Ts 101/17

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 21 sierpnia 2020 r. Pozycja 22 8 POSTANOWIENIE z dnia 4 lipca 2019 r. Sygn. akt Ts 101/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.M. w sprawie zgodności: art. 90 ust. 1 i 4 w związku z art. 10 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczyc ieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 201 6 r. poz. 2060 ) w zakresie, w jakim umożliwiają „ nałożenie na podmiot podlegający egzekucji obowiązku uiszczenia opłaty za br ak ubezpie- czenia, od którego t o obowiązku podmiot może uwolnić się jedynie poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających spełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej lub wniesienie powództwa o ustalenie [ nieistnienia tego obowiązku ] do sądu powszechne go ” z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypo- spolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENI E W skardze konstytucyjnej z 5 maja 2017 r. (data nadania) M.M. (dalej: skarżąca ) wy- stąpił a z żądaniem przytoczonym w komparycji niniejszego postanowienia. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Pismem z 9 marca 2015 r. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (dalej: UFG) we- zwał skarżącą do przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów po twierdzających zawarcie, w 2014 r. t j. roku przeprowadzonej przez UFG kontroli, umowy obowiązkowego ubezpiecze- nia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych (dalej: umowy ubez- pieczenia OC) dotyczącej ciągnika rolniczego marki Deutz Fah r o nr rej […] , zgodnie z wa- runkami ubez pieczenia określonymi w ustawie lub dokumentów potwierdzających brak obo- wiązku zawarcia umowy takiego ubezpieczen ia albo do uiszczenia opłaty za niespełnienie tego obowiązku. OTK ZU B/2020 Ts 101/17 poz. 22 8 2 Skarżąca wniosła powództwo przeciwko UFG o ustalenie nieistnienia obowiązku za- wa rcia przez nią umowy ubezpieczenia O C. Wyrokiem z 30 listopada 2015 r. Sąd Rejon owy w W. (sygn. akt […] ; dalej: wyrok Sądu Rejonowego) oddalił powództwo skarżącej. Wnie- siona przez nią apelacja została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w W. V Wydział Cy- wilny Odwoław czy z 15 grudnia 2016 r. (sygn. akt […] ). Skarżąca złożyła skargę konstytucyjną, w której zarzuca, że wskazane do badania przepisy są niezgodne z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jej zdaniem „[n] aru szenie (…) polega na tym, że na obywatela może zostać nałożony obowiązek uiszcze- nia opłaty za brak ubezpieczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania na podsta- wie samego tylko wezwania do zapłaty wy stosowanego przez UFG, a w razie zaniechania przedstawienia dokumentów potwierdzających zawarcie umowy ubezpieczenia lub zaniecha- nia wniesienia pozwu o ustalenie do sądu powszechnego, opłata podlega egzekucji w trybie administracyjnego postępowania egzekuc yjnego, wskutek czego obywatel może być pozba- wiony przedmiotu sw ojej własności [ kwoty pieniężnej ] , bez przeprowadzenia formalnego postepowania przed organem państwowym”. Drugim zarzutem stawianym przez skarżącą jest naruszenie przez zaskarżone przepisy ust awy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Fun- duszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2060, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 473, ze zm.; dalej: u.u.o.) prawa do odw oła- nia od rozstrzygni ę ć władzy publicznej, wynikającego z art. 78 Konstytucji , w związku z za- sadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą ochrony zaufania obywatela do pań- stwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą przyzwoitej legislacji, które wynikają z art. 2 Konstytucji. Naruszenie to polega na tym, że „zaskarżone przepis y określają wadliwy tryb postępowania w zakresie weryfikacji istnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpiecze- nia odpowiedzialności cywilnej posiadacza poj azdu mechanicznego, to jest nie przewidują trybu postępowania administracyjnego dla ustalenia obowiązku [ wniesienia] (…) opłaty za brak ubezpieczenia (.. . ). ” Zarządzeniem s ędziego Trybunału Konstytucyjnego z 16 maja 2018 r. skarżąca zosta- ła wezwana do wskazania ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz sprecyz owania, czy zdaniem ska rżącej do naruszenia art. 78 Konstytucji doszło wskutek braku możliwości odwołania się do sądu administracyjnego, czy do jakiegokolwiek sądu. Skarżąca pismem z 28 maja 2018 r. odniosła się do powyższego wezwania. Jako osta- teczne orzeczenie w jej sprawie w skazała wy rok Sądu Okręgowego w W. V Wydział Cywilny Odwoławczy (sygn. akt […] ) . Z treści pisma wynika, że jej zdaniem, zaskarżone przepisy naruszają art. 78 w związku z art. 2 Kons tytucji, jako że od wezwania do uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.u.o. , nie przysługuje żaden środek odwoławczy. W przedsta- wionym piśmie skarżąca podsumowała również argumentację przedstawioną w skardze k on- stytucyjnej, stwierdzając, że właściwym trybem postępowania w tej sprawie byłoby post ępo- wanie administracyjne. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po- stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 , ze zm. ; dalej: u.o.t.p. TK ) , skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. S łuży ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie na- da nia skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona o kreślonych przez prawo wymagań lub jest oczywiście bezzasadna. OTK ZU B/2020 Ts 101/17 poz. 22 8 3 2. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiąz- kowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2060, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 473, ze zm.; dalej: u.u.o.) posiadac z pojazdu jest obowiązany zawrzeć umowę obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem posiadanego przez niego pojazdu. Art. 90 ust. 1 ustawy wskazuje, że po przepro wa- dzeniu kontroli przez Ubezpieczen iowy F undusz Gwarancyjny (dalej: UFG) lub po otrzyma- niu zawiadomieni a , o którym mowa w art. 87 u.u.o. , UFG wzywa osoby z obowiązane do za- warcia umowy ubezpieczenia do uiszczenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.u.o. , albo do przedstawienia dokumentów potwierdza- jących spełnienie w roku kontroli obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzial- ności cywilnej, okr eślonego w art. 10 ust. 1 u.u.o . Niezawarcie umowy skutkuje konieczno- ścią uiszczenia opłaty za niewypełnienie tego obowiązku. W razie nie przedstawienia doku- mentów, o których mowa w art. 90 ust. 1 i 2 u . u . o . , opłata staje się wymagalna po upływie 30 dni od dnia wezwania do zapłaty. Zgodnie z art. 23 ust. 2 oraz art. 90 ust. 4 u.u.o., w ezwa- ny może wytoczyć p owództwo do są du p owszechnego o ustalenie, że obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego nie dotyczy go lub też , że został spełniony. 3. Na potwierdzenie niezgodności art. 90 ust. 1 i 4 w związku z art. 10 ust. 2 w związ- ku z art. 23 ust. 1 u.u.o. z art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji skarżąca p rzedstawiła nastę- pujące zarzuty. Zdaniem skarżącej opisany powyżej tryb postępowania w sprawie naliczania opłat jest „nie właściwie skonstruowany”, jako ż e wymusza wystąpienie z powództwem do sądu po- wsze chnego w celu ustalenia, czy na jednostce nie ciąży obowiązek zaliczany do obowiązków publicznoprawnych. Z askarżone przepisy są niekonstytucyjne w zakresie, w jakim uniemoż- liwiają zaskarżenie w trybie administracyjnym czynności polegającej na wymierzeniu opłaty za niezwarcie umowy ubezpieczenia obowiązkowego, tj. przez wniesienie odwołania, a wo- bec wyczerpania drogi instancyjnej – poprzez brak możliwości zaskarżenia określonego roz- strzygnięcia do sądów administracyjnych. Skarżąca zaznacza, że jakkolwiek wymierzenie opłaty , o której mowa nie jest aktem władzy publicznej p rzybierającym formę decyzji, to jednak posiada taki charakter, gdyż jego wydanie skutkuje obowiązkiem podjęcia określonych działań przez ad resata , tj. wyka zania faktu zawarcia umowy lub wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie nieistnienia tego obowiązku. D owodzi to , że obowiązek zawier ania umów ubezpieczenia ob- owiązkoweg o na charakter publicznoprawny. Podkreśla , że postępowanie procesowe administracyjne jest bardziej „przyjazne” dla skarżącego niż postępowanie przed sądem cywilnym. S korzystanie z powództwa o ustalenie – zdaniem skarżącej – oznacza konieczność skorzystania z usług profesjonalnego pełnomoc- nika i większe koszty dla skarżącego. Wskazuje m.in., że postępowanie procesowe cywilne je st dużo bardziej sformalizowane i obowiązuje w nim zasada koncentracji materiału dowo- dowego, a gromadzenie i przedstawienie materiału dowodowego spoczywa przede wszystkim na powodzie . Skarżąca zwraca uwagę, że nałożenie daniny o charakterze publicznoprawnym przy- biera natomiast formę aktu wydawanego przez organ administracji publicznej lub też aktuali- zuje się po spełnieniu określonych przesłanek wskazanych w przepisach usta wy. Odmiennie do postępowania w przypadku wymierzenia opłaty w trybie określonym prz ez zaskarżone przepisy, jest to równoważone prawem obywatela do wn iesienia środka zaskarże nia, co do zasa dy bez dodatkowych opłat czy też szczególnego uzasadnienia. Ak centuje też , że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sporu, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzu tów podniesionych w odwoła niu od decyzji orga- nu pierwszej instancji. OTK ZU B/2020 Ts 101/17 poz. 22 8 4 W skardze zaakcentowano, że jakkolwiek postępowanie w trybie u.u.o. ma charakter administracyjny, to po wezwaniu do wniesienia opłaty osoba w nim wskazana nie może w sposób sk uteczny powstrzymać działań UFG bez wniesienia powództwa do sądu po- wszechnego. Nie ma również możliwości weryfikacji materiału dowodowego ani też skutecz- nego przedstawienia własnych wniosków dowodowych. Co więcej, w przyp adku skorzystania z powództwa o ustalenie zobowiązania w procesie c ywilnym , konieczne jest prowadzenie tzw. dowodu z przeciwieństwa, co jest dodatkowym utrudnieniem dla podsądnej. Zdaniem skarżącej powyższe nierówności są dowodem na niezgodność zaskarżonych przepisów z prawem do odwołania od rozstrzygnięcia władzy publicznej wynikającego z art. 78 Konstytucji odczytywanego łącz nie z zasadami: ochrony zaufania obywatela do pań- stwa i stanow ionego przez nie prawa oraz przyzwoitej legislacji , wywiedzionymi z art. 2 Konstytucji. 4 . Trybunał podnosi, że w zakresie zarzutu naruszenia przez zaskarżone przepisy art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji, s karżąca czyni spostrzeżenia dwojakiego rodzaju: 1) ze względu na charakter postępowania z u.u.o., do rozstrzygnięcia nieistnienia lub spe łnienia obowiązku opłaty – właściwym trybem byłoby postępowanie przed sądem admini- stracyjnym, nie zaś przed sądem cywilnym . 2 ) postępowanie z u.u.o. nosi cechy po stępowania administracyjnego , lecz rozstrzy- gnięcie wydawane w jego ramach w zakresie wymierzenia opłaty, choć nie stanowi żadnego z aktów adm inistracji publicznej, jest sw ego rodzaju aktem władczym, którego wydanie skut- kuje obowiązkiem podjęcia określonych działań przez adresata. Skarżąca uznaje więc za nie- konstytucyjny brak możliwości odw ołania się od tej „decyzji” w ramach postępowania przed organami UFC. 4 .1. Z arzuty skarżącej w zakresie , w jakim formułują oczekiwanie, by to sądy admini- stracyjne, nie zaś sądy powszechne orzekały w przedmiocie ustalenia obowiązku realizacji opłaty tytułem ubezpieczenia , nie mają związku z orzeczenie m wskazanym w skardze jako ostateczne. Podniesiona w ramach powyższego zarzutu niemożność odwołania się do sądu admi- nistracyjnego winna bowiem wynikać z o rzeczenia wskazane go jako ostateczne , tj. post ano- wienia lub wyrok u sądu , który ma jasno przesądzać o tym, że droga sądowo - administracyjna jest dla skarżącej zamknięta . Konieczne jest w ięc „ujawnienie” istniejącego według skarżącej ograniczenia (zob. np. postanowienie z 29 kwi etnia 2013 r., sygn. Ts 132/12, OTK ZU B/ 2013, poz. 392). W konsekwencji Trybunał , zgodnie z dominującą obecnie linią orzeczni- czą, wymaga uprzedniego wniesienia niedopuszczalnego środka zaskarżenia po to, aby „wy- wołać" takie orzeczenie oparte na podstawie zaskarżonego przepisu, które koresponduje z tr eścią przedstawionych zarzutów ( zob. np. postanowieni e TK z 21 czerwca 2010 r., sygn. Ts 243/09, OTK ZU nr 6 / B/2010, poz. 454). 4 .2. T rybunał w oparciu o przedstawione dokumenty podnosi, że w toku postępowania zainicjowanego pismem z 9 marca 2015 r., skarżąca nie odwołała się od wymierzenia opłaty . N ie zainicjowała tym samym również na tym etapie procesu „ujawnienia” podstawy posta- w ionego zarzutu braku możliwości odwołania się od wymierzenia opłaty dokonanej przez UFG . W rezultacie powyższego, należy uznać, że zarzuty de facto nie mają związku z orze- czeniem przedstawionym jako ostateczne. 4 .3 . Na marginesie Trybunał zauważa, że zgodnie z doktryną przedmiotu i orzecznic- twem TK, prawo do sądu rozumiane jako prawo do sądu właściwego wywodzić można z art. 45 ust. 1 Konstytucji, nie z aś, jak wskazano w złożonych pismach procesowych OTK ZU B/2020 Ts 101/17 poz. 22 8 5 – z art. 78 Konstytucji (zob. Paweł Sarnecki, Komentarz do art. 45 Konstytucji Rzeczypospoli- tej Polskiej , pkt 7 i 10, L ex ; postanowienie TK z 5 kwietnia 2016 r., sygn . SK 41/15, OTK ZU A/2016, poz. 5). 5. Skarżąca stawia zarzut niezgodności z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Kon- stytucji w zakresie, w jakim zaskarżone przepisy umożliwiają UFG ustalenie i szybkie przy- musowe dochodzenie opłaty za brak zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. S twier dziła , że wezwanie do wniesienia opłaty za brak ubezpieczenia skutkuje przede wszystkim powstanie m w majątku określonych pasywów , co świadczy o ograniczeniu przez zaskarżone przepisy prawa własności. W ocenie skarżąc ej ograniczenia tego prawa spełniają co prawda wymogi przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji, jednak budzą wątpliwości co do zgodności z zasadą proporcjonalności wywiedzioną z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ramach uzasadnienia ska rżąca wskazała, że wprowadzenie, n ieznanego nawet w ustawach podatkowych, czy w prawie antymonopolowym, rygorystycznego trybu egzeku- cji opłaty wymierzanej w zgodzie z zaskarżonymi przepisami , nie jes t adekwatne do celu, jakiemu ma służyć. Dodała , że ustawodawca, decydując o powyższym trybie dochodzenia roszczeń, uchybił obowiązkowi minimalizowania uciążliwości nakładanych na obywatela. 5 .1 . Trybunał podnosi, że co do zasady wszczęcie egzekucji administracyjnej następu- je z chwilą doręcze nia odpisu tytułu wykonawczego. Jak jednak wskazuje literatura, p rzesłan- kami wszczęcia egz ekucji są: nieuiszczenie opłaty, prawomocne orzeczenie ustalające istnienie obowiązku ubezpieczenia po stronie wezwanego do wniesienia opłaty , albo też nie- wniesienie powództwa o ustalenie ubezpieczenia w term inie 30 dni od dnia otrzymania we- zwania do zapłaty (zob. M. Serwach (red.), D. Fuchs , D. Maśniak , J. Nawracała , Komentarz do ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych , [w:] Prawo ubezpieczeń gospodarczych. Tom I, Komentarz , wyd. II , L ex 2010, nr 8062 ). Oznacza to, że w skutek wniesienia d o sądu powszechnego powództwa o ustalenie istnienia lub nieistnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia (zgodnie z art. 10 ust. 2 u.u.o. ) opłata wyznaczona skarżącej nie stała się wy- magalna i nie mogła być ściągana w drodze egzekucji aż do czasu uprawomocnienia się orze- czenia sądu ustalającego istnienie obowiązku ubezpieczenia ( zob. D. Maśniak , Transgranicz- ny system ochrony ofiar wypadków drogowych, Studium prawnofinansowe , Oficyna 2010 r. ). W świetle powyższego, zarzuty przedstawione przez skarżącą w zakresie art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji n ależy ocenić jako bezzasadne, co jest podstawą od- mowy nadania biegu skardze w oparciu o art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK. 5 .2. Trybunał podnosi także , że tryb egzekucji opłaty ustalanej na podstawie art. 90 ust. 1 u.u.o. , oceniany przez skarżącą jako nie konstytucyjny , jest uregulowany w art. 91 u.u.o. , a przepis ten nie był wskazany do badania konstytucyjności w złożonych pismach pro- cesowych. U zasadnienie przedstawione w skardze w powyższym zakresie tym samym nie ma związku z zaskarżonymi przepisami. Z uwagi na powyższe, Trybunał orzekł jak w sentencji. POUCZENI E Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.