RKR-24/2009

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura w Krakowie RKR-61-3/09/PP-10/09 Kraków, dnia 9 listopada 2009 r. DECYZJA Nr RKR - 24/2009 Stosownie do art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331, z późn. zm.) oraz § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 134, poz. 939), w związku z § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 107, poz. 887) - w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów: I. Na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów , po przeprowadzeniu, wszczętego z urzędu, postępowania w sprawie stosowania przez Gminę Wolbrom praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, w toku którego zostało uprawdopodobnione, że Gmina Wolbrom stosuje praktyki, o których mowa w art. 24 ww. ustawy, polegające na stosowaniu w obrocie z konsumentami wzorca umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, którego postanowienia stoją w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) i wydanych na jej podstawie rozporządzeń, w ten sposób, że: 1) wbrew dyspozycji art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, z późn. zm) nie zawiera postanowień dotyczących warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, co może stanowić naruszenie art. 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów , 2) zawiera postanowienie, zgodnie z którym „wznowienie dostarczania wody i odprowadzania ścieków następuje w ciągu 48 godzin od ustania przyczyny odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego i uiszczenia dodatkowej opłaty za odłączenie i ponowne przyłączenie”, co uprawnia przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne do wstrzymania świadczenia usług na rzecz odbiorcy w innych przypadkach, niż określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, z późn. zm), co może stanowić naruszenie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . strona 2 z 11 oraz , po przyjęciu zobowiązania Gminy Wolbrom do zmiany kwestionowanych postanowień wzorca umowy w sposób uwzględniający w całości zastrzeżenia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz do doręczenia konsumentom informacji o ww. zmianach, nakłada się na Gminę Wolbrom obowiązek wykonania tego zobowiązania w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. poprzez zmianę wzorca umownego w następujący sposób: 1) dodanie do wzorca umowy postanowienia o treści: „Odbiorca zobowiązany jest do natychmiastowego usunięcia awarii na przyłączu będącym w jego posiadaniu. Jeśli tego nie uczyni w ciągu 5 godzin od jej wystąpienia, Zakład może usunąć awarię we własnym zakresie, a kosztami obciążyć Odbiorcę. Pracownicy Zakładu mają prawo wstępu na nieruchomość Odbiorcy celem usunięcia takiej awarii. 2) wykreślenie z wzorca umowy postanowienia, o którym mowa w pkt I.2. niniejszej decyzji, oraz poprzez doręczenie wszystkim dotychczasowym klientom pisemnej informacji o wprowadzonych zmianach wraz z pouczeniem wynikającym z art. 384 1 k.c. o możliwości wypowiedzenia umowy. II. Na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nakłada się na Gminę Wolbrom obowiązek złożenia w terminie do dnia 31 stycznia 2010 r. informacji o stopniu realizacji przyjętego zobowiązania nałożonego w punkcie I tej decyzji, przy czym sprawozdanie powinno zawierać: - informację na temat ilości umów zawartych z konsumentami przed wprowadzeniem w życie zmienionego wzorca umowy, - informację, na temat ilości konsumentów, którym doręczono informację o zmianie warunków umowy, - informacje dotyczące ilości umów nowo zawartych t.j. w oparciu o zmieniony wzór umowy, w okresie od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji do dnia sporządzenia sprawozdania wraz z kopiami 3 przykładowych umów zawartych z konsumentami w tym okresie. UZASADNIENIE W okresie od dn. 3 listopada 2008 r. do dn. 2 grudnia 2008 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatura Urzędu w Krakowie (dalej: „organ antymonopolowy”), rozpatrując zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie zasad i warunków dostawy wody i odbioru ścieków na terenie Miasta i Gminy Wolbrom (zwanego dalej „Gminą”). W toku postępowania organ antymonopolowy zwrócił uwagę na treść stosowanego w obrocie z odbiorcami usług wzorca umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, który: - nie zawiera postanowień dotyczących warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, co jest niezgodne z dyspozycją zawartą w art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, ze zm.), zwanej dalej „ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu”, strona 3 z 11 - zawiera postanowienie, zgodnie z którym „wznowienie dostarczania wody i odprowadzania ścieków następuje w ciągu 48 godzin od ustania przyczyny odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego i uiszczenia dodatkowej opłaty za odłączenie i ponowne przyłączenie”, co uprawnia przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne do wstrzymania świadczenia usług na rzecz odbiorcy w innych przypadkach, niż określone w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i uznał, że jego stosowanie może stanowić naruszenie zakazu zawartego w art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . W związku z powyższym, postanowieniem nr RKR-38/2009 w dniu 5 marca 2009 r, zostało wszczęte postępowanie w postępowanie w sprawie naruszenia przez Gminę zbiorowego interesu konsumentów w zakresie zarzutów wymienionych w sentencji niniejszej decyzji. Odpowiadając na zawiadomienie o wszczęciu postępowania Gmina przedstawiła następujące stanowisko: - odnośnie zarzutu sformułowanego w pkt I.1. decyzji – Gmina przyznała, że w umowie brak wyraźnego uregulowania zasad usuwania awarii przyłączy wodociągowych i przyłączy kanalizacyjnych i odesłanie w tym zakresie do Regulaminu może stanowić naruszenie przepisu art. 6 ust. pkt 3a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i utrudniać odbiorcom usług pełne poznanie ich praw i obowiązków, - odnośnie zarzutu sformułowanego w pkt I.2. decyzji - Gmina przyznała, że zakwestionowane postanowienie wzorca umowy może wprowadzać w błąd odbiorców usług co do zakresu ich praw i obowiązków. Gmina poinformowała ponadto, że od momentu wprowadzenia do stosowania w 2003 r. wzorców umów zawierających zakwestionowane postanowienie nie nastąpił żaden przypadek odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego i następującego po nim wznowienia dostaw, w związku z czym nie naliczono również nigdy opłaty za ponowne przyłączenie. W przypadku, gdyby zaszła potrzeba ustalenia takiej opłaty na podstawie zakwestionowanego postanowienia wzorca umowy, opłata taka, według wyjaśnień Gminy, zostałaby ustalona w wysokości odpowiadającej rzeczywistym kosztom wykonania tych czynności. Ustosunkowując się do postawionych zarzutów Gmina zadeklarowała jednocześnie gotowość podjęcia działań zmierzających do zmiany stosowanego wzorca umownego oraz doręczenia wszystkim dotychczasowym odbiorcom usług pisemnej informacji o wprowadzonych zmianach, wraz z pouczeniem wynikającym z art. 384 1 k.c. o możliwości wypowiedzenia umowy. W toku postępowania organ antymonopolowy ustalił, co następuje. Na terenie Miasta i Gminy Wolbrom działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowana jest przez Gminę za pośrednictwem jej zakładu budżetowego – Wolbromskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, zwanego dalej „WZWiK”, utworzonego na podstawie uchwały Nr XIV/92/91 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 30 grudnia 1991 r. Zgodnie ze statutem, nadanym uchwałą nr XI/98/03 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dn. 22 września 2003 r. WZWiK jest „wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym dla prowadzenia w imieniu Gminy zadań własnych w zakresie prowadzenia systemu wodociągowego oraz zaopatrzenia Gminy w wodę, obsługi systemu kanalizacji oczyszczalni ścieków”. strona 4 z 11 Aktualnie obowiązujący regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (zwany dalej „Regulaminem”) został przyjęty uchwałą nr XXXVI/250/06 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dn. 31 stycznia 2006 r. W ramach prowadzonej działalności usługowej, polegającej na dostarczaniu wody i odprowadzaniu ścieków WZWiK, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zawiera z odbiorcami usług umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, posługując się w tym celu jednolitym wzorcem umowy. Dokumenty te (Regulamin oraz wzorzec umowy) stanowiły podstawę do postawienia Gminie zarzutów stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów w rozumieniu art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . Wzorzec umowy stanowi (§ 19), że „w sprawach nieuregulowanych niniejszą umową mają zastosowanie przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi, przepisy Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zatwierdzone uchwałą Rady Miasta w Wolbromiu, oraz przepisy Kodeksu Cywilnego.” Zgodnie z Regulaminem (§ 41) „Odbiorca zobowiązany jest do natychmiastowego usunięcia awarii na przyłączu będącym w jego posiadaniu. Jeśli tego nie uczyni w ciągu 5 godzin od jej wystąpienia, Przedsiębiorstwo może usunąć awarię we własnym zakresie, a kosztami obciążyć odbiorcę”. Zgodnie z udokumentowanymi wyjaśnieniami WZWiK tekst Regulaminu: - jest udostępniany zainteresowanym w siedzibie przedsiębiorstwa, - był opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dn. 25 kwietnia 2006 r. nr 199, poz. 1409, - był opublikowany w prasie lokalnej „Wieści Wolbromskie”, w dn. 28 marca 2008 r. - jest dostępny na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy. Po wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia zbiorowego interesu konsumentów, zarządzeniem nr 4/09 Dyrektora WZWiK z dn. 30 kwietnia 2009 r. wprowadzony został zmieniony wzorzec umowy na dostawę, uwzględniający zmiany w dotychczas stosowanym wzorcu, polegające na: 1) dodaniu do wzorca umowy postanowienia o treści: „Odbiorca zobowiązany jest do natychmiastowego usunięcia awarii na przyłączu będącym w jego posiadaniu. Jeśli tego nie uczyni w ciągu 5 godzin od jej wystąpienia, Zakład może usunąć awarię we własnym zakresie, a kosztami obciążyć Odbiorcę. Pracownicy Zakładu mają prawo wstępna nieruchomość Odbiorcy celem usunięcia takiej awarii. 2) wykreśleniu z wzorca umowy postanowienia o treści: „Wznowienie dostarczania wody i odprowadzania ścieków następuje w ciągu 48 godzin od ustania przyczyny odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego i uiszczenia dodatkowej opłaty za odłączenie i ponowne przyłączenie”. Powyższe zarządzenie zobowiązuje WZWiK do stosowania zmienionego wzorca umowy od dnia 1 sierpnia 2009 r, przekazania jego treści Urzędowi Miasta i Gminy w Wolbromiu celem publikacji w formie elektronicznej na stronie internetowej Gminy oraz do doręczenia (poprzez przez inkasentów WZWiK) dotychczasowym odbiorcom usług informacji o zmianie wzorca. W piśmie zn. WTI/ROŚ-7035/6/2009 z dn. 23 września 2009 r. Gmina zobowiązała się wobec organu antymonopolowego do dokończenia procesu zmiany dotychczas zawartych umów, poprzez poinformowanie odbiorców usług o zmianie wzorca umownego w terminie do końca października 2009 r. strona 5 z 11 Mając powyższe na uwadze, organ antymonopolowy zważył, co następuje. interes publiczny Art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów ogranicza zastosowanie jej przepisów wyłącznie do podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów. Warunkiem koniecznym do uruchomienia procedur i zastosowania instrumentów określonych w ustawie jest zatem, aby działania przedsiębiorców – którym zarzucono naruszenie jej przepisów – stanowiły potencjalne zagrożenie interesu publicznego, nie zaś jednostki lub grupy. Takie stanowisko konsekwentnie prezentuje Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który w wyroku z dnia 27 czerwca 2001 r. stwierdził, że „interes publiczny w postępowaniu administracyjnym nie jest pojęciem jednolitym i stałym. W każdej sprawie winien on być ustalony i konkretyzowany co do swych wymagań. Organ administracji – Prezes Urzędu winien być w toku postępowania i przy wydawaniu decyzji rzecznikiem tego interesu, albowiem wynika to z jego zadań w strukturze administracji publicznej – art. 7 k.p.a. Publiczny znaczy dotyczący ogółu, dotykający ogółu a nie jednostki, czy też określonej grupy. A zatem podstawą do zastosowania przez Prezesa Urzędu przepisów ustawy antymonopolowej winno być uprzednie stwierdzenie, że został naruszony interes publicznoprawny, a nie interes prawny jednostki czy też grupy”. 1 Podobnie na temat interesu publicznego Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wypowiedział w wielu innych wyrokach. 2 Ustawa zatem, w odniesieniu do przedsiębiorców chroni konkurencję, a w odniesieniu do konsumentów ich interesy, jako zjawiska o charakterze instytucjonalnym. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy działania Gminy nie były ograniczone do określonych odbiorców lub ich grupy. Dotyczyły wszystkich odbiorców usług świadczonych przez WZWiK, przyłączonych do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Należy zatem uznać, iż ze względu na możliwość naruszenia interesu publicznego uzasadnionym było wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. strona postępowania Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pod pojęciem przedsiębiorcy rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, a także osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, między innymi w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych należy do zadań własnych gminy, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Również stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu zadania te są zadaniami własnym gminy. Zarówno orzecznictwo Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak i doktryna zgodnie uznają, że do działalności publicznej gminy w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawa 1 wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dn. 27 czerwca 2001 r, (sygn. akt XVII Ama 92/00). 2 por. wyroki Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów: z dnia 30 maja 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 80/00), z dnia 4 lipca 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 108/00), z dnia 6 czerwca 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 78/00). strona 6 z 11 antymonopolowa ma zastosowanie 3 . W konsekwencji należy przyjąć, że gmina – jako osoba prawna - posiada status przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów , gdyż organizuje i świadczy usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Stosownie do stanowiska Sądu Najwyższego 4 zakład budżetowy gminy nie posiada zdolności sądowej w postępowaniu przed sądem gospodarczym, w związku czym nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a zatem legitymacja bierna w niniejszym postępowaniu przysługuje wyłącznie Gminie. Zważywszy, że WZWiK jest jednostką organizacyjną Gminy i reprezentuje ją w relacjach z odbiorcami usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, wszelkie działanie i zaniechanie WZWiK w tym zakresie jest równoznaczne, na potrzeby rozważań niniejszej decyzji, z działaniem i zaniechaniem Gminy. uprawdopodobnienie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów jeżeli w toku postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów zostanie uprawdopodobnione że przedsiębiorca stosuje praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów, a przedsiębiorca, któremu jest zarzucane naruszenie tego przepisu, zobowiąże się do podjęcia lub zaniechania określonych działań zmierzających do zapobieżenia tym naruszeniom, organ antymonopolowy może, w drodze decyzji, nałożyć na niego obowiązek wykonania tych zobowiązań. Punktem wyjścia do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy działania Gminy noszą znamiona praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. W świetle art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów rozumie się godzące w nie bezprawne działanie przedsiębiorcy, natomiast stosownie do art. 24 ust. 1 tej ustawy stosowanie takich praktyk jest zakazane. Naruszenie tego przepisu następuje zatem wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące kryteria: - działania przedsiębiorcy noszą znamiona bezprawności, - działania te naruszają zbiorowe interesy konsumentów. przesłanka bezprawności Pojęcie bezprawności nie jest pojęciem prawnie zdefiniowanym. Należy zatem przyjąć, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, że „działanie bezprawne” to zachowanie sprzeczne z nakazem lub zakazem zawartym w ustawie, rozporządzeniu wydanym na podstawie i dla wykonania ustawy, umową międzynarodową mającą bezpośrednie zastosowanie w stosunkach wewnętrznych oraz z zasadami współżycia społecznego. Bezprawność jest czynnikiem o charakterze obiektywnym, tj. niezależnym od wystąpienia szkody czy też zamiaru po stronie przedsiębiorcy dopuszczającego się działań bezprawnych. ad. pkt I.1. Wzorzec umowy, wbrew dyspozycji art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu nie określa warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub 3 tak: St. Gronowski „Ustawa antymonopolowa. Komentarz” CH BECK 1996 s. 37 i nast. oraz E. Modzelewska– Wąchal „Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz” Twigger 2002, str. 34 i nast. 4 tak: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 34/96. strona 7 z 11 przyłączy kanalizacyjnych, będących w posiadaniu odbiorcy usług, co może stanowić praktykę określoną w art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z o ochronie konkurencji i konsumentów przez praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów rozumie się godzące w nie bezprawne działanie przedsiębiorcy. Zbiorowe interesy konsumentów podlegają zatem ochronie przed wymierzonymi w nie naruszeniami, polegającymi na sprzecznych z prawem działaniach przedsiębiorców. Działania te mogą okazać się bezprawne w razie ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów innych ustaw, a także zasad współżycia społecznego i dobrych obyczajów. Bezprawność jest taką cechą działania, która polega na jego sprzeczności z normami prawa lub zasadami współżycia społecznego, bez względu na winę, a nawet świadomość sprawcy. Dla ustalenia bezprawności działania wystarczy ustalenie, że określone zachowanie koliduje z przepisami prawa. Przepisy regulujące postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów w większości mają charakter procesowy. Materialnoprawne przesłanki istotne dla oceny ewentualnej bezprawności danej praktyki znajdują się w innych powszechnie obowiązujących źródłach prawa. Organ antymonopolowy oceniając zachowanie przedsiębiorcy pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów zakazujących stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, musi stosować inne akty prawa powszechnie obowiązującego i na ich podstawie stwierdzić, czy działanie przedsiębiorcy było bezprawne. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów definiuje praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów jako godzące w nie bezprawne zachowanie przedsiębiorcy i wskazuje wyliczenie przykładowych zachowań przedsiębiorców uważanych za naruszające zbiorowe interesów konsumentów. W otwartym katalogu zakazanych praktyk ustawodawca umieścił m.in. (pkt 2) naruszenie przez przedsiębiorcę obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji. Zarzut sformułowany w niniejszym postanowieniu sprowadza się do naruszenia przez Gminę ustawowego wymogu treści umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Do zawieranych z indywidualnymi odbiorcami umów o świadczenie usług wodociągowo-kanalizacyjnych ma bowiem zastosowanie ustawowe ograniczenie zasady swobody umów. W przypadku umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków minimalna treść stosunku umownego uregulowana została bezwzględnie wiążąco w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu . Stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 tej ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, która zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych, 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, 3) praw i obowiązków stron umowy, 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych oraz urządzeń kanalizacyjnych, 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Stosowany przez WZWiK wzorzec umowny, wbrew dyspozycji art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, nie określa warunków usuwania awarii przyłączy strona 8 z 11 wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych, będących w posiadaniu odbiorcy usług. Umowa zobowiązuje wprawdzie odbiorcę usług do utrzymania we właściwym stanie technicznym należących do niego instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, jednak wymagane przez art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy określenie warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych nie stało się przedmiotem regulacji wzoru umowy, co w stoi w sprzeczności z nakazami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Z tych względów okoliczność, że odpowiednie regulacje w tym zakresie zawarte zostały w Regulaminie, do którego odsyła umowa w zakresie w niej nieuregulowanym, nie podważa zasadności zarzutu, że umowa nie spełnia ustawowych wymogów co do jej treści, co może świadczyć o sprzeczności zachowania przedsiębiorcy z nakazem zawartym w art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę . Powyższa praktyka może godzić w interesy konsumentów rozumiane jako prawo do ukształtowania umowy o świadczenie usług wodociągowo-kanalizacyjnych zgodnie przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Umowy zawierane przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne powinny w sposób prawidłowy regulować wszelkie aspekty ich współpracy z konsumentami. Przejawiać się to powinno w ukształtowaniu wzajemnych relacji w sposób pełny, równoprawny tj. gwarantujący obu stronom umowy realizację ich słusznych interesów oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Brak uregulowania w umowie warunków usuwania awarii powoduje, iż odbiorca nie jest świadomy istnienia po jego stronie obowiązków w tym zakresie i odpowiadających im praw WZWiK, co może narażać go na dodatkowe koszty związane z usunięciem awarii przez WZWiK, jak i na odpowiedzialność z tytułu nienależytego wykonania zobowiązania. Z faktu istnienia utrudnień w zapoznaniu się z całokształtem uprawnień i obowiązków odbiorcy wynika, iż z powodu niepełnej ich znajomości uciążliwe, a nawet niemożliwe może okazać się dochodzenie przez konsumenta jego praw oraz prawidłowe wykonywanie jego zobowiązań. Niepodawanie kompletnej informacji o treści stosunku umownego może doprowadzić do niekorzystania przez konsumentów z przysługujących im uprawnień, jak również do nieegzekwowania od dostawcy usług zachowań, które na profesjonaliście wymuszają przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz postanowienia Regulaminu. ad. pkt I. 2. Wzorzec umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, zawiera postanowienie, zgodnie z którym (§ 7 ust. 3 wzorca umowy): „ Wznowienie dostarczania wody i odprowadzania ścieków następuje w ciągu 48 godzin od ustania przyczyny odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego i uiszczenia dodatkowej opłaty za odłączenie i ponowne przyłączenie.” Z powyższego postanowienia wynika zatem, że WZWiK uzależnia (lub ma możliwość uzależnienia) ponowne uruchomienie świadczenia usług na rzecz odbiorcy nie tylko od ustania przyczyn powodujących zaprzestanie dostawy wody i zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego, ale również od uiszczenia przez odbiorcę dodatkowej opłaty. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnione jest do odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego gdy: - przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa, - odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty, strona 9 z 11 - jakość odprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego, - został stwierdzony nielegalny pobór wody tj. m.in. przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Powyższy katalog ma charakter zamknięty. Przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne nie może zaniechać świadczenia usług na rzecz odbiorców w innych przypadkach niż określone w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu . Oznacza to, że jeżeli brak jest podstaw do odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego tj. nie występują przesłanki wymienione w art. 8 ust. 1 ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu istnieje po stronie dostawcy usług obowiązek świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Z przepisu tego wynika a contrario , że po ustaniu wymienionych w nim okoliczności przedsiębiorstwo zobowiązane jest do wznowienia świadczenia usług. Po usunięciu przyczyn, które spowodowały wstrzymanie świadczenia usług brak jest bowiem ustawowych przesłanek, które wskazywałyby na to, że odcięcie dostaw wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego jest uzasadnione i powinno być kontynuowane. Zdaniem organu antymonopolowego nie ma zatem przepisów uprawniających przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne do uzależniania wznowienia dostawy wody i odbioru ścieków od uprzedniego uiszczenia przez odbiorcę opłaty z tytułu odcięcia i wznowienia świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych. WZWiK wprowadza natomiast dodatkowy warunek, od spełnienia którego uzależnia ponowne uruchomienie świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych w postaci obowiązku uiszczenia przez odbiorcę opłaty ryczałtowej za odcięcie i ponowne uruchomienie dostawy wody i odbioru ścieków. Nieuiszczenie przez odbiorcę należności z tytułu kosztów odcięcia i ponownego uruchomienia usług wodociągowych i kanalizacyjnych nie może być przyczyną wstrzymania dostawy wody i odprowadzania ścieków. Z chwilą, gdy ustają zdarzenia opisane w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (np. odbiorca usług uiszcza zaległe należności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki, jakość odprowadzonych ścieków spełnia wymogi określone w przepisach prawa, przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne spełnia wymogi określone w przepisach prawa, celowo uszkodzony wodomierz został wymieniony) przedsiębiorstwo zobowiązane jest do wznowienia świadczenia usług na rzecz odbiorcy. Odrębnym zagadnieniem w powyższym kontekście jest uprawnienie WZWiK do dochodzenia od odbiorcy kosztów związanych odcięciem i ponownym uruchomieniem świadczenia usług, które nie jest w niniejszym postępowaniu kwestionowane. Jak wyżej wykazano, działania Gminy w zakresie postawionych zarzutów są sprzeczne ze wskazanymi przepisami i jako takie należy uznać je za bezprawne. Uwzględniając powyższe organ antymonopolowy uznał, że pierwsza przesłanka, niezbędna do uznania działań Gminy za naruszające zbiorowe interesy konsumentów, została uprawdopodobniona. Przesłanka naruszenia zbiorowych interesów konsumentów Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nie definiuje pojęcia zbiorowego interesu konsumentów, stwierdzając jedynie w art. 24 ust. 2 pkt. 3, że nie jest nim suma indywidualnych interesów konsumentów. W świetle art. 1 ust. 1 ustawy – powołanego na wstępie uzasadnienia prawnego niniejszej decyzji - należy przyjąć, że ze zbiorowymi interesami konsumentów mamy do czynienia wówczas, gdy działania przedsiębiorcy są powszechne i mogą dotknąć każdego potencjalnego konsumenta będącego kontrahentem przedsiębiorcy. strona 10 z 11 W orzecznictwie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów utrwalił się pogląd, iż naruszenie interesu publicznoprawnego ma miejsce wówczas, gdy skutkami działań sprzecznych z przepisami prawa antymonopolowego dotknięty jest szerszy krąg uczestników rynku, względnie, gdy działania te wywołują na rynku inne niekorzystne zjawiska. 5 Stanowisko to potwierdzone zostało również w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który w stwierdził, że: „nie jest zasadne uznawanie, że postępowanie z tytułu naruszenia ustawy antymonopolowej można wszczynać tylko wtedy, gdy zagrożone są interesy wielu odbiorców, a nie jest to możliwe w sytuacji, gdy pokrzywdzonym jest tylko jeden konsument. Wydawane orzeczenie ma bowiem wymiar znacznie szerszy, pełni także funkcję prewencyjną, służy bowiem ochronie także nieograniczonej liczby potencjalnych konsumentów” . 6 W ocenie organu antymonopolowego zakwestionowane w przedmiotowej decyzji zachowania Gminy, polegające na stosowaniu w obrocie konsumentami wzoru umowy zawierającego postanowienia sprzeczne z obowiązującymi przepisami, godzą w zbiorowe interesy konsumentów. Niepodanie w umowie informacji o całości praw i obowiązków stron umowy wynikających z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu oraz podanie informacji niezgodnych z obowiązującym prawem może doprowadzić do niekorzystania przez konsumenta z jego praw i nieegzekwowania przez niego na dostawcy usług zachowań, które wymusza ww. ustawa. Stosowany przez Gminę wzorzec umowy wykorzystywany jest przy zawieraniu umów m.in. z konsumentami. Stroną takiej umowy są zarówno wszyscy aktualni klienci WZWiK, jak i wszyscy przyszli (potencjalni). Zatem krąg adresatów takiego wzorca nie jest z góry określony. Biorąc pod uwagę, że konsument nie ma wpływu na zapisy zawieranej z nim umowy, gdyż nie jest ona z nim indywidualnie negocjowana, należy uznać, że wszelkie zawarte w niej bezprawne zapisy, godzą w jego interes. Należy zatem uznać, iż druga przesłanka do zastosowania art. 24 i art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów została spełniona a stosowanie przez Gminę praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów zostało uprawdopodobnione. W toku przedmiotowego postępowania Gmina uznała stanowisko organu antymonopolowego i zmodyfikowała w rozważanym zakresie wzorzec umowy. Przedłożony przez Gminę poprawiony wzorzec uwzględnia w całości zastrzeżenia organu antymonopolowego sformułowane w ramach przeprowadzonego postępowania w sprawie naruszenia zbiorowego interesu konsumentów. W orzecznictwie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przyjmuje się jednakże, że brak zmiany wszystkich umów, mimo zmiany wzorca, wyklucza uznanie, że przedsiębiorca zaniechał praktyki 7 . W związku z powyższym organ antymonopolowy uznał, że zobowiązanie Gminy do wykonania działań mających na celu usunięcie uprawdopodobnionych naruszeń, zostanie zrealizowane dopiero po zakończeniu procesu informowania dotychczasowych odbiorców usług o zmianie wzorca umownego. Art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi , iż w decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 tej ustawy organ antymonopolowy może określić termin wykonania zobowiązań. Data ich wykonania określoną w niniejszej decyzji została określona z uwzględnieniem skali niezbędnych działań, to jest konieczności dotarcia z informacją o zmianie postanowień umowy do ok. sześciu tysięcy klientów. Ustalając dłuższy od deklarowanego termin wykonania przyjętego zobowiązania organ antymonopolowy uwzględnił również okoliczność, że Gmina złożyła zobowiązanie zmiany postanowień 5 tak: wyrok SA z 24 stycznia 1991 r.,(sygn. akt. XV Amr 8/90), z dn. 4 lipca 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 108/00), z dn. 23 lutego 2002 r. (sygn. akt XVII Ama 133/2001). 6 tak: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2003 r. (sygn. akt: I CKN 504/01). 7 tak: wyrok SOKiK z dnia 16 kwietnia 2007 r. (sygn. akt XVII Ama 53/06). strona 11 z 11 wzorca umowy będących przedmiotem zarzutów sformułowanych w toczącym się równolegle odrębnym postępowaniu, dotyczącym nadużycia przez Gminę pozycji dominującej na lokalnym rynku zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, co umożliwi ewentualne łączne ich wykonanie. Organ antymonopolowy uwzględnił deklarację Gminy oraz fakt, iż w toku zarówno postępowania wyjaśniającego, jak i postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów Gmina podejmowała działania zmierzające do eliminacji wskazanych uchybień. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w pkt I sentencji niniejszej decyzji. Stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów , w decyzji wydawanej na podstawie art. 28 ust. 1 tej ustawy , organ antymonopolowy nakłada na przedsiębiorcę obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji zobowiązań. Organ antymonopolowy uznał, iż dla oceny stopnia wykonania zobowiązań Gminy niezbędne będzie uzyskanie informacji o ilości konsumentów, z którymi zawarte były umowy przed wprowadzeniem w życie zmienionego wzorca, ilości konsumentów, którym doręczono informację o zmianie warunków umowy oraz ilości umów zawartych w oparciu o zmieniony wzór umowy, wraz kopiami przykładowych takich umów. W ocenie organu antymonopolowego termin jednego miesiąca od określonej daty wykonania zobowiązania, na przygotowanie i przedłożenie niezbędnych informacji o stopniu jego realizacji, nie jest terminem uciążliwym. Uwzględniając powyższe orzeczono jak w pkt II sentencji niniejszej decyzji. Stosownie do treści art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w związku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji stronie przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia, za pośrednictwem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatury UOKiK w Krakowie, pl. Szczepański 5, 31-011 Kraków. z upoważnienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Leszek Piekarz Dyrektor Delegatury w Krakowie otrzymują: 1. Miasto i Gmina Wolbrom ul. Krakowska 1, 32-340 Wolbrom 2. RKR a/a