ilo ś ci i rodzajach zg ł oszonych reklamacji oraz sposobie ich rozpatrzenia ” za 2007 r.] Jak wynika z powy ż szego zestawienia, w przypadku niemal wszystkich kategorii przesy ł ek realne wska ź niki terminowo ś ci dor ę cze ń w obrocie krajowym uzyskane przez Poczt ę Polsk ą w 2007 r. nie osi ą gn ęł y minimalnych warto ś ci okre ś lonych w rozporz ą dzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych. Wymagane przez prawo standardy zosta ł y zachowane jedynie w przypadku przesy ł ek listowych priorytetowych z terminem dor ę czenia D+3 i D+5. IV. Stanowisko strony post ę powania wobec zarzutu stosowania praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów W toku post ę powania Poczta Polska ustosunkowa ł a si ę do bada ń jako ś ci us ł ug pocztowych przeprowadzonych na zlecenie Prezesa UKE, zarzucaj ą c im nierzetelno ść . W uzasadnieniu tego zarzutu przedsi ę biorca powo ł a ł si ę na art. 16 dyrektywy 97/67/WE, zgodnie z którym monitoring norm jako ś ci osi ą gni ę tych przez publicznego operatora pocztowego powinien by ć przeprowadzony co najmniej raz do roku, w sposób niezale ż ny i zgodnie z normami, którymi – jak wskaza ł a Poczta – w zakresie przesy ł ek zwyk ł ych s ą normy: PN-EN 13850 dla przesy ł ek priorytetowych oraz PN-EN 145508 dla przesy ł ek ekonomicznych. W ocenie Poczty Polskiej, badanie jako ś ci us ł ug przeprowadzone przez Prezesa UKE, których wyniki zosta ł y opublikowane w „ Raporcie z bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w zakresie wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek oraz w zakresie informacji o ilo ś ci i rodzajach zg ł oszonych reklamacji oraz sposobie ich rozpatrzenia ” za 2007 r., zosta ł y przeprowadzone z naruszeniem ww. norm. Poczta zarzuci ł a ww. badaniu m.in. zbyt nisk ą liczebno ść próbek oraz stosowanie metodologii niezgodnych z normami. Kwestionuj ą c mo ż liwo ść wykorzystania opublikowanych przez Prezesa UKE raportów z bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych dla oceny terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek pocztowych w obrocie krajowym Poczta Polska powo ł a ł a si ę na wyniki w ł asnych bada ń w zakresie jako ś ci jej us ł ug. Zdaniem Poczty, uzyskane przez ni ą wyniki znacz ą co odbiegaj ą od wyników bada ń przeprowadzonych na zlecenie Prezesa UKE, w ich ś wietle bowiem wska ź niki terminowo ś ci okre ś lone przez ustawodawc ę zosta ł y zachowane. Wyniki bada ń przeprowadzonych przez Poczt ę Polsk ą zosta ł y przedstawione w tabelach przekazanych pismem z dnia 9 wrze ś nia 2008 r. Tabela 6 : Zbiorcze zestawienie wyników bada ń prowadzonych przez Poczt ę Polsk ą dla przesy ł ek listowych Przesy ł ki listowe zwyk ł e Standard Cel Osi ą gni ę te wska ź niki Kategoria 10 2005 r. 2006 r. 2007 r. D+1 82% 86,14% 86,27% 82,49% D+2 90% 98,07% 98,24% 96,16% Priorytetowa D+3 94% 99,65% 99,68% 98,78% D+3 85% 81,65% 78,05% 72,90% Ekonomiczna D+5 97% 97,04% 95,10% 92,16% [ ź ród ł o: pismo Poczty Polskiej z dnia 9 wrze ś nia 2008 r. – tabela 3a ze s. 8] Tabela 7 : Zbiorcze zestawienie wyników bada ń prowadzonych przez Poczt ę Polsk ą dla paczek pocztowych Paczki pocztowe Osi ą gni ę te wska ź niki Kategoria Standard Cel 2005 r. 2006 r. 2007 r. Priorytetowa D+1 80% 94,95% 81,13% 74,81% Ekonomiczna D+3 90% 95,49% 89,88% 88,61% [ ź ród ł o: pismo Poczty Polskiej z dnia 9 wrze ś nia 2008 r. – tabela 3b ze s. 8] Strona post ę powania przestawi ł a równie ż tabele porównawcze reprezentatywno ś ci bada ń przeprowadzonych na jej zlecenie oraz bada ń zleconych przez Prezesa UKE. Tabela 8 : Reprezentatywno ść próby dla przesy ł ek listowych zastosowana w badaniach Poczty Polskiej Liczba nadanych listów kontrolnych – liczebno ść próby Rok Przesy ł ki listowe priorytetowe Przesy ł ki listowe ekonomiczne 2005 23 200 23 200 2006 25 200 25 200 2007 25 200 25 200 [ ź ród ł o: pismo Poczty Polskiej z dnia 9 wrze ś nia 2008 r. – tabela 4a ze s. 8] Tabela 9 : Reprezentatywno ść próby dla przesy ł ek listowych zastosowana w badaniach UKE Liczba nadanych listów kontrolnych – liczebno ść próby Rok Przesy ł ki listowe priorytetowe Przesy ł ki listowe ekonomiczne 11 2005 9 000 1 800 2006 1 350 270 2007 11 531 2 306 [ ź ród ł o: pismo Poczty Polskiej z dnia 9 wrze ś nia 2008 r. – tabela 4b ze s. 8] Tabela 10 : Reprezentatywno ść próby dla paczek pocztowych zastosowana w badaniach Poczty Polskiej Liczba paczek obj ę tych badaniami – liczebno ść próby Rok Przesy ł ki priorytetowe Przesy ł ki ekonomiczne 2005 170 438 168 095 2006 210 364 128 938 2007 202 100 138 543 [ ź ród ł o: pismo Poczty Polskiej z dnia 9 wrze ś nia 2008 r. – tabela 4a ze s. 8] Tabela 11 : Reprezentatywno ść próby dla paczek pocztowych zastosowana w badaniach UKE Liczba paczek kontrolnych – liczebno ść próby Rok Przesy ł ki listowe priorytetowe Przesy ł ki listowe ekonomiczne 2007 400 400 [ ź ród ł o: pismo Poczty Polskiej z dnia 9 wrze ś nia 2008 r. – tabela 4a ze s. 8] W ocenie Poczty Polskiej, dane zawarte w powy ż szych tabelach jednoznacznie wskazuj ą , i ż dotychczasowe badania jako ś ci us ł ug publicznego operatora pocztowego przeprowadzone na zlecenie Prezesa UKE nie mog ą stanowi ć podstawy obiektywnej oceny jako ś ci pracy Poczty Polskiej. Ustosunkowuj ą c si ę do zarzutów postawionych w postanowieniu o wszcz ę ciu post ę powania w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów Poczta Polska pismem z dnia 22 lipca 2008 r. podda ł a w w ą tpliwo ść istnienie po stronie Prezesa UOKiK kompetencji do oceny jej dzia ł a ń pod k ą tem ich zgodno ś ci z przepisami ustawy - Prawo pocztowe oraz rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych. Poczta wyrazi ł a przekonanie, i ż kwestia realizacji wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń w ramach powszechnych us ł ug pocztowych nie le ż y w zakresie norm kompetencyjnych zawartych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, za ś przepisy prawne okre ś laj ą ce przedmiotowe wska ź niki nie przewiduj ą ż adnych sankcji administracyjnych ani finansowych, które by ł yby nak ł adane w trybie ww. ustawy. Poczta zwróci ł a uwag ę , ż e zasady wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych okre ś la kompleksowo ustawa - Prawo pocztowe oraz wydane do niej przepisy wykonawcze, w tym rozporz ą dzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych. Przepisy te w zakresie minimalnych 12 wymaga ń co do jako ś ci us ł ug, w tym m.in. wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek pocztowych, stanowi ą implementacj ę do polskiego systemu prawnego dyrektywy 95/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewn ę trznego us ł ug pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jako ś ci us ł ug. Jak podnios ł a Poczta, powy ż sze akty prawne nie przewiduj ą jakichkolwiek sankcji administracyjnych, karnych ani cywilnoprawnych z tytu ł u naruszenia wska ź nika terminowo ś ci, jak równie ż nie upowa ż niaj ą klientów do wyst ę powania z roszczeniami cywilnoprawnymi z tego tytu ł u. Jedynym instrumentem prawnym przewidzianym w dyrektywie 95/67/WE jest mo ż liwo ść podj ę cia przez krajowe organy regulacyjne dzia ł a ń naprawczych. Tymczasem, zdaniem Poczty Polskiej, gdyby jakiekolwiek organy mog ł y stosowa ć wzgl ę dem niej sankcje finansowe za nieosi ą galnie celu w zakresie wska ź ników terminowo ś ci, musia ł yby zosta ć one przewidziane w dyrektywie 95/67/WE, a nast ę pnie implementowane do ustawodawstwa krajowego. Przedstawiaj ą c pismem z dnia 10 wrze ś nia 2008 r. ko ń cowe stanowisko w sprawie Poczta Polska podkre ś li ł a, i ż geneza wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń przyj ę tych w rozporz ą dzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych wywodzi si ę z postanowie ń dyrektywy 95/67/WE, która w za łą czniku nr 1 okre ś la te wska ź niki jako cel do osi ą gni ę cia w obrocie zagranicznym (mi ę dzy poszczególnymi krajami cz ł onkowskimi), i to jedynie dla przesy ł ek listowych zwyk ł ych priorytetowych: D+3 dla 85% przesy ł ek i D+5 dla 97% przesy ł ek. Jednocze ś nie dyrektywa 95/67/WE zobowi ą zuje pa ń stwa cz ł onkowskie do okre ś lenia takich norm jako ś ci w obrocie krajowym, aby zapewni ć ich zgodno ść z obrotem zagranicznym. W zwi ą zku z powy ż szym, w poszczególnych pa ń stwach Unii Europejskiej przyj ę to ró ż ne sposoby wyznaczania celów oraz ich parametry – co zosta ł o zobrazowane w przekazanej przez Poczt ę Polsk ą tabeli, zamieszczonej poni ż ej. Tabela 12 : Normy dotycz ą ce terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek listowych oraz sposoby ich ustalania, przyj ę te w wybranych pa ń stwach Unii Europejskiej Pa ń stwo Sposób ustalania norm Normy przyj ę te dla przesy ł ek listowych Belgia okre ś lane przez operatora ś wiadcz ą cego powszechne us ł ugi pocztowe przesy ł ki priorytetowe: 94% w standardzie D+1 przesy ł ki ekonomiczne: 94% w standardzie D+2 Dania okre ś lane przez operatora ś wiadcz ą cego powszechne us ł ugi pocztowe przesy ł ki priorytetowe: 95% w standardzie D+1 Francja okre ś lone w kontrakcie operatora publicznego z rz ą dem przesy ł ki priorytetowe: 85% w standardzie D+1 95% w standardzie D+2 Niemcy okre ś lane przez ustawodawc ę 80% w standardzie D+1 95% w standardzie D+2 Holandia okre ś lane przez ustawodawc ę 95% w standardzie D+1 Hiszpania okre ś lane przez ustawodawc ę 90% w standardzie D+3 Szwecja okre ś lane przez ustawodawc ę 85% w standardzie D+1 Polska okre ś lane przez ustawodawc ę dane w tabeli nr 2 [ ź ród ł o: pismo Poczty Polskiej z dnia 9 wrze ś nia 2008 r. – tabela 2 ze s. 3] 13 Poczta Polska podkre ś li ł a, i ż wska ź nik terminowo ś ci dor ę czania przesy ł ek zosta ł zarówno w prawie wspólnotowym, jak i w ustawodawstwie poszczególnych pa ń stw cz ł onkowskich, w tym w prawie polskim, okre ś lony wy łą cznie jako cel, do którego osi ą gni ę cia operator publiczny powinien zmierza ć . Jak podnios ł a Poczta, taki sposób okre ś lenia wska ź nika zak ł ada z góry okre ś lon ą niesprawno ść , co oznacza, ż e cz ęść klientów mo ż e otrzyma ć przesy ł ki poza ustalonym limitem terminu czasowego, np. w Polsce 18% klientów oczekuj ą cych na przesy ł ki listowe priorytetowe w standardzie D+1 mo ż e – zgodnie z prawem – nie otrzyma ć ich w okre ś lonym terminie. Strona post ę powania zwróci ł a ponadto uwag ę , ż e w rozporz ą dzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych nie zosta ł a okre ś lona data osi ą gni ę cia celu w zakresie minimalnych wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń , za ś dyrektywa 95/67/WE ani ustawodawstwo polskie nie przewiduj ą sankcji za jego nieosi ą gni ę cie. Odnosz ą c si ę bezpo ś rednio do zarzutu stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów strona wyrazi ł a przekonanie, i ż nie zachodzi ż adna z przes ł anek stwierdzenia naruszenia zakazu stosowania takich praktyk, którymi w ś wietle art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów s ą : dzia ł anie przedsi ę biorcy, bezprawno ść tego dzia ł ania, naruszenie interesów prawnych konsumentów i zbiorowy charakter tych ż e interesów. Poczta Polska podkre ś li ł a, i ż podejmowane przez ni ą dzia ł ania nie stanowi ą ż adnej z przyk ł adowych praktyk wskazanych w tym przepisie, w szczególno ś ci nie mo ż na ich uzna ć za czyny nieuczciwej konkurencji. Strona post ę powania zwróci ł a uwag ę , i ż dzia ł a na rynku us ł ug regulowanych, na zasadach nie w pe ł ni konkurencyjnych, za ś przepisy prawne nak ł adaj ą na Poczt ę jako na publicznego operatora pocztowego znacznie wi ę ksze ci ęż ary i ograniczenia ni ż na innych operatorów, dzia ł aj ą cych na zasadach rynkowych. Skoro wi ę c – jak podkre ś li ł a strona – w zakresie powszechnych us ł ug pocztowych nie istnieje pomi ę dzy operatorem publicznym a pozosta ł ymi operatorami wspólna p ł aszczyzna konkurencyjna, nie sposób postawi ć Poczcie Polskiej zarzutu naruszenia zasad uczciwej konkurencji. Poczta Polska wyrazi ł a równie ż przekonanie, i ż w celu uznania jej dzia ł a ń za praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów Prezes UOKiK winien wykaza ć nie tyle sam fakt nieosi ą gni ę cia wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek pocztowych, lecz okoliczno ść , ż e zjawisko to wyst ą pi ł o wskutek bezprawnych dzia ł a ń przedsi ę biorcy. Poczta podda ł a przy tym w w ą tpliwo ść mo ż liwo ść wywiedzenia bezprawno ś ci jej dzia ł a ń z naruszenia art. 17 ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej, kwestionuj ą c mo ż liwo ść stosowania zakazu okre ś lonego w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów do dzia ł a ń przedsi ę biorców, które s ą sprzeczne wy łą cznie z dobrymi obyczajami. Odnosz ą c si ę do kwestii naruszenia zbiorowego interesu konsumentów Poczta Polska powo ł a ł a si ę ogólnie na „pi ś miennictwo prawnicze i orzecznictwo s ą dowe”, zgodnie z którym dzia ł anie przedsi ę biorcy mo ż e by ć uznane za praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów jedynie wtedy, gdy godzi w interesy prawne konsumentów, nie za ś ich interesy faktyczne. Tymczasem, jak podnios ł a Poczta, przepisy okre ś laj ą ce wska ź niki terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym stanowi ą wytyczn ą co do regulacji rynku us ł ug pocztowych i nie rodz ą po stronie klienta ż adnych uprawnie ń . Tym samym, w ocenie Poczty, w niniejszej sprawie nie mo ż na mówi ć o naruszeniu interesów prawnych konsumentów. Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwa ż y ł , co nast ę puje: I. W ł a ś ciwo ść Prezesa UOKiK 14 Na wst ę pie Prezes UOKiK rozwa ż y ł podniesiony przez pa ń stwowe przedsi ę biorstwo u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” zarzut o braku w ł a ś ciwo ś ci Prezesa UOKiK w niniejszej sprawie. Zarzut ten strona wywiod ł a z faktu braku w prawie reguluj ą cym dzia ł alno ść pocztow ą – zarówno krajowym (ustawa - Prawo pocztowe i wydane do niej akty wykonawcze), jak i wspólnotowym (dyrektywa 95/67/WE) – norm prawnych, które wprost przyznawa ł yby Prezesowi UOKiK uprawnienia do nak ł adania na publicznego operatora pocztowego sankcji z tytu ł u nieosi ą gni ę cia wymaganych wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek pocztowych w obrocie krajowym. W ocenie Prezesa UOKiK, zarzut powy ż szy bez w ą tpienia nale ż y uzna ć za bezzasadny. Nale ż y zauwa ż y ć , ż e – zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie pogl ą dem – pomi ę dzy przepisami prawnymi okre ś laj ą cymi zasady dzia ł alno ś ci w sektorach regulowanych, takimi jak ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z pó ź n. zm.) czy ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z pó ź n. zm.), a ustaw ą o ochron ą konkurencji i konsumentów, nie zachodzi relacja odpowiadaj ą ca klasycznej regule lex specialis derogat legi generali . Organy regulacyjne podejmuj ą dzia ł ania ex ante , w celu osi ą gni ę cia okre ś lonych efektów w przysz ł o ś ci. Zadaniem Prezesa UOKiK jest natomiast dokonywana ex post ocena zachowa ń przedsi ę biorców, które ju ż mia ł y miejsce i wywar ł y lub mog ł y wywrze ć negatywny wp ł yw na funkcjonowanie rynku. Kompetencje Prezesa UOKiK ulegaj ą wy łą czeniu jedynie w zakresie obejmuj ą cym powtórne badanie kwestii, które zosta ł y ju ż rozstrzygni ę te w decyzjach organów regulacyjnych. Wprawdzie powy ż sze rozwa ż ania, zawarte m.in. w wyroku S ą du Najwy ż szego z dnia 19 pa ź dziernika 2006 r. (sygn. akt III SK 15/06) dotycz ą cym relacji pomi ę dzy kompetencjami Prezesa UOKiK oraz Prezesa UKE jako regulatora rynku us ł ug telekomunikacyjnych, zosta ł y sformu ł owane w odniesieniu do spraw dotycz ą cych ochrony konkurencji, niemniej – w ocenie Prezesa UOKiK – w ca ł o ś ci znajduje zastosowanie równie ż w sprawach z zakresu ochrony konsumentów. Podobnie jak w sprawach praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , równie ż ochrona interesów konsumentów podejmowana w trybie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów dotycz ą cych praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów dokonywana jest przez Prezesa UOKiK ex post , a zatem w odniesieniu do narusze ń , które ju ż zaistnia ł y, stwarzaj ą c zagro ż enie dla nieprofesjonalnych uczestników rynku. Uprawnienia organów b ę d ą cych regulatorami sektorowymi w zakresie ochrony konsumentów maj ą natomiast charakter uprzedni, nadto za ś jedynie marginalny. Nale ż y mie ć bowiem na uwadze, i ż do zada ń regulacji sektorowej nie nale ż y – co do zasady – bezpo ś rednia ochrona interesów konsumentów b ę d ą cych ko ń cowymi u ż ytkownikami us ł ug czy towarów oferowanych na danym rynku, lecz ich ochrona po ś rednia, wyznaczana poprzez podstawowy cel regulacji, którym jest doprowadzenie do powstania na regulowanych rynkach stanu skutecznej konkurencji. W celu bezpo ś redniej realizacji ochrony interesów konsumentów powo ł any zosta ł natomiast Prezes UOKiK. Takie ukszta ł towanie zada ń i celów Prezesa UOKiK oraz organów regulacyjnych powoduje, i ż ich kompetencje w zakresie ochrony konsumentów nie wy łą czaj ą si ę , lecz uzupe ł niaj ą nawzajem. Dla przyk ł adu mo ż na wskaza ć kwesti ę regulaminów ś wiadczenia us ł ug telekomunikacyjnych stosowanych przez przedsi ę biorców, na których na ł o ż ono okre ś lone obowi ą zki regulacyjne, które na mocy art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne podlegaj ą wst ę pnej kontroli Prezesa UKE, za ś na zasadach ogólnych przewidzianych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów – kontroli ex post dokonywanej przez Prezesa UOKiK. Odnosz ą c powy ż sze rozwa ż ania do okoliczno ś ci niniejszej sprawy nale ż y zauwa ż y ć , ż e przepisy ustawy - Prawo pocztowe nie przyznaj ą Prezesowi UKE, b ę d ą cemu regulatorem 15 rynku pocztowego, mo ż liwo ś ci korzystania z instrumentów prawnych, które by ł yby uruchamiane bezpo ś rednio w celu ochrony interesów konsumentów, naruszanych w wyniku dzia ł a ń operatorów pocztowych. W zakresie jako ś ci us ł ug publicznego operatora pocztowego ustawodawca przewidzia ł dla regulatora w art. 63 ust. 2 lit. c in. ww. ustawy wy łą cznie mo ż liwo ść podj ę cia dzia ł a ń kontrolnych, a w przypadku stwierdzenia nieprawid ł owo ś ci – równie ż naprawczych. Kompetencje Prezesa UKE nale żą zatem do katalogu typowych instrumentów regulacyjnych. Wobec powy ż szego, brak jest podstaw do uznania, i ż w przypadku powszechnych us ł ug pocztowych wy łą czeniu ulegaj ą kompetencje Prezesa UOKiK do podejmowania dzia ł a ń wynikaj ą cych z ustawy z ochronie konkurencji i konsumentów, przewidzianych dla ochrony konsumentów przed praktykami, które godz ą w ich zbiorowe interesy. II. Ocena dzia ł a ń Poczty Polskiej w aspekcie zakazu stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów: Prezes UOKiK ma mo ż liwo ść oceny dzia ł a ń przedsi ę biorców w trybie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wprowadzaj ą cych mechanizmy ochrony tzw. zbiorowych interesów konsumentów. Materialnoprawn ą podstaw ę do analizy dzia ł a ń przedsi ę biorcy z punktu widzenia zakazu stosowania zakazanych praktyk stanowi art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z ust. 1 przywo ł anego przepisu, zakazane jest stosowanie praktyk naruszaj ą cych konkurencj ę . Przez praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów rozumie si ę godz ą ce w nie bezprawne dzia ł anie przedsi ę biorcy, w tym m.in. nieuczciwe praktyki rynkowe (art. 24 ust. 2 ustawy). Nie jest zbiorowym interesem konsumentów suma indywidualnych interesów konsumentów (art. 24 ust. 3 ustawy). Zbiorowe interesy konsumentów podlegaj ą zatem ochronie przed wymierzonymi w nie naruszeniami, polegaj ą cymi na sprzecznych z prawem dzia ł aniach przedsi ę biorców. Konsumentem w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów jest osoba fizyczna dokonuj ą ca czynno ś ci prawnej niezwi ą zanej bezpo ś rednio z jej dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą lub zawodow ą (art. 22 1 K.c. w zw. z art. 4 pkt 12 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Jak wynika z powy ż szego, dla uznania dzia ł ania przedsi ę biorcy za niezgodne z zawartym w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów zakazem stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów niezb ę dne jest wykazanie, i ż spe ł nione zosta ł y kumulatywnie trzy nast ę puj ą ce przes ł anki: 1) kwestionowane dzia ł anie jest dzia ł aniem przedsi ę biorcy; 2) dzia ł anie to jest bezprawne; 3) dzia ł anie to godzi w zbiorowy interes konsumentów. Ad. 1) Poczta Polska jako przedsi ę biorca Post ę powanie w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów, podobnie jak ka ż de inne post ę powanie administracyjne, toczy si ę z udzia ł em osób maj ą cych przymiot strony. Zgodnie z art. 101 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, stron ą post ę powania w sprawie stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów jest ka ż dy, wobec kogo zosta ł o wszcz ę te post ę powanie. W przedmiotowej sprawie stron ą , wobec której zosta ł o wszcz ę te post ę powanie w zwi ą zku z podejrzeniem stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy 16 konsumentów, jest pa ń stwowe przedsi ę biorstwo u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” z siedzib ą w Warszawie. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów zawiera legaln ą definicj ę przedsi ę biorcy. Zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy w zwi ą zku z art. 86 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzaj ą ce ustaw ę o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808), pod poj ę ciem tym nale ż y rozumie ć przedsi ę biorc ę w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej oraz: a) osob ę fizyczn ą , osob ę prawn ą , a tak ż e jednostk ę organizacyjn ą niemaj ą c ą osobowo ś ci prawnej, której ustawa przyznaje zdolno ść prawn ą , organizuj ą c ą lub ś wiadcz ą c ą us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, które nie s ą dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w rozumieniu przepisów o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej; b) osob ę fizyczn ą wykonuj ą c ą zawód we w ł asnym imieniu i na w ł asny rachunek lub prowadz ą c ą dzia ł alno ść w ramach wykonywania takiego zawodu; c) osob ę fizyczn ą , która posiada kontrol ę nad co najmniej jednym przedsi ę biorc ą , cho ć by nie prowadzi ł a dzia ł alno ś ci gospodarczej w rozumieniu przepisów o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej, je ż eli podejmuje dalsze dzia ł ania podlegaj ą ce kontroli koncentracji; d) zwi ą zek przedsi ę biorców (…). Natomiast w my ś l art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej, przedsi ę biorc ą w jej rozumieniu jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieb ę d ą ca osob ą prawn ą , której odr ę bna ustawa przyznaje zdolno ść prawn ą – wykonuj ą ca we w ł asnym imieniu dzia ł alno ść gospodarcz ą . W ł a ś ciw ą dla przedsi ę biorcy dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą jest zarobkowa dzia ł alno ść wytwórcza, budowlana, handlowa, us ł ugowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze z ł ó ż , a tak ż e dzia ł alno ść zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ci ą g ł y (art. 2 ww. ustawy). W ś wietle przytoczonej powy ż ej definicji „przedsi ę biorcy” nie ulega w ą tpliwo ś ci, ż e Poczta Polska podlega rygorom okre ś lonym w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, w zwi ą zku z czym jej dzia ł ania podlegaj ą ocenie Prezesa UOKiK w kontek ś cie naruszenia zakazu stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pa ń stwowym przedsi ę biorstwie u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” przyznaje bowiem Poczcie Polskiej zdolno ść prawn ą , za ś stosownie do art. 13 ust. 1 ww. ustawy podmiot ten wyst ę puje w obrocie we w ł asnym imieniu i na w ł asny rachunek. Poczta Polska jest zatem niew ą tpliwie przedsi ę biorc ą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej, w zwi ą zku z czym jest uznawana za przedsi ę biorc ę równie ż na gruncie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Ad. 2) Bezprawno ść dzia ł a ń podejmowanych przez Poczt ę Polsk ą Drug ą z przes ł anek koniecznych dla stwierdzenia naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów jest bezprawno ść dzia ł a ń podejmowanych przez przedsi ę biorc ę . Same przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie reguluj ą konstrukcji bezprawno ś ci dzia ł a ń przedsi ę biorcy. Zwróci ł na to uwag ę S ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów w wyroku z dnia 23 czerwca 2006 r. (sygn. akt VIII Ama 32/05), wskazuj ą c, i ż art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów – którego odpowiednikiem w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. jest art. 24 ust. 2 – nie ma samodzielnego znaczenia prawnego, lecz powinien by ć interpretowany oraz stosowany w okre ś lonym kontek ś cie normatywnym. W zwi ą zku z tym, w celu konkretyzacji przes ł anki bezprawno ś ci nale ż y si ę gn ąć do przepisów innych ustaw, gdy ż dopiero na ich podstawie mo ż liwe jest dokonanie oceny dzia ł a ń przedsi ę biorcy w aspekcie ich zgodno ś ci z prawem. 17 Bezprawno ść , do której odwo ł a ł si ę ustawodawca definiuj ą c poj ę cie praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów, nale ż y zatem rozumie ć jako sprzeczno ść z prawem. Jako sprzeczne z prawem kwalifikuje si ę zachowania sprzeczne z nakazem zawartym w ustawie, rozporz ą dzeniu wydanym na podstawie i dla wykonania ustawy, a tak ż e w umowie mi ę dzynarodowej oraz akcie prawa wspólnotowego, maj ą cych bezpo ś rednie zastosowanie w stosunkach wewn ę trznych. Sprzeczne z prawem s ą nadto: czyny zabronione i zagro ż one sankcj ą karn ą , czyny zabronione pod sankcjami dyscyplinarnymi, czyny zakazane przepisami administracyjnymi lub przepisami prawa gospodarczego publicznego, czyny zabronione przepisami o charakterze cywilnoprawnym, zawartymi w aktach normatywnych z zakresu prawa cywilnego i administracyjnego. Przedsi ę biorca dopuszcza si ę zatem dzia ł a ń sprzecznych z prawem wówczas, gdy podejmuje dzia ł ania niezgodne z przepisami, jak i wtedy, gdy nie dope ł nia ci ążą cego na nim prawnego obowi ą zku. Dla stwierdzenia bezprawno ś ci dzia ł ania przedsi ę biorcy bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zatem wina sprawcy (w znaczeniu subiektywnym, oznaczaj ą cym wadliwo ść procesu decyzyjnego sprawcy) i stopie ń tej winy (umy ś lno ść b ą d ź nieumy ś lno ść ), a tak ż e ś wiadomo ść istnienia naruszonych norm prawnych. W niniejszej sprawie wszczynaj ą c przeciwko pa ń stwowemu przedsi ę biorstwu u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” post ę powanie w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów Prezes UOKiK stan ął na stanowisku, i ż bezprawno ść dzia ł a ń tego przedsi ę biorcy nale ż y wywie ść z niedope ł nienia ci ążą cych na nim obowi ą zków w zakresie zachowania wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym, wynikaj ą cych z § 43 ust. 1 i za łą cznika nr 2 rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych, co mog ł o naruszy ć obowi ą zek prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej z poszanowaniem dobrych obyczajów oraz s ł usznych interesów konsumentów, o którym mowa w art. 17 ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej. W ocenie Prezesa UOKiK, analiza materia ł u dowodowego zebranego w toku post ę powania w pe ł ni potwierdzi ł a zasadno ść zarzutów postawionych w postanowieniu o wszcz ę ciu przeciwko Poczcie Polskiej post ę powania w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów. Znajduj ą ce si ę w aktach materia ł y, w postaci przygotowanych na zlecenie Prezesa UKE „ Raportów z bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w zakresie wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek oraz w zakresie informacji o ilo ś ci i rodzajach zg ł oszonych reklamacji oraz sposobie ich rozpatrzenia ” za lata 2005, 2006 i 2007, a tak ż e zestawie ń danych przekazanych organowi przez stron ę post ę powania, wskazuj ą wyra ź nie, i ż jako ść powszechnych us ł ug pocztowych ś wiadczonych przez pa ń stwowe przedsi ę biorstwo u ż yteczno ś ci publicznej „Polska Poczta” w 2007 r. w zakresie terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym nie osi ą gn ęł a minimalnych standardów okre ś lonych przez ustawodawc ę . Jak zosta ł o szerzej przedstawione w cz ęś ci ustalaj ą cej decyzji, stosownie do § 43 ust. 1 rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych przesy ł ki powinny by ć przez Poczt ę Polska dor ę czane z zachowaniem wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń , które zosta ł y okre ś lone w za łą czniku nr 2 do ww. rozporz ą dzenia oddzielnie dla ka ż dej z kategorii przesy ł ek (przesy ł ki listowe priorytetowe i ekonomiczne, paczki pocztowe priorytetowe i ekonomiczne, w podziale na terminy dor ę cze ń ). Jak wynika jednak z ustale ń zawartych w „ Raporcie z badania jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w zakresie wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek oraz w zakresie informacji o ilo ś ci i rodzajach zg ł oszonych reklamacji oraz sposobie ich rozpatrzenia ” za 2007 r. (przedstawionych w tabeli nr 5 na s. 9 niniejszej decyzji), w przypadku niemal wszystkich rodzajów przesy ł ek realne wska ź niki terminowo ś ci dor ę cze ń 18 w obrocie krajowym uzyskane przez Poczt ę Polsk ą w 2007 r. nie osi ą gn ęł y minimalnych warto ś ci okre ś lonych w rozporz ą dzeniu w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych. Wymagane przez prawo standardy jako ś ci us ł ug zosta ł y zachowane jedynie w przypadku przesy ł ek listowych priorytetowych z terminem dor ę czenia D+3 i D+5. Analiza wyników osi ą gni ę tych przez publicznego operatora pocztowego w zakresie jako ś ci us ł ug w 2007 r., przeprowadzona w kontek ś cie wyników uzyskanych w 2005 i 2006 r., prowadzi do wniosku, i ż terminowo ść dor ę cze ń przesy ł ek pocztowych uleg ł a wyra ź nemu pogorszeniu. O ile bowiem w 2005 r. cele w zakresie terminowo ś ci dor ę cze ń zosta ł y osi ą gni ę te, w kolejnych latach obowi ą zek zachowywania minimalnych standardów terminowo ś ci nie by ł przez Poczt ę Polsk ą realizowany. Nie mo ż na przy tym przyj ąć , i ż w 2007 r. mia ł a miejsce poprawa wska ź ników w stosunku do roku poprzedniego, co uzasadnia ł oby pogl ą d o jedynie przej ś ciowym pogorszeniu wska ź ników terminowo ś ci. Nale ż y bowiem zauwa ż y ć , ż e badanie z 2006 r. dotyczy ł o bardzo krótkiego okresu, a dodatkowo zosta ł o przeprowadzone w okresie przed ś wi ą tecznym, charakteryzuj ą cym si ę nasileniem ruchu pocztowego. Mo ż na zatem domniemywa ć , ż e w przypadku przeprowadzenia badania ci ą g ł ego, obejmuj ą cego znaczn ą cz ęść 2006 r., wyniki by ł yby lepsze ni ż w badanym okresie, cho ć nie wydaje si ę prawdopodobne, aby przekroczy ł y minimalne warto ś ci okre ś lone w rozporz ą dzeniu. Ustosunkowuj ą c si ę do zarzutów Poczty Polskiej odnosz ą cych si ę do nierzetelno ś ci i niewiarygodno ś ci bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych przeprowadzonych na zlecenie Prezesa UKE nale ż y zauwa ż y ć , ż e wnioski dotycz ą ce pogorszenia wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń wynikaj ą ce z lektury „ Raportu …” znajduj ą pe ł ne potwierdzenie w danych przekazanych przez stron ę post ę powania. Wbrew twierdzeniom strony, wyniki uzyskane w toku bada ń prowadzonych na jej zlecenie nie ró ż ni ą si ę znacz ą co od rezultatów uzyskanych przez Prezesa UKE. Równie ż badania Poczty Polskiej, których wyniki przedstawiono zosta ł y w tabeli nr 6 na s. 10 niniejszej decyzji, wskazuj ą , i ż w 2007 r. jako ść us ł ug pocztowych nie osi ą gn ęł a minimalnych warto ś ci okre ś lonych w rozporz ą dzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych. W ś wietle tych bada ń , okre ś lone w za łą czniku nr 2 do rozporz ą dzenia wska ź niki terminowo ś ci zosta ł y zachowane jedynie w przypadku przesy ł ek listowych priorytetowych ze wszystkimi terminami dor ę cze ń . W przypadku pozosta ł ych przesy ł ek, a zatem przesy ł ek ekonomicznych ze wszystkimi terminami dor ę cze ń oraz paczek pocztowych priorytetowych i ekonomicznych ze wszystkimi terminami dor ę cze ń , osi ą gni ę te wyniki by ł y ni ż sze od przewidzianych przez ustawodawc ę . Z wyj ą tkiem zatem przesy ł ek listowych z terminem priorytetowych D+1 wyniki badania terminowo ś ci dor ę cze ń uzyskane przez Poczt ę Polsk ą by ł y takie same, jak w przypadku badania przeprowadzonego na zlecenie Prezesa UKE. Co wi ę cej, wyniki bada ń przeprowadzonych przez Poczt ę Polsk ą potwierdzaj ą równie ż , ż e realne wska ź niki terminowo ś ci uleg ł y w 2007 r. znacz ą cemu pogorszeniu w stosunku do lat poprzednich – w tym równie ż w stosunku do 2006 r. (co potwierdza przedstawion ą powy ż ej ocen ę Prezesa UOKiK co do wyników badania jako ś ci us ł ug pocztowych przeprowadzonego przez Prezesa UKE w tym roku). Poniewa ż wyniki bada ń jako ś ci us ł ug powszechnych przedstawione przez Poczt ę Polsk ą nie ró ż ni ą si ę istotnie od ustale ń zawartych w opublikowanym przez Prezesa UKE „ Raportach z bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w zakresie wska ź nika terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek oraz w zakresie informacji o ilo ś ci i rodzajach zg ł oszonych reklamacji oraz sposobie ich rozpatrzenia ”, Prezes UOKiK uzna ł , i ż stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie ma charakteru spornego i w istocie zosta ł przez stron ę przyznany. Nie by ł o zatem potrzeby rozstrzygania o zastrze ż eniach Poczty Polskiej co do rzetelno ś ci i prawid ł owo ś ci metodologicznej bada ń jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych przeprowadzonych na zlecenie Prezesa UKE. 19 Tym samym za wykazane nale ż y uzna ć , i ż Poczta Polska nie dope ł ni ł a ci ążą cych na niej obowi ą zków w zakresie zachowania wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym, wynikaj ą cych z § 43 ust. 1 i za łą cznika nr 2 rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych. W tym miejscu nale ż y odnie ść si ę do zarzutu kilkukrotnie podnoszonego przez Poczt ę Polsk ą w toku post ę powania, zgodnie z którym dyrektywa 95/67/WE oraz przepisy prawne stanowi ą ce jej implementacj ę do krajowego porz ą dku prawnego okre ś laj ą wska ź niki terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym jedynie jako cel, do którego powszechny operator pocztowy powinien zmierza ć , bez wskazywania terminu realizacji tego celu oraz bez wprowadzania sankcji z tytu ł u jego nieosi ą gni ę cia w danym roku. W zwi ą zku z powy ż szym nale ż y wskaza ć , i ż dyrektywa 95/67/WE okre ś la wprost jedynie wska ź niki terminowo ś ci w obrocie zagranicznym, pozostawiaj ą c organom krajowym okre ś lenie wska ź ników w obrocie krajowym. Dyrektywa nie narzuca pa ń stwom cz ł onkowskim okre ś lonych instrumentów prawnych, dopuszczalnych dla osi ą gni ę cia celu, jakim jest zapewnienie zgodno ś ci norm obowi ą zuj ą cych w obrocie krajowym ze standardami przewidzianymi dla obrotu w ramach Unii Europejskiej. Ponadto nale ż y zwróci ć uwag ę , i ż w art. 16 dyrektywy 95/67/WE mowa jest o „normach jako ś ci us ł ug dla przesy ł ek w obrocie krajowym”, odnosz ą cych si ę do „czasu przebiegu przesy ł ek”, za ś dyrektywa nak ł ada na pa ń stwa cz ł onkowskie obowi ą zek regularnego weryfikowania zgodno ś ci us ł ug pocztowych z powy ż szymi normami. W ocenie Prezesa UOKiK, tre ść przywo ł anych postanowie ń dyrektywy w ż adnej mierze nie uzasadnia pogl ą du prezentowanego przez Poczt ę Polsk ą , i ż normy wprowadzane przez pa ń stwa cz ł onkowskie maj ą stanowi ć jedynie niezobowi ą zuj ą ce wskazówki dla powszechnych operatorów pocztowych, niewi ążą ce si ę z ż adn ą okre ś lon ą tre ś ci ą normatywn ą . Podobnie, równie ż przepis § 43 ust. 1 rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych stanowi, i ż przesy ł ki powinny by ć dor ę czane – obecnie – z zachowaniem wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń , nie za ś , ż e operator powinien d ąż y ć do osi ą gni ę cia ww. wska ź ników nie za ś w bli ż ej nieokre ś lonej przysz ł o ś ci. Wobec powy ż szego, w ocenie Prezesa UOKiK, przedstawione powy ż ej stanowisko strony post ę powania nie zas ł uguje na uwzgl ę dnienie. W ocenie Prezesa UOKiK, nie dope ł niaj ą c obowi ą zków na ł o ż onych na publicznego operatora pocztowego w drodze rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych Poczta Polska naruszy ł a obowi ą zek prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej z poszanowaniem dobrych obyczajów oraz s ł usznych interesów konsumentów, wynikaj ą cy z art. 17 ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej. Przepis art. 17 ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej stanowi tzw. klauzul ę generaln ą , odsy ł aj ą c ą do systemu ocen i norm pozaprawnych, w tym przypadku – do dobrych obyczajów. Klauzule generalne to normy prawne celowo niedoprecyzowane przez ustawodawc ę , niedookre ś lone w zakresie wszystkich elementów sk ł adaj ą cych si ę na hipotez ę czy dyspozycj ę normy prawnej, która ocen ę konkretnego stanu faktycznego powierza podmiotowi przestrzegaj ą cemu prawo lub organowi stosuj ą cemu prawo 8 . Jak wskazuje orzecznictwo, „istot ą i funkcj ą klauzul generalnych w prawie cywilnym jest mo ż liwo ść uwzgl ę dnienia w ocenie ró ż nego rodzaju okoliczno ś ci faktycznych, które nie mog ą – w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego – by ć wed ł ug jakiego ś schematu maj ą cego walor bezwzgl ę dny oceniane raz na zawsze i w sposób jednakowy” 9 . Specyfika klauzul generalnych powoduje, i ż przepis art. 17 ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej 8 Por. m.in.: A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys cz ęś ci ogólnej , wyd. VIII, Warszawa 1986, str. 83. 9 Wyrok S ą du Najwy ż szego z dnia 29 marca 1979 r. (sygn. akt III CRN 59/79). 20 mo ż e, jak si ę przyjmuje, stanowi ć samodzieln ą przes ł ank ę bezprawno ś ci przy ocenie dzia ł a ń przedsi ę biorcy w kontek ś cie zakazu stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów 10 . W sposób analogiczny stosuje si ę inne tego typu przepisy: art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z pó ź n. zm.), art. 385 1 k.c., zawieraj ą cy samodzieln ą przes ł ank ę przes ą dzaj ą c ą o uznaniu postanowienia wzorca umowy za niedozwolone, czy te ż art. 5 k.c., odwo ł uj ą cy si ę do spo ł eczno-gospodarczego przeznaczeniem prawa oraz do zasad wspó łż ycia spo ł ecznego. Poj ę cie dobrych obyczajów nie jest legalnie zdefiniowane, ale, podobnie jak zasady wspó łż ycia spo ł ecznego, sta ł o si ę przedmiotem wielu orzecze ń s ą dowych i opracowa ń pi ś miennictwa prawniczego 11 . Wskazuje si ę w nich, ż e dobre obyczaje to uczciwe zasady post ę powania i ustalone zwyczaje w uj ę ciu etyczno-moralnym, na których tre ść sk ł adaj ą si ę elementy etyczne i socjologiczne kszta ł towane przez oceny moralne i spo ł eczne stanowi ą ce uzupe ł nienie porz ą dku prawnego. W zakresie okre ś lenia istoty poszanowania dobrych obyczajów orzecznictwo odwo ł uje si ę m.in. do istoty dobrego obyczaju jako szeroko rozumianego szacunku dla drugiego cz ł owieka 12 . Sprzeczne z dobrymi obyczajami s ą zatem m.in. dzia ł ania wykorzystuj ą ce niewiedz ę czy brak do ś wiadczenia konsumenta, dzia ł ania zmierzaj ą ce do dezinformacji i wywo ł ania b łę dnego przekonania konsumenta, a tak ż e naruszenie równorz ę dno ś ci stron umowy. Chodzi wi ę c o dzia ł ania potocznie okre ś lane jako nieuczciwe, nierzetelne, odbiegaj ą ce in minus od standardów post ę powania. Poza odes ł aniem do dobrych obyczajów, art. 17 ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej odwo ł uje si ę równie ż do przes ł anki s ł usznych interesów konsumentów. Interesy te mo ż na rozpatrywa ć zarówno w wymiarze ekonomicznym (maj ą tkowym), jak i pozaekonomicznym 13 . Zebrany w niniejszej sprawie materia ł dowodowy potwierdzi ł zarzut nierespektowania przez Poczt ę Polsk ą narzuconych przez ustawodawc ę zasad ś wiadczenia powszechnych us ł ug pocztowych, poprzez niezachowywanie okre ś lonych w przepisach prawnych minimalnych standardów ich jako ś ci. W ocenie Prezesa UOKiK, uzasadnione jest uznanie takich dzia ł a ń za sprzeczne z dobrymi obyczajami, z pewno ś ci ą nie mo ż na bowiem takich praktyk uzna ć za uczciwe. Konsument zawieraj ą c z publicznym operatorem pocztowym umow ę o us ł ug ę pocztow ą ma prawo oczekiwa ć , ż e nadana przez niego przesy ł ka pocztowa zostanie dor ę czona odbiorcy w okre ś lonym terminie – z uwzgl ę dnieniem dopuszczalnego prawem marginesu opó ź nie ń . Poczta Polska powinna zatem w taki sposób zorganizowa ć swoj ą dzia ł alno ść , aby mo ż liwe by ł o ś wiadczenie us ł ug w sposób zgodny z przepisami prawa i przy zachowaniu okre ś lonych prawnie standardów jako ś ci us ł ug. Powy ż sze, zakwestionowane przez Prezesa UOKiK dzia ł ania Poczty Polskiej nie tylko pozostaj ą w sprzeczno ś ci z wymogiem poszanowania dobrych obyczajów przez profesjonalist ę dzia ł aj ą cego w obrocie konsumenckim, lecz naruszaj ą równie ż s ł uszne interesy konsumentów – zarówno w wymiarze ekonomicznym (konsekwencje finansowe zwi ą zane z niedor ę czeniem przesy ł ek pocztowych w terminie), jak i pozaekonomicznym (straty niemaj ą tkowe w postaci straty czasu zwi ą zanej z wyd ł u ż onym okresem oczekiwania 10 Por. m.in. .decyzja Prezesa UOKiK z dnia 25 lipca 2005 r. nr DDK-20/2005, gdzie stanowisko to zosta ł o nast ę pnie zaaprobowane wyrokiem S ą du Apelacyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r. (sygn. akt VI ACa 1098/07), a tak ż e decyzje Prezesa UOKiK: z dnia 31 grudnia 2007 r. nr RWR-52/2007, z dnia 16 czerwca 2008 r. nr DDK-7/2008 i z dnia 31 lipca 2008 r. nr DDK-10/2008. 11 Por. np.: wyrok S ą du Apelacyjnego we Wroc ł awiu z dnia 13 listopada 1991 r. (sygn. akt I ACr 411/91); J. Szwaja [pod red.]: Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz , Warszawa 2000, s. 122-133 oraz R. Stefanicki, Dobre obyczaje w prawie polskim , Przegl ą d Prawa Handlowego, 2002/5. 12 Por. wyrok S ą du Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2005 r. (sygn. akt VI ACa 774/2004). 13 Kwestia ta zostanie szerzej przedstawiona przy omawianiu przes ł anki naruszenia zbiorowych interesów konsumentów w dalszej cz ęś ci uzasadnienia niniejszej decyzji. 21 na dor ę czenie przesy ł ki, niewygody organizacyjnej, niepewno ś ci co terminu realizacji us ł ugi oraz poczucia nierzetelnego potraktowania przez przedsi ę biorc ę ). Tymczasem Poczta Polska ignoruj ą c ci ążą cy na niej z mocy przepisów prawnych obowi ą zek zachowywania minimalnych standardów jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych w zakresie terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek pocztowych doprowadzi ł a do sytuacji, w której jako ść us ł ug nie tylko nie ulega oczekiwanej przez ustawodawc ę ci ą g ł ej poprawie, lecz systematycznie si ę pogarsza. Maj ą c powy ż sze na uwadze, Prezes UOKiK wykaza ł , i ż w wyniku dzia ł a ń Poczty Polskiej polegaj ą cych na niedope ł nieniu ci ążą cych na tym przedsi ę biorcy obowi ą zków w zakresie jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych, poprzez niezachowanie minimalnych wska ź ników terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek w obrocie krajowym, wynikaj ą cych z § 43 ust. 1 i za łą cznika nr 2 rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych, naruszony zosta ł obowi ą zek prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej z poszanowaniem dobrych obyczajów oraz s ł usznych interesów konsumentów, wynikaj ą cy z art. 17 ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej. Skoro bezprawno ść dzia ł a ń Poczty Polskiej wywiedziona zosta ł a przez Prezesa UOKiK z naruszenia art. 17 ustawy o swobodzie dzia ł alno ść gospodarczej, w sposób oczywisty na uwzgl ę dnienie nie zas ł uguje argumentacja podniesiona przez stron ę w toku post ę powania, zgodnie z któr ą z uwagi na specyficzn ą sytuacj ę prawn ą publicznego operatora pocztowego nie mo ż na zarzuci ć mu naruszenia zasad uczciwej konkurencji ani uzna ć podejmowanych przez niego dzia ł a ń za czyny nieuczciwej konkurencji w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przedstawiaj ą c tego typu argumenty Poczta Polska polemizuje bowiem z zarzutem, który w ogóle nie zosta ł jej postawiony i nigdy nawet nie by ł rozwa ż any przez Prezesa UOKiK. W ocenie Prezesa UOKiK, nie sposób równie ż podzieli ć stanowiska strony, zgodnie z którym niedopuszczalne ma by ć wywodzenie bezprawno ś ci jej dzia ł a ń z naruszenia samego tylko art. 17 ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej, w oparciu wy łą cznie o ich sprzeczno ść z dobrymi obyczajami. Jak bowiem zosta ł o wskazane powy ż ej, w orzecznictwie przyjmuje si ę powszechnie, i ż przepis powy ż szy mo ż e samodzielnie stanowi ć przes ł ank ę bezprawno ś ci dzia ł a ń przedsi ę biorcy, jako jedn ą z przes ł anek warunkuj ą cych uznanie praktyki za naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów. Podkre ś lenia wymaga równie ż , i ż – jak wykaza ł Prezes UOKiK – w niniejszej sprawie naruszenie obowi ą zku prowadzenia dzia ł alno ś ci z poszanowaniem dobrych obyczajów i s ł usznych interesów konsumentów wynika ł o z niewywi ą zywania si ę przez Poczt ę Polsk ą przy ś wiadczeniu powszechnych us ł ug pocztowych z na ł o ż onych na ni ą przez ustawodawc ę obowi ą zków w zakresie minimalnych standardów jako ś ci us ł ug. Wobec powy ż szego nale ż y stwierdzi ć , ż e udowodniono zaistnienie drugiej przes ł anki niezb ę dnej dla uznania praktyki stosowanej przez Poczt ę Polsk ą za naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów, wykazano bowiem bezprawno ść dzia ł a ń , o których mowa w punkcie I sentencji niniejszej decyzji. Ad. 3) Naruszenie zbiorowego interesu konsumentów Dla stwierdzenia przez Prezesa UOKiK stosowania praktyki okre ś lonej w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów niezb ę dne jest wykazanie, ż e kwestionowane dzia ł ania przedsi ę biorcy godz ą w zbiorowy interes konsumentów. 22 Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nie obja ś nia znaczenia poj ęć „godzenia w interesy konsumentów” oraz „zbiorowego interesu konsumentów”, wskazuj ą c jedynie w art. 24 ust. 3, i ż nie jest zbiorowym interesem konsumentów suma indywidualnych interesów konsumentów. Nie ulega jednak w ą tpliwo ś ci, ż e dzia ł anie przedsi ę biorcy godzi w interesy konsumentów wtedy, gdy wywo ł uje negatywne skutki w sferze ich praw i obowi ą zków. Natomiast przez interes zbiorowy nale ż y rozumie ć interes dotycz ą cy konsumentów jako okre ś lonej zbiorowo ś ci. St ą d konkluzja, i ż naruszenie zbiorowego interesu konsumentów ma miejsce wówczas, gdy negatywnymi skutkami dzia ł a ń przedsi ę biorcy dotkni ę ty jest szerszy kr ą g uczestników rynku, maj ą cych status konsumentów. Naruszenie zbiorowego interesu konsumentów oznacza zatem nara ż enie na uszczerbek interesów znacznej grupy lub wszystkich konsumentów, poprzez stosowan ą przez przedsi ę biorc ę praktyk ę , obejmuj ą c ą tak dzia ł ania, jak i zaniechania. Ponadto, godzenie w zbiorowe interesy konsumentów mo ż e polega ć zarówno na dokonaniu ich naruszenia, jak i na jedynie stworzeniu dla nich zagro ż enia. Naruszenie zbiorowego interesu konsumentów powi ą zane jest z naruszaniem interesów gospodarczych konsumentów. Zgodnie z orzecznictwem 14 oraz literatur ą przedmiotu 15 – a wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez stron ę w toku post ę powania, która powo ł a ł a si ę na bli ż ej niesprecyzowane pi ś miennictwo prawnicze i orzecznictwo s ą dowe – pod tym poj ę ciem nale ż y rozumie ć zarówno naruszenie interesów stricte ekonomicznych (o wymiarze maj ą tkowym), jak i interesów o wymiarze pozaekonomicznym. Wed ł ug pogl ą dów doktryny „nale ż y tu te ż uwzgl ę dnia ć niewygod ę organizacyjn ą , mitr ę g ę , strat ę czasu, nierzetelno ść traktowania, wprowadzenie w b łą d, a tak ż e naruszenie prywatno ś ci” 16 . W interesy konsumentów o charakterze pozaekonomicznym godzi tak ż e naruszenie prawa do uczestniczenia w przejrzystych i niezak ł óconych przez przedsi ę biorc ę warunkach rynkowych, zapewniaj ą cych konsumentom dokonywanie transakcji handlowych z przedsi ę biorcami na jasno okre ś lonych zasadach, przy ca ł kowitym zrozumieniu rzeczywistego sensu ekonomicznego i prawnego warunków dokonywanych czynno ś ci. W tym miejscu nale ż y zauwa ż y ć , i ż interesu konsumentów nie nale ż y – jak czyni strona post ę powania – uto ż samia ć wy łą cznie z interesem prawnym, ochronie przed skierowanymi w nie naruszeniami podlegaj ą bowiem tak ż e interesy faktyczne. Przyj ę ta przez ustawodawc ę konstrukcja praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów pod ocen ę w ś wietle obowi ą zuj ą cych przepisów prawnych poddaje dzia ł anie przedsi ę biorcy, nie za ś interes konsumentów, w który dzia ł anie to godzi. W definicji praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów mowa jest bowiem – co warto podkre ś li ć – o „bezprawnym dzia ł aniu przedsi ę biorcy” oraz o „interesie konsumentów”, nie za ś o „interesie prawnym”. St ą d wniosek, i ż dla stwierdzenia naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie jest wymagane, aby interes konsumentów, w który godzi kwestionowane dzia ł anie przedsi ę biorcy, wynika ł bezpo ś rednio z okre ś lonej normy prawnej, na podstawie której konsument móg ł by domaga ć si ę konkretyzacji jego uprawnie ń lub obowi ą zków – co stanowi, w uproszczeniu, definicj ę interesu prawnego. W znacznej bowiem liczbie spraw dotycz ą cych praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów nie zachodzi prosta zale ż no ść polegaj ą ca na tym, i ż naruszenie przez przedsi ę biorc ę obowi ą zku wynikaj ą cego z okre ś lonego przepisu prawnego skutkowa ć b ę dzie niemo ż no ś ci ą realizacji przez konsumentów uprawnie ń stanowi ą cych korelat naruszonego obowi ą zku. Przyk ł adem s ą cho ć by wskazywane powy ż ej przypadki narusze ń interesów konsumentów, zw ł aszcza tych 14 Por. m.in. decyzje Prezesa UOKiK: z dnia 31 grudnia 2007 r. nr RWR-52/2007 i z dnia 31 lipca 2008 r. nr DDK-10/2008. 15 Por. m.in. E. Łę towska, Prawo umów konsumenckich , wyd. II, Warszawa 2002 r., str. 341. 16 Ibidem . 23 o charakterze pozaekonomicznym, jak strata czasu, nierzetelne traktowanie czy niewygoda organizacyjna. Dla stwierdzenia naruszenia zbiorowego interesu konsumentów istotne jest, ż eby dzia ł anie przedsi ę biorcy by ł o skierowane nie do konkretnej osoby, lecz do adresata, którego nie sposób z góry indywidualnie oznaczy ć . Dzia ł anie o takim charakterze jest w stanie wywo ł a ć niekorzystne nast ę pstwa nie tylko w odniesieniu do konkretnych konsumentów, lecz wobec ka ż dego z cz ł onków zbiorowo ś ci. Niemniej, jak podnosi si ę w literaturze przedmiotu, w poj ę ciu praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów mie ś ci si ę tak ż e dzia ł anie przedsi ę biorcy skierowane wprawdzie do oznaczonych (zindywidualizowanych), ale za to dostatecznie licznych konsumentów, o ile przy tym konsumentów tych łą czy jaka ś wspólna cecha rodzajowa. Wówczas poszkodowana zostaje pewna grupa konsumentów, nie b ę d ą ca jedynie – z punktu widzenia przedsi ę biorcy stosuj ą cego dan ą praktyk ę – zbiorowo ś ci ą przypadkowych jednostek, lecz stanowi ą c ą okre ś lon ą i odr ę bn ą kategori ę konsumentów, reprezentuj ą c ą w znacznym stopniu wspólne interesy 17 . Nale ż y zatem przyj ąć , ż e zbiorowy interes konsumentów nie musi w ka ż dym przypadku odnosi ć si ę do nieograniczonej liczby konsumentów, których nie da si ę zindywidualizowa ć , bowiem brak indywidualizacji nie sprzeciwia si ę mo ż liwo ś ci wyodr ę bnienia kategorii b ą d ź zbioru konsumentów o pewnych cechach. O tym, czy naruszony zosta ł interes zbiorowy, nie zawsze tak ż e przes ą dza kryterium ilo ś ciowe, poniewa ż niekiedy jeden ujawniony przypadek naruszenia prawa konsumenta mo ż e by ć przejawem stosowanej praktyki naruszaj ą cej interes zbiorowy. W wyroku z dnia 12 wrze ś nia 2003 r. (sygn. akt I CKN 504/01) S ą d Najwy ż szy stwierdzi ł , i ż „nie jest zasadne uznawanie, ż e post ę powanie z tytu ł u naruszenia ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów mo ż na wszcz ąć tylko wtedy, gdy zagro ż one s ą interesy wielu odbiorców, a nie jest to mo ż liwe w sytuacji, gdy pokrzywdzonym jest tylko jeden konsument. Wydawane orzeczenie ma bowiem wymiar znacznie szerszy, pe ł ni tak ż e funkcj ę prewencyjn ą , s ł u ż y bowiem ochronie tak ż e nieograniczonej liczbie potencjalnych konsumentów”. W zwi ą zku z tym stwierdzi ć nale ż y, i ż zaistnienie przes ł anki naruszenia zbiorowego interesu konsumenta nie jest bezpo ś rednio uzale ż nione od liczby konsumentów, których interesy zosta ł y rzeczywi ś cie naruszone wskutek dzia ł a ń przedsi ę biorcy. Istotne jest to, ż e przedmiotowe dzia ł anie mo ż e zagrozi ć , przynajmniej potencjalnie, interesom szerokiego kr ę gu nieprofesjonalnych uczestników rynku. W ś wietle przedstawionych powy ż ej okoliczno ś ci nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem zarówno interesów ekonomicznych, jak i pozaekonomicznych konsumentów. W wyniku nierespektowania przez Poczt ę Polsk ą narzuconych jej przez ustawodawc ę zasad ś wiadczenia powszechnych us ł ug pocztowych, poprzez niezachowywanie okre ś lonych prawnie minimalnych standardów ich jako ś ci, konsumenci dotkni ę ci praktyk ą mogli odnie ść wymierne konsekwencje finansowe, a tak ż e odczu ć skutki niematerialne, takie jak strata czasu, niewygoda organizacyjna, niepewno ść co realnego terminu realizacji us ł ugi, poczucie nierzetelnego potraktowania przez przedsi ę biorc ę . W ocenie Prezesa UOKiK, nie budzi równie ż w ą tpliwo ś ci, i ż interesy konsumentów, w które – jak zosta ł o wykazane powy ż ej – godzi praktyka stosowana przez Poczt ę Polsk ą – maj ą charakter zbiorowy. W wyniku kwestionowanych dzia ł a ń dochodzi bowiem do naruszenia praw potencjalnie nieograniczonej liczby konsumentów. Prezes UOKiK podejmuj ą c rozstrzygni ę cie zawarte w niniejszej decyzji nie opiera ł si ę przy tym na indywidualnych przypadkach przedstawianych przez konsumentów, a wzi ął pod uwag ę 17 M. Szyd ł o, Publicznoprawna ochrona zbiorowych interesów konsumentów , Monitor Prawniczy 2004/17/791. 24 zbiorcze wyniki jako ś ci powszechnych us ł ug pocztowych ś wiadczonych przez Poczt ę Polsk ą , odnosz ą ce si ę do ogó ł u klientów tego przedsi ę biorcy, a zatem do potencjalnie nieograniczonej liczby konsumentów. Negatywne efekty dzia ł a ń Poczty Polskiej, polegaj ą cych na niewykonywaniu na ł o ż onych przez ustawodawc ę obowi ą zków w zakresie terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek pocztowych, mo ż e odczu ć potencjalnie ka ż dy konsument korzystaj ą cy z jej us ł ug. Niezgodne z prawem zachowania przedsi ę biorcy s ą podejmowane w stosunku do potencjalnie nieoznaczonego z góry i bardzo licznego kr ę gu podmiotów, których sytuacja jest identyczna i wspólna dla ca ł ej grupy kontrahentów przedsi ę biorcy, b ę d ą cych nieprofesjonalnymi uczestnikami obrotu. Reasumuj ą c, w sprawie spe ł niona zosta ł a równie ż trzecia przes ł anka warunkuj ą ca uznanie praktyki za naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów, w postaci godzenia dzia ł aniami Poczty Polskiej opisanymi w punkcie I sentencji niniejszej decyzji w zbiorowy interes konsumentów. Wykazanie, i ż dzia ł ania Poczty Polskiej maj ą charakter bezprawny, a jednocze ś nie godz ą w zbiorowy interes konsumentów, przes ą dza o tym, i ż dzia ł ania te maj ą charakter praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów, o której mowa w art. 24 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Maj ą c powy ż sze na wzgl ę dzie nale ż a ł o orzec jak w punkcie I sentencji. III. Kara pieni ęż na Stosownie do art. 106 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Prezes UOKiK mo ż e na ł o ż y ć na przedsi ę biorc ę , w drodze decyzji, kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci nie wi ę kszej ni ż 10% przychodu osi ą gni ę tego w roku rozliczeniowym poprzedzaj ą cym rok na ł o ż enia kary, je ż eli przedsi ę biorca ten, cho ć by nieumy ś lnie, dopu ś ci ł si ę stosowania praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów w rozumieniu art. 24 ustawy. Kara ta ma charakter fakultatywny, co oznacza, ż e o celowo ś ci jej na ł o ż enia Prezes UOKiK rozstrzyga ka ż dorazowo bior ą c pod uwag ę okoliczno ś ci naruszenia przepisów ustawy. Nak ł adaj ą c kar ę pieni ęż n ą okre ś lon ą w art. 106 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy Prezes UOKiK bierze pod uwag ę konieczno ść spe ł nienia przes ł anek podmiotowych, tj. stwierdzenia, ż e naruszenie zakazu stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów dokonane zosta ł o co najmniej nieumy ś lnie. Konieczno ść uwzgl ę dniania przes ł anki winy przy nak ł adaniu kar pieni ęż nych okre ś lonych w art. 106 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wynika bezpo ś rednio nie tylko z tre ś ci tego przepisu, ale równie ż pozostaje w zgodzie z orzecznictwem Trybuna ł u Konstytucyjnego 18 . W niniejszej sprawie za udowodnione nale ż y uzna ć , i ż dosz ł o do naruszenia przez pa ń stwowe przedsi ę biorstwo u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” okre ś lonego w art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zakazu stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów w sposób okre ś lony w punkcie I sentencji niniejszej decyzji. Zarazem, w ocenie Prezesa UOKiK, materia ł dowodowy stanowi ą cy podstaw ę ustale ń i rozwa ż a ń w niniejszej sprawie uzasadnia przypisanie stronie post ę powania umy ś lnego naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. 18 Orzeczenie Trybuna ł u Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. (sygn. akt U 7/93). 25 Zgodnie z art. 83 Konstytucji RP, ka ż dy ma obowi ą zek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Obowi ą zek znajomo ś ci i przestrzegania norm prawa ci ąż y tym bardziej na profesjonalnych uczestnikach obrotu rynkowego, takich jak pa ń stwowe przedsi ę biorstwo u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska”. Podmioty profesjonalnie dzia ł aj ą ce na rynku powinny mie ć mo ż liwo ść przewidzenia, ż e podejmowane przez nie dzia ł ania zostan ą uznane przez Prezesa UOKiK za niezgodne z ustaw ą o ochronie konkurencji i konsumentów, nie mog ą zatem skutecznie dowodzi ć braku ś wiadomo ś ci naruszenia zakazu stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów. W ocenie Prezesa UOKiK, opisane w sentencji niniejszej decyzji dzia ł ania Poczty powinny by ł y si ę temu przedsi ę biorcy kojarzy ć z nieuchronno ś ci ą naruszenia art. 24 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zawodowy (profesjonalny) charakter ś wiadczenia us ł ug wymaga prowadzenia dzia ł alno ś ci w sposób zapewniaj ą cy poszanowanie dobrych obyczajów oraz s ł usznych interesów konsumentów, co wi ąż e si ę z respektowaniem obowi ą zuj ą cych przepisów prawa. Strona post ę powania powinna liczy ć si ę z tym, ż e nie wype ł niaj ą c na ł o ż onych przez ustawodawc ę obowi ą zków w zakresie terminowo ś ci dor ę cze ń przesy ł ek pocztowych w obrocie krajowym nara ż a si ę na negatywn ą reakcj ę ze strony organu powo ł anego do ochrony konsumentów. Poczta Polska mia ł a pe ł n ą ś wiadomo ść ci ążą cych na niej obowi ą zków zachowania okre ś lonych standardów ś wiadczenia us ł ug pocztowych, z uwagi za ś na fakt prowadzenia szczegó ł owych corocznych bada ń jako ś ci us ł ug musia ł a te ż zdawa ć sobie spraw ę z tego, ż e w zwi ą zku ze sta ł ym pogarszaniem si ę ich wyników istnieje znaczne prawdopodobie ń stwo niezrealizowania wska ź ników terminowo ś ci w 2007 r. Z wyja ś nie ń strony sk ł adanych w toku post ę powania w sposób wyra ź ny wynika, i ż okre ś lone w rozporz ą dzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych us ł ug pocztowych minimalne wska ź niki terminowo ś ci strona traktuje jedynie jako pozbawion ą znaczenia prawnego wytyczn ą , do której wobec braku sankcji ze strony regulatora rynku nie musi si ę stosowa ć . Tym samym, w ocenie Prezesa UOKiK, okoliczno ś ci niniejszej sprawy jednoznacznie wskazuj ą na konieczno ść uznania, i ż dzia ł ania Poczty Polskiej, o których mowa w punkcie I sentencji niniejszej decyzji, mia ł y charakter umy ś lny, jako takie by ł y zatem zawinione. Charakter i stopie ń naruszenia interesu publicznoprawnego, do jakiego dosz ł o w wyniku naruszenia przez Poczt ę Polsk ą zakazu okre ś lonego w art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a tak ż e uci ąż liwo ść stosowanych przez przedsi ę biorc ę praktyk dla dotkni ę tych nimi konsumentów, uzasadniaj ą na ł o ż enie kary pieni ęż nej na tego przedsi ę biorc ę . Przepis art. 106 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przewiduje mo ż liwo ść na ł o ż enia na przedsi ę biorc ę kary pieni ęż nej w wysoko ś ci nie wi ę kszej ni ż 10% przychodu, osi ą gni ę tego w roku rozliczeniowym poprzedzaj ą cym rok na ł o ż enie kary. Ustawa nie przes ą dza bezwzgl ę dnie wysoko ś ci kary nak ł adanej przez Prezesa UOKiK, który decyduje o tym w ka ż dym konkretnym przypadku, kieruj ą c si ę za ł o ż eniem, ż e sankcja musi spe ł nia ć zarówno funkcj ę represyjn ą (nak ł adana jest za naruszenie ustawowych zakazów), jak i prewencyjn ą (ma zapobiega ć podobnym naruszeniom w przysz ł o ś ci i zniech ę ca ć do naruszania prawa), za ś zagro ż enie ni ą , czyli potencjalna mo ż liwo ść na ł o ż enia kary przez Prezesa UOKiK, nadaje jej charakter dyscyplinuj ą cy 19 . Ustawa nie zawiera zamkni ę tego katalogu przes ł anek, od których uzale ż niona jest wysoko ść kar nak ł adanych na przedsi ę biorców. W art. 111 ustawy jedynie przyk ł adowo wskazano, ż e Prezes UOKIK winien wzi ąć pod uwag ę okres, stopie ń okoliczno ś ci naruszenia przepisów ustawy, a tak ż e uprzednie naruszenie przepisów ustawy. Jest jednak oczywiste, ż e na wysoko ść kary powinien wp ł ywa ć równie ż stopie ń naruszenia lub zagro ż enia interesu publicznoprawnego. 19 Por.: wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2004 r. (sygn. akt III SK 31/04). 26 W orzecznictwie wskazuje si ę równie ż takie przes ł anki warunkuj ą ce wysoko ść kary, jak: potencja ł ekonomiczny przedsi ę biorcy, dopuszczalny poziom kary wynikaj ą cy z przepisów ustawy oraz cele, jakie kara ma osi ą gn ąć 20 . W niniejszej sprawie ustalaj ą c wysoko ść na ł o ż onej na Poczt ę Polsk ą kary pieni ęż nej Prezes UOKiK wzi ął pod uwag ę ogólnopolski zasi ę g praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów stosowanej przez przedsi ę biorc ę , jak równie ż okoliczno ść , ż e Poczta Polska by ł a ju ż kilkakrotnie adresatem decyzji Prezesa UOKiK dotycz ą cych dzia ł a ń wymierzonych w interesy konsumentów 21 . Bior ą c pod uwag ę wskazane powy ż ej okoliczno ś ci, jak równie ż mo ż liwo ś ci finansowe Poczty Polskiej, Prezes UOKiK uzna ł , ż e wadze udowodnionych przedsi ę biorcy narusze ń ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów odpowiada kara w wysoko ś ci 6 600 000 z ł . W ocenie Prezesa UOKiK, kara pieni ęż na w powy ż szej wysoko ś ci w pe ł ni odpowiada stopniowi zawinienia przedsi ę biorcy. Nak ł adaj ą c kar ę w ustalonej wy ż ej wysoko ś ci, Prezes UOKiK wyszed ł z za ł o ż enia, i ż powinna ona mie ć charakter zarówno represyjny, jak i prewencyjny, podkre ś laj ą c naganno ść ocenianego zachowania przedsi ę biorcy i przyczyniaj ą c si ę do podj ę cia przez Poczt ę Polsk ą dzia ł a ń maj ą cych na celu zaniechanie naruszania przepisów maj ą cych na celu ochron ę konsumentów. Poza wymiarem indywidualnym, w ocenie Prezesa UOKiK, orzeczona kara b ę dzie mie ć równie ż wymiar ogólny, spe ł niaj ą c funkcj ę odstraszaj ą c ą i wychowawcz ą w stosunku do innych uczestników rynku. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów odnosi wysoko ść kary pieni ęż nej do procentowej wielko ś ci przychodu przedsi ę biorcy. Przy czym, stosownie do art. 106 ust. 1 ustawy, pod poj ę ciem przychodu nale ż y rozumie ć przychód osi ą gni ę ty w roku rozliczeniowym poprzedzaj ą cym rok na ł o ż enia kary. W oparciu o powy ż sze za ł o ż enia Prezes UOKiK stwierdzi ł , na podstawie dokumentów finansowych przekazanych przez Poczt ę Polsk ą , ż e przychód tego przedsi ę biorcy w 2007 r., stanowi ą cy podstaw ę wymiaru kary pieni ęż nej z art. 106 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, wyniós ł 6 612 995 776,84 z ł . Na ł o ż ona na Poczt ę Polsk ą kara pieni ęż na stanowi niewiele ponad 0,1% uzyskanego przychodu , mie ś ci si ę zatem w granicach wyznaczonych przez art. 106 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Kara ta stanowi jednocze ś nie 1% kary maksymalnej, przewidzianej za naruszenie zakazu okre ś lonego w art. 24 ww. ustawy. W ocenie Prezesa UOKiK, w ś wietle powy ż szych okoliczno ś ci zarówno na ł o ż enie przedmiotowej kary, jak i jej wysoko ść , s ą w pe ł ni uzasadnione. Maj ą c powy ż sze na wzgl ę dzie nale ż a ł o orzec jak w punkcie II sentencji. Zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, kar ę pieni ęż n ą nale ż y ui ś ci ć w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia si ę niniejszej decyzji, na konto Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie nr: NBP O/O Warszawa 51101010100078782231000000. 20 Por.: wyrok SN z dnia 27 czerwca 2000 r. (sygn. akt I CKN 793/98). 21 M.in. decyzje Prezesa UOKiK: z dnia 29 marca 2001 r. nr RKT-09/2001 i z dnia 14 lipca 2003 r. nr RKT- 25/2003. Por. tak ż e: decyzje z dnia 16 grudnia 2005 r. nr RKT-66/2005 i RKT-67/2005, nak ł adaj ą ce na Poczt ę Polsk ą kary pieni ęż ne z tytu ł u niewykonania ww. decyzji. 27 Stosownie do tre ś ci art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zw. z art. 479 28 § 2 k.p.c., od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatury w Warszawie. Z up. Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Otrzymuje: pa ń stwowe przedsi ę biorstwo u ż yteczno ś ci publicznej „Poczta Polska” pl. Stanis ł awa Ma ł achowskiego 2 00-940 Warszawa 28