Ts 169/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 25 czerwca 2026 r. Pozycja 47 POSTANOWIENIE z dnia 29 kwietnia 2021 r. Sygn. akt Ts 169/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Powiatu M onie - ckiego w sprawie zgodności: § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 249, poz. 1659) w zakresie, w jakim „§ 3 wskazanego [r]ozporządzenia pomija jako wychowan - ków osoby nieletnie, które zostały skierowane do młodzieżowego ośrodka wychowawczego” z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 listopada 2020 r. (data nadania) Powiat M oniecki (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocni- ka z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego. 1. Urząd Kontroli Skarbowej w B iałymstoku przeprowadził u skarżącego kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświa- tową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia na rok 2011. Stwierdzono, że na skutek błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r., w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym – Gimnazjum Specja lnym w G oniądzu , nastąpiło zawyżenie, łącznie o 181,5043, liczby uczniów przeliczeniowych. W konsekwencji skarżący uzyskał nienależną kwotę części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 rok w wysokości 856 157,82 zł. 2. Minister Finansów d ecyzją z 25 września 2015 r. (nr ST5.4750.207f.2015.FBYW ; dalej: decyzja MF z 25 września 2015 r. ), wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy OTK ZU B/2026 Ts 169/20 poz. 47 2 z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 513 ze zm., dalej: u.d.j.s.t.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) , zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w wysokości 856 157,82 zł. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Finan- sów decyzją z 21 grudnia 2015 r. (nr ST5.4750.590.2015.3.JAP ; dalej: decyzja MF z 21 grud- nia 2015 r.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 25 września 2015 r. 3. Wyrokiem z 15 marca 2017 r. (sygn. akt V SA/Wa 332/16 ) Wojewódzki Sąd Ad- ministracyjny w W arszawie (dalej: WSA) uchylił decyzję MF z 21 grudnia 2015 r. Minister Finansów wystąpił ze skargą kasacyjną od powołanego wyroku WSA do Naczelnego Sąd u Administracyjnego (dalej: NSA), który wyrokiem z 14 listopada 2018 r. (sygn. akt I GSK 1662/18) uchylił zaskarżone orzeczenie WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania celem dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji . 4. WSA, po rozpoznaniu skargi skarżącego na decyzję MF z 21 grudnia 2015 r., wy- rokiem z 13 maja 2019 r. (sygn. akt V SA/Wa 372/19) skargę oddalił. Potwierdził zasadność stanowiska Minist r a Finansów zawartego w zaskarżonej decyzji, stwierdzając m.in., że „or- gan orzekający prawidłowo zinterpretował pojęcia mające znaczenie dla sprawy”. Skarga kasacyjna skarżącego od wymienionego powyżej wyroku WSA wydanego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej została oddalona przez NSA wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I GSK 1822/19 ). 5 . W skardze konstytucyjnej skarżący stwierdził, że NSA wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I GSK 1822/19 ), opartym na § 3 rozporządzenia MEN z 2010 r., naruszył „art. 2, art. 32 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospo- litej Polskiej, bowiem § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. (…) wskazuje, że subwencja oświatowa należna jest wyłącznie dla nieletnich, skiero- wanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, w sytuacji, gdy prawidłowa wykład- nia pojęcia «wychowanek», zgodna z ustawą o postępowaniu w sprawach nieletnich, powinna skutkować przyjęciem, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego jest osoba nieletnia już od momentu skierowania do takiego ośrodka przez właściwego starostę” (s. 2 skargi ). „Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. (…) stanowi jaskrawy przykład naruszenia zasady adekwatności w finansowaniu przez Skarb Państwa zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego w Polsce” (s. 17 skargi). „Stosowanie wykładni w oparciu o ten przepis jest (…) krzywdzące dla jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ warunkuje możliwość otrzymania subwencji w oparciu o przesłankę, na jaką jednostka samorządu terytorialnego nie ma wpływu. Przepis ten wpro- wadza w błąd co do wykładni pojęcia «wychowanek», co doprowadza do pokrzywdzenia podmiotów, takich jak [s]karżący” (s. 17 - 18 skargi ). Skarżący , na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) , złożył w skardze konstytucyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku NSA z 26 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I GSK 1822/19 ). 6 . Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2020 r. skarżący został wezwany do usunięcia, w zakreślonym terminie, braków formalnych skargi konstytu- cyjnej przez : doręczenie odpisów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kop ii decy- zji Ministra Finansów z 25 września 2015 r. i 21 grudnia 2015 r. , udokumentowanie daty OTK ZU B/2026 Ts 169/20 poz. 47 3 doręczenia skarżącemu wyroku NSA z 26 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I GSK 1822/19 ) oraz poinformowanie , czy od wskazanego w skardze ostatecznego orzeczenia został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia. Pismem z 14 stycznia 2021 r. (data nadania) skarżący od- niósł się do powyższego zarządzenia, przesyłając w załączeniu wymagane dokumenty. Wyja- śnił, że stronie nie przysługiwał żaden nadzwyczajny śro dek zaskarżenia . Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p. TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Trybunał wydaje postanowienie o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu, gdy spełnia ona określone przez prawo wymagania oraz gdy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK. 2 . W rozpoznawanej skardze konstytucyjnej skarżącym jest powiat, którego miesz- kańcy , zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578, obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 920; dalej: u.s.p.) , tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową . W myśl art. 2 ust. 1 u.s.p. powiat wykonuje określo- ne ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność , natomiast ust. 2 tego artykułu przyznaje mu osobowość prawną. Zakres działania i zadan ia powiatu zo- stały określone w r ozdziale 2 wymienionej ustawy . Konstytucyjny status prawny powiatu określają przepisy rozdziału VII Konstytucji – Samorząd terytorialny . Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę konstytu- cyjną do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł osta- tecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. P rima facie użyty w art. 79 ust. 1 Konstytucji wyraz „każdy” może sugerować, że krąg pod- miotów uprawnionych do wniesienia skargi konstytucyjnej jest nieograniczony. Należy jed- nak zauważyć, że przepis ten został umieszczony w rozdziale II Konstytucji, odnoszącym się – zgodnie z jego tytułem – do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, w pod- rozdziale regulującym środki ochrony tych wolności i praw. Wpływa to na charakter i funkcję instytucji skargi konstytucyjnej, która zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego stanowi przede wszystkim środek ochrony wolności i praw przysługujących osobie fizy cznej ( zob. postanowienie TK z 12 października 2004 r., sygn. Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25). W związku z tym z asadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zagadnienie zdolności skargowej powiatu – jednostki samorządu terytorialnego . Wskazane na wstępie umiejscowienie art. 79 ust. 1 Konstytucji każe przyjąć, że zwrot „każdy” – w rozumieniu wymienionego przepisu Konstytucji – oznacza tego, kto jest pod- miotem konstytucyjnych wolności i praw podmiotowych, przed naruszeniem których ma chronić złożenie skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60). Trybunał Konstytucyjny uznał, że w zakresie po- jęcia „każdy” mieszczą się zarówno osoby fizyczne, jak i osoby pr awne (zob. postanowienia TK z: 6 kwietnia 1998 r., sygn. Ts 9/98, OTK ZU SUP/1999, poz . 27, 18 marca 2010 r., sygn. Ts 163/09, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 126) tworzone przez osoby f izyczne w ramach korzy- stania z gwarantowanej konstytucyjnie wolności zrzeszania się ( zob. wymienione powyżej postanowienie TK z 12 października 2004 r., sygn. Ts 35/04). P oczynił jednocześnie zastrze- żenie, że o soby prawne mogą wnieść skargę konstytucyjną tylko wówczas, gdy mają zdolność bycia podmiotem wolności i praw konstytucyjnych, na których naruszenie się powołują, „o ile OTK ZU B/2026 Ts 169/20 poz. 47 4 zarzucają naruszenie praw lub wolności, z których istoty wynika, że są również do nich adre- sowane” . Oznacza to, że „mogą występować ze skargą konstytucyjną tylko w tym zakresie, w jakim powołują się na ochronę przysługujących im praw, stanowiących emanację podmio- towych praw i wolności jednostki chronionych konstytucyjnie” (zob. postanowienia TK z: 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298, 15 grudnia 2009 r. i 18 marca 2010 r., sygn. Ts 163/09, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 125 i poz. 126 , wskazane powyżej postanowienie TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05 ) . Jednostki samorządu terytorialnego , w tym powiat, mają osobowość prawną nadaną im przez ustrojodawcę w art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Są osobami prawnymi, ale w odróżnieniu od osób prawnych tworzonych w sposób swobodny przez osoby fizyczne „ o utworzeniu takiej jednostki nie rozstrzyga bezpośrednio wola członków wspólnoty samo- rządowej ” ( zob. postanowienie TK z 12 października 2004 r., sygn. Ts 35/04). Jednostka s a- morząd u terytorialnego stanowi utworzoną z mocy prawa wspólnotę samorządową . Jednocze- śnie należy zauważyć, że ustawodawca konstytucyjny powołał s amorząd terytorialny do uczestniczenia w spraw owaniu władzy publicznej przez wykonywanie zadań publicznych, o których mowa w art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji. Dla realizacji tego właśnie celu przy- znał jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną (art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji ) , która stanowi gwarancję prawidłowego wykonywania zadań publicznych, umożliwiając tym samym efektywne sprawowanie w powierzonym zakresie władzy publicz- nej. U strojodawca , stanowiąc o wykonywaniu zadań publicznych przez samorząd terytorial- ny, nie wskazał dokładnie, które zadania i w jakim zakresie spoczywają na jego jednostkach i organach. Precyzyjny katalog zadań publicznych , które zostały powierzone do realizacji poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego zamieszczono w ustawach samorządo- wych oraz ustawach szczególnych . Zakres przyznanych uprawnień należy wiązać z rolą sa- morządu terytorialnego, który stanowi strukturę służebną wobec wspólnoty samorządowej (obywateli), utworzoną w celu zaspokajania potrzeb tworzących ją mieszkańców oraz urze- czywistniania ich wolności i praw. Powiat, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.s.p. , wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w podanym w tym przepisie zakresie . Zadania określono w zamkniętym katalogu. Ustawowy sposób ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego wskazuje, że jest on osobą prawną prawa publicznego o ściśle określonych zadaniach . K orzy- sta z atem ze swych praw wyłącznie na podstawie przepisów Konstytucji oraz w celu realizacji zadań publicznych. Oznacza to, że w ykonuje zadania wynikające z przyznanych uprawnień , a nie korzysta nie z praw i wolności, których ochronę można realizować za pomocą instytucji skargi konstytucyjnej . W przeciwieństwie do niego „ [j] ednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność ” (zob. postanowienie TK z 6 kwietnia 2005 r., sygn. Ts 9/05, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 143). W świetle powyższego należy stwierdzić, że jednostki samorządu terytorialnego (w tym powiat) jako osoby prawne prawa publicznego różnią się w swoim charakterze od osób prawnych prawa prywatnego tworzonych przez osoby fizyczne w ramach korzystania przez nie z gwarantowanej konstytucyjnie wolności zrzeszania się dla realizacji przyjętych celów . Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „odmiennie przedstawia się sytuacja osób prawnych prawa publicznego (…), bo nie można ich traktować jako prostych zrzeszeń oby- wateli realizujących swoje prawa i wolności” (zob. wskazane na wstępie postanowienie TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05). Posiadając w obrocie osobowość prawną nie korzystają z ochrony praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym zagwarantowanej jednostce. Oznacza to, że s amo posiadanie osobowości prawnej przez powiat nie jest wystarczającą pod- stawą do utożsamienia zakresu konstytucyjnej ochrony jednostek samorządu terytorialnego z zakresem konstyt ucyjnej ochrony osób prawnych. Osobowość prawna ma zatem „ pośrednie OTK ZU B/2026 Ts 169/20 poz. 47 5 znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotów uprawnionych do składania skarg konstytucyj- nych. W przypadku powiatu bezpośrednie znaczenie ma określenie go jako utworzonej z mo- cy prawa wspólnoty samorządowej powołanej do wykonywania zadań publicznych” ( zob. powołane już postanowienie TK z 6 k wietnia 2005 r., sygn. Ts 9/05). U sytuowanie jednostek samorządu terytorialnego jako podmiotów prawa publicznego powoduje, że nie wyn ika z niego prawo do ochrony w drodze skargi konstytucyjnej w obsza- rze wypełniania zadań publicznych unormowanych w ustawie. Skarga konstytucyjna nie stanowi więc powszechnie dostępnego środka, który przysługuje wszystkim podmiotom po- siadającym przymiot osobowości prawnej, w szczególności organom władzy publicznej. Oznacza to również, że pojęcie „każdy” zamieszczone w art. 79 ust. 1 Konstytucji nie obej- muje organów władzy publicznej, w tym organów samorządu terytorialnego (zob. postano- wienie TK z 6 kwietnia 2005 r., sygn. Ts 9/05). Ustalając zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej należy mieć na uwadze, że pod- stawową funkcją wolności i praw konstytucyjnych jest określenie pozycji prawnej osoby ludzkiej wobec organów władzy publicznej, a jednocześnie nałożenie na te organy obowiąz- ków związanych z koniecznością zagwarantowania realizacji tych wolności i praw. Wolności i prawa kon stytucyjne pełnią rolę ochronną i mają zapobiegać nadmiernej ingerencji organów władzy publicznej w sytuację jednostki. Samorząd terytorialny stanowi natomiast strukturę służebną wobec wspólnoty samorządowej, utworzoną w celu zaspokajania potrzeb tworzą- cych ją mieszkańców oraz urzeczywistniania ich wolności i praw. Wynika z tego, że jednostki samorząd u terytorialnego z natury rzeczy nie są adresatami uprawnień wynikających z po- szczególnych wolności i praw konstytucyjnych przypisanych podmiotom prywatnym. Są one adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów, a tym samym nie mogą korzystać ze skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia TK z: 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01, 12 października 2004 r., sygn. Ts 35 /04, 26 marca 2009 r., sygn. Ts 202/08, OTK ZU II/B/2014, poz. 768). Uwzględniając powyższe stanowisko należy jednocześnie podkreślić, że istotą skargi konstytucyjnej jest stworzenie ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki przed działaniami władzy publicznej, a nie stworzenie procedury rozstrzyga- jącej spory między poszczególnymi ogniwami tej władzy ( zob. postanowienia TK z: 17 marca 2003 r., sygn. Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 105, 26 marca 2009 r., sygn. Ts 202/08, 15 grudnia 2009 r., sygn. Ts 163/09 ). Nie można więc uznać, że jednostka samorządu teryto- rialnego, której organy sprawują władzę publiczną, może jednocześnie poszukiwać ochrony przed organami wykonującymi władztwo publiczne. Skarga konstytucyjna nie jest instrumen- tem służącym rozstrzyganiu sporów o charakterze publicznoprawnym (zob. postanowienia TK z 15 grudnia 2009 r. i 18 marca 2010 r. , sygn. Ts 163/09). Na brak legitymacji powiatu, jako osoby prawa publicznego uczestniczącej w spra- wowaniu władzy publicznej , do złożenia skargi konstytucyjnej wskazuje więc funkcja, jaką s pełnia skarga konstytucyjna będąca środ k iem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, mający m na celu zabezpieczenie jednostki przed nadmierną ingerencją organów władzy pu- blicznej. 3. Niedopuszczalność złożenia przez skarżącego skargi konstytucyjnej w rozpoznawa- nej sprawie nie wyklucza możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnio- skiem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Przepis ten przewiduje możliwość wystąpienia przez jednost k i samorządu terytorialnego o zbadanie zgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu (aktu normatywnego dotyczącego spraw objętych zakresem działania tej jednostki). Należy podkreślić, że w tym przypadku nie znajduje zastosowania ograniczenie podstawy kierowanego wniosku wyłącznie do przepisów wyrażających konstytucyjne wolno- ści, prawa lub obowiązki podmiotu występującego z wnioskiem . Układ odniesienia dla kon- troli przepisów kwestionowanych w trybie wymienionego przepisu Konstytucji może być OTK ZU B/2026 Ts 169/20 poz. 47 6 bowiem konstruowany w oparciu o wszystkie unormowania konstytucyjne (zob. postanowie- nie TK z 15 lutego 2006 r., sygn. Ts 148/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 71). 4. Trybunał Konstytucyjny uznał, że z uwagi na stwierdzony brak możliwości wnie- sienia przez skarżącego skargi konstytucyjnej, bezprzedmiotowe stało się orzekanie co do zasadności wydania postanowienia, o którym m owa w art. 79 ust. 1 u.o.t.p.TK. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK – postanowił, jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącemu przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia.