Ts 91/23

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 2 października 2025 r. Pozycja 277 POSTANOWIENIE z dnia 20 czerwca 2024 r. Sygn. akt Ts 91/23 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej W . R . o zbadanie zgodności: 1) art. 50a pkt 1 ustawy z d nia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 , poz. 414, ze zm.) , dodanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 , poz. 718) oraz uchylonego ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zm ianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 , ze zm. ), w związku z art. 48 ust. 2 w związku z art. 52 oraz w związku z art. 50a pkt 2 ( a contrario ) tej ustawy, „przez to, że w przypadku naruszenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 prze - widuje bezwzględny nakaz rozbiórki całego obiektu budowlanego lub jego części (w zależności od zakresu prowadzonego postępowania a nie w zale - żności od stopnia naruszenia nałożonego z akazu) ” , z: – art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, – art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 2 Konstytucji, – art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 42 ust. 2 w związku z art. 2 Kon- stytucji; 2) art. 48 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 października 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 206, poz. 1287), obowiązującym z niewielką zmianą do 31 grudnia 2016 r., „przez to, że nie przewidywał możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych”, z: – art. 45 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 78 w związku z art. 31 ust. 3 i w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, – art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji; 3) art. 48 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust . 5 ( a contra- rio ) ustawy powołanej w punkcie 1, w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., „przez jego stosowanie do spraw, w których w czasie roz- poczęcia i prowadzenia robót budowlanych inwestor posiadał ostateczną de- cyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, ale prowadził budowę w sposób odbiegający od warunków tego pozwolenia OTK ZU B/2025 Ts 91/23 poz. 277 2 w zakresie tzw. charakterystycznych parametrów obiektu, o których mowa w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane , w sytuacji gdy w takich przypad- kach ustawodawca wprost przewidział stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane”, z: – art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, – art. 45 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, – art. 42 ust. 1 Konstytucji; 4) art. 15zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 , ze zm. ), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), obowiązującym do 14 kwietnia 2023 r., przez to, że: a) „nie uwzględnia aktualnej sytuacji epidemicznej ani sprzeciwu stron przy możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, a w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowany jest jako reguła a nie wy- jątek, nawet w sprawach ze skarg kasacyjnych dotyczącej sądowej kontroli stosowania przez organy administracyjne sankcji represyjnej”, z : – art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 2 Konstytucji, b) „nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na zarządzenie przewod- niczącego o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejaw- nym, w sytuacji gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wyda- nia takiego zarządzenia”, z : – art. 78 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji , p o s t a n a w i a: odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu . UZA S ADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 1 2 maja 2023 r. W . R . (dalej: skarżąc y ) , reprezentow any przez pełnomocnika z wyboru, wystąpi ł z żądaniem przytoczonym w komparycji niniejszego postanowienia. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżąc y w 2004 r. zawarł ze swoją córką umowę, na podstawie której przekazał jej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w K . i zagwarantował sobie prawo nieodpłatnego użytkowania tej nieruchomości . W 2007 r . skarżący wraz z córką uzyskał po- zwolenie na budowę i rozpoczął realizację inwestycji. W latach 200 8 - 2023 w tej sprawie to- czyło się k ilka postępowa ń administracyjnych i sądowoadministracyjnych. W rezultacie tych postępowań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K . – Powiat Grodzki decyzją nr […] (znak: […] ) z 21 gru dnia 2016 r. nakazał córce skarżącego (jako inwestorowi i właścicielowi nieruchomości) rozbiórkę całego obiektu budowlanego z uwagi na prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę i pomimo wstrzyma- nia ich wykonania . Skarżący wraz z córką złożył odwołanie od powyższej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K . decyzją z 20 czerwca 2018 r. nr […] (znak: […] ; dalej: decyzja OTK ZU B/2025 Ts 91/23 poz. 277 3 lub nakaz rozbiórki ) uchylił ją w całości ze względu na błędne wskazanie w niej tytułu praw- nego córki skarżącego do nieruchomości i nakazał córce skarżącego rozbiórkę całego obiektu budowlanego . Wspólna s karga skarżące go i jego córki na tę decyzję została oddalona przez W oje- wódzki S ąd Administracyjny w K . wyrokiem z 26 lutego 2019 r. (sygn. akt […] ; dalej: wyrok WSA ). Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wspólną skargę kasacyjną skarżącego i jego córki wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. (sygn. akt […] ; dalej: wyrok NSA ) . Sprawa – pomimo ich sprzeciwu – została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs 4 us t. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090, ze zm.; dalej: ustawa COVID - 19) . Orzeczenie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego (jego córce) 14 lutego 2023 r. Córka skarżącego na mocy umowy darowizny z 2 marca 2023 r. przeniosła przysługu- jące je j prawo do nieruchomości na swojego męża, z zachowaniem dotychczasow ego prawa jej użytkowania przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący podkreśli ł , że wprawdzie nie jest adre- satem nakazu rozbiórki, jednak od 2004 r . jest użytkownikiem nieruchomości, był inwestorem robót budowlanych (roboty te organizował i finansował) oraz stroną wszystkich prowadzo- nych postępowań administracyjnych i sądowych dotyczących samowoli budowlane j . Nakaz rozbiórki prowadzi do naruszenia (a wręcz zniweczenia) jego konstytucyjnie chronionych praw majątkowych, a postępowanie w tej sprawie godziło również w jego prawo do jawnego, sprawiedliwego i dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. Ponadto przeciwko skarżącemu mogą zostać skierowane roszczenia regresowe związane z ewentualnym wykonaniem decyzji. Z tego względu ma on „ interes prawny we wniesieniu i popieraniu skargi ” (por. s. 4 - 7 skargi). Skarżący podkreślił, że kwestionowane przez n iego przepisy w zaskarżonym brzmie- niu już nie obowiązują. Kontrola ich zgodności z Konstytucją jest jednak konieczna , ponie- waż są one nadal stosowane do niektórych stanów faktycznych na podstawie przepisów inter- temporalnych . Ponadto wszystkie te unormowania „stanowiły podstawę prawną rozstrzygnię- cia o nakazie rozbiórki całego obiektu budowlanego wydanego w sprawie skarżącego, a za- tem zbadanie zgodności tych przepisów z Konstytucją jest również konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącego” ( por. s. 4 - 8 skargi ). Odnosząc się do zarzutów wskazanych w punkcie 1 petitum skargi, skarżąc y stwier- dził, że art. 5 0 a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r . – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.; dalej: prawo budowlane) „przewiduje sankcję stricte represyjną, która nakłada na jednostkę ciężary nieproporcjonalne do stopnia naruszenia prawa oraz celu wpro- wadzonej regulacji” (obowiązek dokonania rozbiórki całego obiektu budowlanego zamiast nakazu rozbiórki tylko tych robót budowlanych, które zostały wykonane po doręczeniu posta- nowienia o wstrzymaniu budowy). Zaskarżony przepis zakłada odpowiedzialność obiektyw- ną, niezależną od indywidualnych okoliczności dokonania deliktu (np. stopnia naruszenia prawa ). N arusz a w ten sposób art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucj i (por. s. 1 6 - 23 skargi) . Skarżący zauważy ł , że ochrona praw inwestorów, którym doręczono postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (podmioty podobne) , jest różnicowan a w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania. Te same roboty budowlane mogą być zakwalifikowane do trybu naprawczego określonego zarówno w art. 48, jak i w art. 50 - 51 prawa budowlanego. W tym pierwszym wypadku stosowana jest sankcja rozbiórki, która ma cel czysto represyjny i uniemożliwia prowadzenie postępowania legalizacyjnego, a w tym drugim – sankcja o cha- rakterze restytucyjnym, która nie zamyka drogi do legalizacji robót budowlanych. Z tych OTK ZU B/2025 Ts 91/23 poz. 277 4 względów art. 50a pkt 1 prawa budowlanego jest niezgodny również z art. 64 ust. 2 w związ- ku z art. 32 ust. 1 i w związku z art. 2 Konstytucji (por. s. 23 - 29 skargi ) . Zdaniem skarżąc ego , represyjna sankcja przewidziana w art. 50a pkt 1 prawa budow- lanego jest wymier za na „bez przyznania stosownych praw i gwarancji charakterystycznych dla odpowiedzialności karnej”, co narusza nie tylko art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, le cz tak- ż e art. 42 ust. 2 Konstytucji. Dodatkowo może ona być stosowana równocześnie z odpowie- dzialnością wykroczeniową w oparciu o art. 93 pkt 13 prawa budowlanego (poprzednio: art. 90 prawa budowlanego) , co godzi w konstytucyjn ą zasad ę ne bis in idem , wynikając ą z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji ( por. s. 29 - 35 skargi). Uzasadniając zarzuty sformułowan e w punkcie 2 petitum skargi, skarżący podniósł, że art. 48 ust. 2 prawa budowlanego zawierał „pominięcie prawodawcze”, ponieważ do 1 stycz- nia 2017 r. nie przewidywał możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzyma- niu robót budowl anych. R ozwiązanie to nie spełnia ło testu proporcjonalności i prowadzi ło d o nieuzasadnionego różnicowania praw podmiotów podobnych z uwagi na tryb postępowania naprawczego . Świadczy to o jego niezgodności z art. 78 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. s. 3 7 - 44 skargi) . Skarżący zwróci ł również uwagę, że wstrzymanie robót budowlanych stanowi istotną ingerencję w sferę praw majątkowych i może wywoływać dla inwestora (czy właściciela nie- ruchomości) poważne, niekorzystne, a niekiedy nieodwracalne skutki. Inwestor pozbawiony prawa do ukończenia budowy nie może w pełny sposób korzystać z przysługujące go mu pra- wa własności (czy innych praw majątkowych – np. prawa użytkowania). Ingerencja ta jest tym większa, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowl a nych jest niezaskarżalne i bez- terminowe . Rozwiązanie to jest nieproporcjonalne i prowadzi do różnicowania praw inwesto- rów w zależności od trybu prowadzonego postępowania . Powoduje to narusz enie ar t. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. s. 44 - 46 skargi). W kontekście zarzutów podniesionych w punkcie 3 petitum skargi, skarżący podkre- ślił, że w sprawach, w których inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę , ukształtowały się dwie linie orzecznicze: „radykalna” i „konstytucyjna” . W rezultacie, w ta- kich samych (lub bardzo zbliżonych ) sta nach faktycznych organy administracyjne i sądy w sposób arbitralny decydują, czy wprowadzone zmiany są „istotn e ” ( i podlegają procedurze naprawczej określonej w art. 5 0 - 51 prawa budowlanego ) , czy „więcej niż istotn e ” ( i stosuje się do nich art. 48 prawa budowlanego) . Narusza to zasadę równego traktowania podmiotów podobnych i stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności , godząc w art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. s. 52 - 55 skargi) . R ównoległe stosowanie dwóch linii orzeczniczych do tożsamych stanów faktycznych narusza konstytucyjne prawo do sądu, a zwłaszcza prawo do przewidywalności rozstrzygnięć sądowych , wbrew zasadom wynikającym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 i w związ- ku z art. 2 Konstytucji (por. s. 55 - 56 skargi) . Nakładanie się sankcji administr acyjnych i wykroczeniowych prowadzi dodatkowo do złamania art. 42 ust. 1 Konstytucji ( por. s. 57 skargi). Uzasadniaj ąc postawione w punkcie 4 petitum skargi zarzuty niekonstytucyjności art. 15zzs 4 ustawy o COVID - 19 , skarżący wskaza ł , że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wbrew jego sprzeciwowi spowodowało niedopuszczenie go do udziału w czynno- ściach procesowych, pozbawienie prawa do przedstawienia argumentów i wniosków (w tym wniosków dowodowych) bezpośrednio przed sądem, pozbawienie prawa do poznania stano- wiska pozostałych uczestników i nierozpoznanie uprzednio złożonych wniosków dowodo- wych . Narusza to zarówno zasadę jawności wewnętrznej postępowania sądowego, jak i zasa- dę wysłuchania strony przez sąd (stanowiącą także składnik materialnego prawa do obrony ) . OTK ZU B/2025 Ts 91/23 poz. 277 5 Efekty tego rozwiązania w za k resie przeci w działania epidemii są zdecydowanie niepropor- cjonalne do wprowadzon ych ograniczeń . Jego rezultatem jest naruszenie art. 45 ust. 1 w zwią - zku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji (por. s. 62 - 66 skargi) . Natomiast niezaskarżalność zarządzenia w sprawie rozpoznania sprawy na posiedze- niu niejawnym powoduje brak możliwości weryfikacji tego orzeczenia w postępowaniu dwu- instancyjnym. Ograniczenie to jest pominięciem prawodawczym, które nie spełnia przesłanek proporcjonalności, ponieważ nie przyspiesza postępowania (zażalenie mogłoby zostać rozpo- znane na tym samym posiedzeniu, co sprawa główna) i daje nieskr ę powaną możliwość nadu- żywania prawa do niejawnego rozpoznawania sprawy , z pogwałceniem art. 78 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji ( por. s. 67 - 68 skargi). Skarga konstytucyjna zawierała ponadto wniosek o wstrzymanie wykonania nakazu rozbiórki (por. s. 3 - 4 oraz s. 68 - 70 skargi) . Prezes Trybunału Konstytucyjnego w zarządzeniu z 7 czerwca 2023 r. wezwał skarżą- cego do doręczenia odpisów lub prawidłowo poświadczonych za zgodność z oryginałem re- lewantnych załączników do skargi. Skarżący wykonał to zarządzenie w piśmie z 1 6 czerwca 2023 r. (data nadania). Zarządzeniem s ędziego T rybunału K onstytucyjnego z 1 lutego 202 4 r. skarżąc y zosta ł wezwan y do usunięcia braków formalnych skargi przez: 1) doręczenie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii umowy darowizny między skarżącym i jego córką ; 2) doręcze- nie pełnomocnictwa szczególnego uprawniającego do sporządzenia i wniesienia skargi kon- stytucyjnej oraz reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytu- cyjnym w związku ze sprawą, której dotyczy skarga konstytucyjna; 3) przytoczenie dokładnej treści zaskarżonych przepisów; 4) wskazanie sposobu naruszenia jego konstytucyjnych wol- ności lub praw, wymienionych w punkcie 1, 2, 3 i 4b petitum skargi; 5) wykazanie umocowa- nia pełnomocnika skarżącego do odbioru w jego imieniu korespondencji sądowej w postępo- waniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarżący ustosunkowa ł się do powyższego zarządzenia w piśmie z 29 lutego 2024 r., przedstawiając dodatkowe wyjaśnienia oraz składając żąda ne przez Trybunał dokumenty . Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Trybunał wydaje postanowienie o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu, gdy spełnia ona określone przez prawo wymagania. 2. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybuna- łu Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywne- go, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Obowiązek zidentyfikowania rozstrzygnięcia spełniającego te warunki oraz wskazania adekwatnego przedmiotu i wzorców kontroli ciąży na skarżącym (por. art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.t.p.TK). Jako ostateczne orzeczenie, w związku z którym złożono skargę konstytucyjną, skar- żący wskaza ł : – decyzj ę Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K . z 20 czerwca 2018 r. nr […] (znak: […] ; dalej: nakaz rozbiórki albo decyzja ) – w odniesieniu do zarzutów OTK ZU B/2025 Ts 91/23 poz. 277 6 sformułowanych w punkcie 1 - 3 petitum skargi oraz – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2022 r. (sygn. akt […] ; da- lej: wyrok NSA ) , który spowodował uprawomocnienie powyższej decyzji – w odniesieniu do zastrzeżeń ujętych w punkcie 4 petitum skargi ( por. s. 12 i 60 skargi). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w pierwszym z powyższych orzeczeń właściwy organ nadzoru budowlanego nakazał córce skarżącego rozbiórkę budynku, wzniesionego na gruncie będącym w jej użytkowaniu wieczystym. Rozstrzygnięcie to (jak jednoznacznie wy- nika z jego treści) nie było adresowane do skarżącego, nie nakładało na niego żadnych obo- wiązków ani nie przyznawało mu żadnych praw. Tym samym s karżący nie jest legitymowany do złożenia skargi konstytucyjnej w związku z tym orzeczeniem. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Kon stytucji, ś rodek ten przysługuje wyłącznie w celu ochrony przed osobistym naruszeniem konstytucyjnych wolności lub praw , które jest rezultatem ostatecznego orzeczenia o sytuacji skarżącego, wydanego na podstawie zaskarżonych przepisów. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że podobna sytuacja występuje również w odnie- sieniu do wyroku NSA. Celem postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego wy- daniem tego orzeczenia, była bowiem kontrola zgodności z prawem nakazu rozbiórki, który nie rozstrzygnął bezpośrednio o żadnych prawach lub obowiązkach skarżącego (por. wyżej) . Skarżący brał udział w tym postępowaniu, lecz był w nim reprezentowany przez swoją córkę i nie zajmował odrębnego stanowiska procesowego . Świadczy o tym w szczególności składa- ni e wspólnych pism procesowych, zawierających argumenty niekorzystne dla skarżącego ( m.in. że był on jedynym inwestorem samowoli budowlanej, wobec czego jego córka nie po- winna być obciążona obowiązkiem jej rozbiórki). W rezultacie s karga konstytucyjna nie spełnia podstawowego wymogu formalnego umożliwiającego nadanie jej dalszego biegu, tj. nie dotyczy osobistego naruszenia praw skar- żącego. W okolicznościach omawianej sprawy skarżący występuje bowiem w celu ochrony praw podmiotu trzeciego (swojej córki) , pomimo że wniosła ona odrębną skargę konstytucyj- ną ( por. skarga konstytucyjna o sygn. Ts 90/23). Stanowi to nieusuwalny brak formalny skar- gi w rozumieniu art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK, powodujący odmowę nadania jej dalszego biegu. 3 . Powyższe okoliczności są wystarczającym powodem stwierdzenia niedopuszczal- ności merytorycznego rozpoznania sprawy. T rybunał Konstytucyjny uznał jednak, że wska- zane jest zasygnalizowanie także innych wad skargi konstytucyjnej , które wzmacniają jej negatywną ocenę pod względem formalnym. 4 . Przede wszystkim należy dostrzec, że s karżący nie wy korzystał wszystkich możli- wości samodzielnego poprawienia swojej sytuacji prawnej. W ciągu kilkunastu lat od rozpoczęcia budowy miał on co najmniej kilka szans na do- prowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem (albo przynajmniej zmniejszenie zakre- su orzeczonej rozbiórki) przez podjęcie określonych działań faktycznych lub prawnych. Tym- czasem, pomimo oczywistego naruszenia wymogów pozwolenia na budowę, nie wystąpił on o zmianę tej decyzji ani nie złożył odpowiedniego projektu zamiennego. Nie zaskarżył rów- nież postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w odwołaniu od decyzji organu pierw- szej instancji. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna nie może służyć konwalida- cji błędów popełnionych przez podmiot inicjujący postępowanie na wcześniejszym etapie sprawy. Jej złożenie jest możliwe tylko wówczas, gdy negatywne położenie skarżącego wyni- ka z niekonstytucyjności zastosowanych wobec niego przepisów, a nie z jego własnego dzia- łania (zaniechania). OTK ZU B/2025 Ts 91/23 poz. 277 7 W analizowanej sprawie skarżący w istotny sposób przyczynił się do wydania prawo- mocnego nakazu rozbiórki samowoli budowl a nej w stosunku do jego córki. S kargę konstytu- cyjną należy więc uznać za oczywiście bezzasadną w rozumieniu art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK. 5 . Wątpliwości budzi dostrzegany przez skarżącego związek między konkretnymi na- ruszeniami praw podmiotowych i wydanymi w sprawie orzeczeniami. Skarżący prawidłowo łączył zastrzeżenia co do rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym (por. punkt 4a petitum skargi) ze wspomnia- nym już wyrokiem tego sądu z 16 grudnia 2022 r. (sygn. akt […] ). Nakaz rozbiórki był ade- kwatnym punktem odniesienia dla zarzutów dotyczących zakresu przedmiotowego nakazu rozbiórki (por. punkt 1 petitum skargi). W tym zakresie legitymację skargową ma jednak tyl- ko córka skarżącego (por. wyżej). Wyrok NSA (ani żadne poprzedzające go orzeczenie) nie zawiera natomiast ostatecz- nego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji o prawie do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (por. punkt 2 petitum skargi) i zarządze- nie przewodniczącego o skierowaniu sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administra- cyjny na posiedzenie niejawne (por. punkt 4b petitum skargi). Wyrok ten nie przesądził również o reżimie prawnym odpowiedzialności za samowolę budowlaną, tj. zastosowaniu procedury wskazanej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.; dalej: prawo budowlane) zamiast – wła- ściwego zdaniem skarżącego – trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego (por. punkt 3 petitum skargi). Nastąpiło to na wcześniejszym etapie postępowania – w wyroku Wojewódz- kiego Sądu Administracyjnego w K . z 31 stycznia 2014 r. (sygn. akt […] ) , od którego skarżą- cy nie wniósł skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności, skarga konstytucyjna w zakresie zarzutów sfor- mułowanych w punkcie 2, 3 i 4b petitum skargi nie spełnia wymogów formalnych dotyczą- cych związku między ostatecznym orzeczeniem, jego podstawą prawną oraz naruszeniem praw skarżących, wymaganego przez art. 79 ust. 1 Konstytucji i doprecyzowanego w art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.t.p.TK. Zaskarżone przepisy (w zakresie kwestionowanym w skardze) nie były podstawą orzeczenia wskazanego jako ostateczne i również z tego powodu nie mogły doprowadzić do naruszenia praw skarżącego w sposób wskazany w skardze. Braki te mają charakter nieusuwalny i powodują odmowę nadania skardze dalszego biegu na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK. 6. Skarżący znaczną część swoich zastrzeżeń wiąż e nie z treścią zaskarżonych przepi- sów, lecz z faktem, że zostały one w s prawie zastosowane (zamiast przepisów korzystniej- szych – mniej dolegliwych lub uwzględniających okoliczności sprawy) lub że zostały zasto- sowane błędnie. Podnos i m.in., że decyzja o rozbiórce obejmuje cały budynek (zamiast jego części), a dodatkowo całe postępowanie odbywało się w niewłaściwym trybie ; podkreśla również negatywne skutki długiego czasu trwania postępowania (por. pkt 1 i 3 petitum skar- gi). Wskazuj e , że Naczelny Sąd Administracyjny nie musiał rozstrzygać sprawy na posiedze- niu niejawnym i nie odniósł się w swoim orzeczeniu do złożonych przez ni ego wniosków dowodowych (por. punkt 4a petitum skargi). Rozpoznanie tego typu zarzutów podniesionych w skardze konstytucyjnej nie jest do- puszczalne. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny jest „sądem prawa”, nie jest natomiast „sądem faktów” ani „trzecią instancją sądową” (organem uprawnionym do kontroli ustaleń faktycznych w spra wie skarżącego i prawidłowości ich subsumpcji). W omówionym zakresie skarga konstytucyjna nie spełnia więc wymogów dotyczą- cych przedmiotu kontroli, wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji i doprecyzowanych OTK ZU B/2025 Ts 91/23 poz. 277 8 w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, a nadanie jej dalszego biegu jest wykluczone (por. art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK). Skarga konstytucyjna jest bowiem zawsze „skargą na przepis”, a nie na jego konkretne (nawet wadliwe) zastosowanie. 7. Niezależnie od powyższego, znaczna część podniesionych w skardze zarzutów nie dotyczy bezpośrednio okoliczności sprawy, w związku z którą ją złożono . W wyroku NSA n ie rozstrzygano o prawie do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (por. punkt 2 petitum skargi) i zarządzenie przewodniczą- cego o skierowaniu sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny na posie- dzenie niejawne (por. punkt 4b petitum skargi). Ze złożonych przez skarżącego dokumentów nie wynika, aby w sprawie doszło do kumulacji odpowiedzialności administracyjnej i karnej za samowolę budowlaną, którą można by było zakwalifikować jako złamanie zasady ne bis in idem , wynikającej z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji , i naruszenie art. 42 ust. 1 Konstytucji (por. punkt 1 i 3 petitum skargi). Skarżący – pomimo wezwania w trybie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK – nie wyjaśni ł , w jaki sposób doszło do naruszenia jego praw w tej sferze. W świetle art. 61 ust. 4 pkt 2 u.o.t.p.TK dodatkowo przesądza to o braku możliwości nadania skardze w tym zakresie dalszego biegu. Skarżący twierdz i , że naruszenie jego praw majątkowych polegało m.in. na objęciu nakazem rozbiórki „tej części budynku, która została zrealizowana zgodnie z wydanym po- zwoleniem na budowę” (por. zwłaszcza s. 1 6 pisma z 29 lutego 2024 r.). Trybunał w obec- nym składzie podtrzymuje jednak ocenę, wyrażoną w poprzedniej sprawie dotyczącej tej samej inwestycji budowlanej , zainicjowanej przez córkę skarżącego ( por. postanowienie z 18 sierpnia 2017 r., sygn. Ts 85/16, OTK ZU B/2023, poz. 142 ), że w tym wypadku żadna część budynku nie została wzniesiona zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zrealizowany bu- dynek ma inną powierzchnię zabudowy, wysokość, ilość kondygnacji, kubaturę, a także od- mienne przeznaczenie i funkcję niż budynek wskazany w pozwoleniu na budowę (które nota bene zostało uchylone w 2013 r.). Wątpliwości budzi również stwierdzenie skarżąc ego , że naruszenie praw majątkowych polegało na pozbawieniu go „prawa do legalizacji budowy, pomimo że spełnione są wszystkie ustawowe przesłanki legalizacji , tj. b udynek jest zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami technicznymi” (s. 8 pisma z 29 lutego 2024 r.). Skarżący i jego córka zostali w 2012 r. zobowiązani do złożenia dokumentów nie- zbędnych do legalizacji inwestycji, lecz nie skorzystali z tej możliwości w sposób prawidło- wy. Ponadto w toku postępowania organy nadzoru budowlanego zwróciły m.in. uwagę, że inwestycja nie spełnia wymogów technicznych w zakresie odległości od budynków sąsied- nich. Nie można również podzielić poglądu, że skarżąc y został pozbawion y prawa do po- znania stanowiska stron postępowania oraz prawa do obrony w postępowaniu przed Naczel- nym Sądem Administracyjnym (por. punkt 4a petitum skargi). Z załączonych do skargi dokumentów jednoznacznie bowiem wynika, że jego pełnomocnik został poinformowany z wyprzedzeniem o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym i o możliwości zajęcia stanowiska na piśmie ( z czego skorzystał , składając liczne wnioski dowodowe). Skarżący miał także możliwość zapoznania się z aktami sprawy na zasadach ogólnych. W omówionym zakresie skarżący nie uprawdopodobni ł , że doszło do naruszenia jego praw w sposób wskazany w skardze, która tym samym nabrała charakteru abstrakcyjnego. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 i 2 u.o.t.p.TK nadanie jej dalszego bie- gu nie jest możliwe (por. art. 61 ust. 4 pkt 1 i 3 u.o.t.p.TK). W związku z powyższym – na podstawie art. 61 ust. 4 u.o.t.p.TK – należało postano- wić jak w sentencji. OTK ZU B/2025 Ts 91/23 poz. 277 9 POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.