Ts 218/17

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 21 listopada 2019 r. Pozycja 213 POSTANOWIENIE z dnia 19 grudnia 2018 r. Sygn. akt Ts 218/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski , po wstępnym rozpoznaniu , na posiedzeniu niejawnym, skargi konstytucyjnej S.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna Z ., L.K.P. pro- wadzącej działalność gospodarczą pod firmą C . oraz M.Z. prowadzącego działalność gospo - darczą pod firmą Agencja Artystyczna A . w sprawie zgodności : 1) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Pra wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samo- rzą dzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.), w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829), w związku ze stanowiskiem nr [ … ] Rady Miejskiej W. z 21 stycznia 2016 r. w sprawie podejmowania działań zmierzających do zapobiegania lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowiskowo - rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zwierząt na terenach stanowiących własność Miasta W .; 2) art. 58 § 1 pkt 5a w związku z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym , w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.), w związku ze stanowiskiem nr XX/5/16 Rady Miejskiej W. z 21 stycznia 2016 r. w sprawie podejmowania działań zmierzających do zapobiegania lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowiskowo -rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zw ierząt na terenach stanowiących własność Miasta W., z art. 45 ust. 1, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73, art. 6, art. 7 w związku z art. 16 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. OTK ZU B/2019 Ts 218/17 poz. 213 2 UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybu nału Konstytucyjnego 21 listopada 2017 r. (data nadania), S.Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna Z., L.K.P. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą C . oraz M.Z. prowa- dzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna A . (dalej: skar żący) zarzucili niezgodność art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin - nym ( ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.; dalej: u.s.g.), w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ; ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 192 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – prze- pisy wprowadzające ustawę – prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działal - ności gospodarczej , Dz. U. z 2018 r. poz. 650, ze zm.), w związku ze stanowiskiem nr […] Rady Miejskiej W. z 21 stycznia 2016 r. w sprawie podejm owania działań zmierzających do zapobiegania lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowiskowo-rozrywkowych z wyk orzystaniem tresury zwierząt na terenach stanowiących własność Miasta W .(dalej: stanowisko RMW), w zakresie, w jakim ,,za niedopuszczalną uznają kontrolę przez sądy administracyjne uchwały organu samorządu te rytorialnego wzywającą organy samorządu terytorialnego do realizacji polityki leżącej poza właściwością tego samorządu terytorialnego i do bojkotowania przez nie określonej grupy przedsiębiorców w celu wykluczenia ich jako strony z korzystania z mienia komunalnego bez istnienia ku temu podstawy prawnej ze względu na dowolne, różnicujące kryterium, w szczególności kryterium różnicujące między podmiotami prowadzącymi taką samą legalną działalność gospodarczą” , z art. 45 ust. 1, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73, art. 6, art. 7 w związku z art. 16 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżący zakwestionowali także art. 5 8 § 1 pkt 5a w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g., w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nierucho- mościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.), w związku ze stanowiskiem RMW, w za- kresie, w jakim ,, odmawiają legitymacji czynnej podmiotom, do bojkotowania których wzywa bezprawnie organ samorządu terytorialnego w cel u wykluczenia ich jako strony z korzystania z mienia komunalnego bez istnienia ku temu podstawy prawnej na podstawie aktu organu samorządu terytorialnego ze względu na dowolne, różnicujące kryterium, w przy- padku braku istnienia obowiązku organu samorządu terytorialnego i osób prywatnych do zawarcia umowy z tymi bojkotowanymi podmiotami”, z art. 45 ust. 1, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73, art. 6, art. 7 w z wiązku z art. 16 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na stano- wisko RMW, domagając się stwierdzenia jego ni eważności w całości. Postanowieniem z 25 października 2016 r. (sygn. akt […] ) Wojewódzki Sąd Admini - stracyjny w W. odrzucił skargę skarżących , uznając ją za niedopuszczalną. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny w W. oddalił postanowieniem z 11 lipca 2017 r. (sygn. akt […]), które zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących 21 sierpnia 2017 r. Zdan iem skarżących naruszone zostały : ich prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), swo boda działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy skarżących (art. 65 ust. 1 Konstytucji), wolność twórczości artystycznej skarżących, a także OTK ZU B/2019 Ts 218/17 poz. 213 3 wolność korzystania z dóbr kultury przez widzów (art. 73 w związku z art. 6 Konstytucji) oraz prawo do ograniczającej ingerencji w prawa i wolności konstytucyjne tylko w przypa- dkach uzasadnionych interesem publicznym (art. 31 ust. 3 Konstytucji) w związku z zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadą zaufania do organów państwa oraz zasadą przyzwoitej legislacji oraz zasadą praworządności (art. 7 i art. 16 ust. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje. 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub jest oczywiście bezzasadna. 2. Skarżący zakwestionowali : art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Pra- wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) stanowiący o tym, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z: 1) art. 3 § 2 tej ustawy, wskazujący m skargi, w zakresie których realizowana jest kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne; 2) z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gm innym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) , który przewiduje, że każdy , czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej , może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Razem z powyższymi przepisami został także zakwestionowany art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829) o treści: ,,podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dl a każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa” oraz ust. 2 tego przepisu o treści: ,,Właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa”. Skarżący w związku z powyżs zymi przepisami zakwest ionował s tanowisko nr […] Rady Miejskiej W. z 21 stycznia 2016 r. w sprawie podejmowania działań zmierzających do zapobiegania lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowiskowo- rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zwierząt na terenach stanowiących własność miasta W., w którym organ ten zajmuje pozytywne stanowisko w sprawie konsekwentnego prowadzenia polityki zapobiegającej lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowiskowo -rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zwierząt na terenach będących własnością miasta W. 3. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw. Musi ona spełniać wymagania, które zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w przepisach ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i try bie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK). OTK ZU B/2019 Ts 218/17 poz. 213 4 Zgodnie z tymi regulacjami skarga powinna spełniać wymogi pisma procesowego, a nadto zawierać: 1) do kładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec których skarżący domaga się stwierdzenia ni ezgodności z Konstytucją; 2) wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem s karżącego – zostały naruszone; 3) uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Za rzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyjnych wyrażających prawa podmiotowe przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności. W ocenie Trybunału rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych warunków. 4. Trybunał zwraca przede wszystkim uwagę, że skarga w dużej części zawiera negatywną ocenę stanowiska sądów administracyjnych orzekających w sprawie. S karżący uzasadniają ponadto niekonstytucy jność kwestionowanych przepisów odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych, które w swych rozstrzygnięciach zaprezentowały , odmienną od interpretacji sądów administracyjnych orzekających w sprawie skarżących, wykładnię tych regulacji . Z uzasadnienia skargi wynika również, że w orzeczni - ctwie istnieją rozbieżności odnoszące się do interpretacji kwestionowanych przepisów w zakresie przesłan ki interesu prawnego, przy czym w większości tych spraw sądy orzekły odmiennie, niż uczyniły to w sprawie skarżących. Krytyka orzeczeń sądowych oraz przywołanie odmiennych interpretacji sądów administracyjnych dotyczących zaskarżonych przepisów dowodzą, że skarżący wadliwie określili przedmiot skargi – uczynili z niego pozostające poza kognicją Trybunału akty stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że kontrola stosowania prawa nie mieści się w zakresie jego kompetencji, ponieważ jest on ,,sądem prawa” , nie zaś ,,sądem faktów”. Nie jest też jego rolą zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym jeżeli utrwalona i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu prawnego, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodn ie z ustaloną praktyką (zob. posta- nowienie z 19 lipca 2005 r., sygn. SK 37/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 87 i powołane tam orzeczenia). Jak ponadto wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny , ,,stałość, powtarzalność i po wsze- ch ność praktyki sądowej może nadawać kwestionowanemu unormowaniu w sposób stały i powszechny określone znaczenie, podlegające następnie kontroli konstytucyjności. Stałość i powszechność praktyki, wynikającej z odczytywania przepisów w sposób niekonstytucyjny, powoduje bowiem nadanie samym przepisom trwałego i niekonstytucyjnego znaczenia. (…) Ujawnienie (…) zależności pomiędzy sferą stanowienia i stosowania prawa wymaga jednakże każdorazowo stwierdzenia, czy w istocie rzeczy mamy do czynienia z taką właśnie powtarzalną i powszechną metodą wykładni określonego przepisu – unormowania” (zob . po- sta nowienie z 21 września 200 5 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95). Skarżący, wskazując na rozbieżność orzecznictwa sądowego, i wręcz podkreślając, że wykła dnia odmienna od zastosowanej w ich sprawie jest dominująca, nie wykazali jednak jednolitości OTK ZU B/2019 Ts 218/17 poz. 213 5 kwestionowanego rozumienia zaskarżonych przepisów, będącej warunkiem sine qua non trybunalskiej kontroli normy prawnej. Powyższe okoliczności uzasadniają, na podst awie art. 53 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw iązku z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK, odmowę nadania skardze dalszego biegu. Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżąc ym przysługuje prawo wniesienia zaża- lenia na powyżs ze postanowienie w terminie 7 dni od da ty jego doręczenia .