Ts 69/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 21 maja 2018 r. Pozycja 89 POSTANOWIENIE z dnia 20 listopada 201 7 r. Sygn. akt Ts 69 /1 6 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Grzegorz Ję drejek , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej P . K . w sprawie zbadania zgodności: art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 201 6 r. poz. 1764 , ze zm.) z : 1) art. 2 i art. 78 Konsty tucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 176 ust . 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwen cji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), 4) art. 31 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji, 5) art. 30 Konstytucji, 6) art. 47 Konstytucji, 7) art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 47 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej . U Z A S A D N I E N I E 1. W e wniesione j do Trybunału Konstytucyjnego 4 kwietnia 201 6 r. (data nadania) skardze konstytucyjnej, działający we własnym imieniu, radca prawny P . K . (dalej: sk arżący) zarzucili niezgodność art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o do - stępie do informacji publicznej (Dz. U. z 201 6 r . poz. 1764 , ze zm.; dalej: u . d . i . p . ) z: po pi er - wsze – art. 2 i art. 78 Konstytucji; po drugie – art. 4 5 ust. 1 i art . 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 176 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucj i; po trzecie – art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej na stępnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r . Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja); po czwarte – art. 31 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji; po piąte – art. 30 Konstytucji; po szóste – art. 47 OTK ZU B/2018 Ts 69/16 poz. 89 2 Konstytucji; po siódme – art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 47 Konstytucji . 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 11 września 2014 r. osoba fizyczna (dalej: wniosk odawca) skierowała do Burmistrza R . w nios ek o udzielenie informacji publicznej, czy m iasto R . w okresie od 2011 r. do dnia złożenia wniosku zawierało umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami prawnymi, radcam i prawnym bądź adwokatami, a w razie pozytywnej odpowiedzi – o udostępnienie treści tych umów. Postanowieniem z e stycznia 2015 r. Burmistrz R . zawiesił postępowanie na podstawie art. 16 u . d . i . p . w związku z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r . poz. 267, ze zm.; dalej: k . p . a . ). Wnioskodawca zaskarżył to postanowienie. Postanowieniem z lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N . uchyliło postanowienie Burmistrza R . z lutego 2015 r. o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 3, art. 127 § 2 i art. 144 k . p . a . w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u . d . i . p. 28 marca 2015 r. skarżący wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwo ławczego w N . z lutego 2015 r. , którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w K . odrzucił post anowieniem z czerwca 2015 r. , wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sier pnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r . poz. 270, ze zm.; dalej: p . p . s . a .). Zdaniem są du skarżący nie był st roną postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej , a zatem nie miał legitymacji do złożenia skargi na postanowienie z lutego 2015 r. Skarżący 31 lipca 2015 r. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia sądu administra - cyjnego pierwszej instancji, którą Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadmi nistra - cyj na oddalił postanowieniem z grudnia 2015 r. , podzieliwszy argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. 3. Zdaniem s karżąc ego kwestionowan e art. 2 ust. 1 i 2 oraz 16 ust. 2 u . d . i . p . przez to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej oraz postępowaniu sądowoadmi - nistracyjnym „ zawężają krąg podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze strony jedynie do podmiotów żądających dostępu do informacji publicznej (wnioskodawców), pozbawiając w ten sposób podmioty, których dotyczy informacja publiczna (posiadających interes prawny) udziału w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, w tym w zgłaszani u wniosków dowodowych” , jak też „wyłączają możliwość sprawowania kontroli nad informacjami dotyczącymi skarżącego”, naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz wywodzone z niej zasady sprawiedliwości proceduralnej i ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, prawo do sądu, „prawo osobistości”, prawo do prywatności, jak też zasadę równości w związku z zasadą sprawiedliwości proceduralnej oraz prawem d o sądu i prawem do prywatności . Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1 . Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowa - dzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań prze d Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym OTK ZU B/2018 Ts 69/16 poz. 89 3 (Dz. U. poz. 2072; dalej: u . o .t.p. TK) stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postę powanie zainicjowane skargą skarżącego n ie zostało zakończone do 3 stycznia 2017 r., tzn. dnia wejścia w życie u . o .t.p. TK , to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy u . o .t.p. TK . Zgodnie z art. 61 ust. 1 u . o .t.p. TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpo - znaniu na posiedzeniu niejawnym . Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań, jest oczywiście bezzasadna, a także gdy z achodzą przesłanki , o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 - 4 u . o .t.p. TK . 2. Skarżący zakwestionował w niniejszej sprawie zgodność z wybranymi postano - wieniami Konstytucji oraz Konwencji art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 u . d . i . p . , które – odpowiednio – stanowią : „1. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej »prawem do informacji publicznej«. 2 . Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktyc znego” (art. 2); „ Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyz ji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmio tów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 [u.d.i.p.] , wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji” (art. 16 ust. 2). 3. Z petitum oraz uzasadnienia skargi konstytucyjnej zarzuty skarżącego pod adresem art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 u . d . i . p . można podzielić na trzy grupy. W ramach pierwszej (w zakresie wzorców w postaci art. 2 i art. 78 oraz art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji) skarżący kwestionuje brak posiadania przezeń statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia przez organ administracyjny ( in casu : Burmistrz R. ) informacji publicznej, która dotyczy skarżącego ( in casu : treść umów zawartych przez miasto R. ze skarżącym). W ramach drug iej grupy (w zakresie wzorców w postaci art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 176 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 30, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ora z a rt. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 47 Konstytucji) kwestionowany jest brak posiadania przez skarżącego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, który uniemożliwia mu zaskarżenie rozstrzygnięć administracyjnych w sprawie udziele nia informacji publicznej, która dotyczy skarżącego ( in casu : postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające postanowienie Burmistrza R. o zawieszeniu postępowania w sprawie udostępnie - nia informacji publicznej dotyczącej umów zawart ych przez miasto R. ze skarżącym). Z kolei w ramach trzeciej grupy (w zakresie wzorców w postaci art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji oraz art. 47 Konstytucji) zarzuty skarżącego odnoszą się łącznie do kw estii poruszonych w pierwszej i drugiej grupie zastrzeżeń. 4. Trybunał przypomina, że z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, że skarga konstytu - cyjna przysługuje tylko w wypadku, gdy zostały naruszone wolności lub prawa określone w Konstytucji. W związku z tym wskazany przez skarżącego art. 6 ust. 1 ora z art. 13 Kon - wencji nie może stanowić wzorca kontroli w niniejszej sprawie. Podstawą skargi mogą być jedynie zarzuty naruszenia przez akt normatywny praw i wolności gwarantowanych bezpo - średnio w samej Konstytucji ( zob . np. wyroki TK z : 8 czerwca 1999 r. , SK 12/98 , OTK ZU nr 5/1999, poz. 96; 10 lipca 2000 r. , SK 21/99 , O TK ZU nr 5/2000, poz. 144; 7 maja 2002 r. , SK 20/00 , OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 29 oraz 15 kwietnia 2009 r. , SK 28/08 , OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 48). Ponieważ art. 79 ust. 1 Konstytucji nie przewid uje możliwości OTK ZU B/2018 Ts 69/16 poz. 89 4 kwestionowania w trybie skargi konstytucyjnej zgodności przepisów aktów normatywnych z umowami międzynarodowymi, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 u . o .t.p. TK należało – w zakresie badania zgodności z askarżonych przepisów z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Konwencji – odmówić nadania dalszego biegu n iniejszej skardze ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia . 5. W odniesieniu do pozostałych wzorców kontroli również należy odmówić nadania dalszego b iegu skardze z powodu niedopuszcz alności orzekania ( art. 61 ust. 4 pkt 1 w zwią - zku z art. 59 ust. 1 pkt 2 u . o .t.p. TK ). 5.1. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem T rybunału K onstytucyjnego, aby można było uznać skargę konstytucyjną za dopuszczalną, musi wyst ępować ścisła relacja (związek) pomiędzy treścią orzeczenia, zaskarżonym przepisem aktu normatywnego a postawionym zarzut em niezgodności tego przepisu z okre śloną normą konstytucyjną (zob. np. posta no wie - nia TK z : 17 gr udnia 2013 r. , Ts 100/13 , OTK ZU nr 6/B/2013, poz. 611; 10 lipca 2014 r. , Ts 224/12 , OTK ZU 5/B/2014, poz. 385 ; 1 października 2014 r. , Ts 193/13 , OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 429 oraz 22 października 2014 r. , Ts 12/13 , OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 393 ). W niniejszej sprawie skarżący jako ostatec znie orzeczenie o jego woln ościach i prawach konstytucyjnych wskazał postanowienie N aczelnego Sądu Administracyjnego z grudnia 2015 r. oddalające skargę kasacyjną od postanowienia W ojewódzkiego S ądu A dmi - ni stra cyjnego w K . z czerwca 201 5 r. o odrzuceniu skargi na postanowienie S amorządowego Kolegium Odwoławczego w N . z lutego 2015 r. W obu orzeczeniach sądów administra - cyjnych uznano, że skarżący nie posiada legitymacji do za inicjowania postępowania sądowo administracyjneg o, dlatego jego skarga na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna. Wydane w sprawie skarżącego postanowienie sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi (podtrzymane przez N aczelny Sąd Administracyjny) było rozstrzygnięciem o chara - kterze formalny m, którego zasięg ogranicza się wyłącznie do etapu postępowania sądowo - admi nistracyjnego (kwestia posiadania albo nieposiadania legitymacji do złożenia skargi na decyzję samorządoweg o kolegium odwoławczego ). Wprawdzie w uzasadnieniach obu orzeczeń sądy administracyjne zawarły rozważania na temat wykładni art. 28 k . p . a . (dotyczące go pojęcia strony w postępowaniu admini - stracyjnym) oraz art. 16 ust. 2 u . d . i . p . (dotyczącego zakresu stosow ania przepisów k . p . a . do postępowań o udziel enie informacji publicznej), to jednak wywody te miały na celu zrekonstruowanie pojęcia strony na potrzeby postępowania sądowoadmin istracyjnego. Chodziło bowiem o ustalenie, czy skarżący miał w tej sprawie uprawn ienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 p . p . s . a . (przepis ten określa krąg podmiotów posiadających legitymację skargową). Należy w tym miejscu zwróc ić uwagę na postanowienie WSA w Poznaniu z 12 kwietnia 2012 r. , s ygn. akt II SA/Po 133/12 (CBOSA), postanowienie NSA z 30 sierpnia 2012 r. , sygn. akt I OSK 1860/12 (CBOSA) oraz post anowienie WSA w Lublinie z 22 g rudnia 2014 r. , sygn. akt II SA/Lu 795/14 (CBOSA), w których to judykatach sądy administracyjne bad ały ewe ntualną dopuszczalność skarg na rozstrzygnięcia w sprawach o udzielenie informacji publicznej właśnie w oparciu o prze - słankę z art. 50 § 1 p . p . s . a . W niniejszej sprawie podstawą do odrzucenia skargi na postanowienie samorzą do - wego kolegium odwoławcze go była norma prawna wyinterpretowana z art. 50 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (brak legitymacji skarżącego powodujący niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi). OTK ZU B/2018 Ts 69/16 poz. 89 5 5.2. Nie występuje zatem związek pomiędzy wydanymi w sprawie skarżąceg o orze - czeniami sądów administracyjnych a zaskarżonymi art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 u . d . i . p . i zarzutami co d o niezgodności tych przepisów z art. 2 i art. 78 oraz art. 31 ust. 3 i art. 2, art. 47 Konstytucji. Posta nowienie Burmistrza R. z e stycznia 2015 r. o zawieszeniu postępo - wa nia w sprawie udzielenia informacji publicznej oraz uchylające je postanowienie S amorzą - - dowego K olegium O dwoławczego w N . z e s tycznia 2015 r. dotyczyły jedynie problematyki zawieszenia postępo wania , a nie status u skarżącego w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej (nie przesądzały o tym, czy był albo nie był stroną postępowania). Nie można więc uznać, że art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 u . d . i . p . przesądzały o zawężeniu kręgu podmi otów uprawnionych do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie informacji . 5.3. Nie występuje też związek pomiędzy wydanymi w sprawie skarżącego orzecze - niami sądów administracyjnych a zaskarżonymi przepisami u . d . i . p . i zarzutami co do niezgodności tych przepisów z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 176 ust. 1 w zwią - zku z art. 31 ust. 3, art. 30, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 47 Konstytucji. Artykuł 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 u . d . i . p . dotyczą – odpowiednio – prawa do informacji publicznej oraz odmowy udostępni enia informacji publicznej. Nie stanowią zatem właś ciwego przedmiotu zaskarżenia w kontekście zarzutu pozbawienia skarżącego statusu strony w pos tępowaniu przed sądem administracyjnym, gdyż p ostanowienia W ojewód zkiego Sądu Administracyjnego w K . z czerwca 2015 r. oraz N aczelnego Sądu Administracyjnego z grudnia 2015 r. dotyczyły spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 50 § 1 p . p . s . a . (pos iadanie legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym). Z tego też powodu (dla tej grupy wzorców kontroli ) przedmiotem zaskarżenia powinien być art. 50 § 1 p . p . s . a . (ewentualnie – art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p . p . s . a . ) , gdyż to właśnie przepisy zawarte w p . p . s . a ., a nie u . d . i . p . , przesądziły o zamknięciu skarżącemu drogi do wydania merytorycznego orzecz enia przez sądy administracyjne . Z przedstawionych wyżej powodów Trybunał p ostanow i ł jak w sentencji . P O U C Z E N I E Na podstawie art. 61 ust. 5 u . o .t.p. TK skarżące mu przysługuj e prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.