Ts 258/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 14 listopada 2017 r. Pozycja 241 POSTANOWIENIE z dnia 7 czerwca 2017 r. Sygn. akt Ts 258/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska - Jaśkiewicz , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej B.O. w sprawie zgodności: 1) art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930) z art. 67 ust. 1, art. 1, art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 38, art. 40, art. 47, art. 64 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol- skiej, 2) art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930) z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 2, art. 64, art. 67 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjne j. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 12 grudnia 2016 r. (data nadania) B.O. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność : po pierwsze, art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ; dalej: u.p.s.) w zakresie zwrotu „i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej” z art. 67 ust. 1 w zw. z „aksjologią wyrażoną w Preambule Konstytucji” , art. 1, art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 38, art. 40, art. 47, art. 64 i art. 71 ust. 1 Konstytucji; po drugie, art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. w zakresie sformułowania „kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób” z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 2, art. 64, art. 67 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Sk arga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. Decyzją z czerwca 2013 r. Prezydent B. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na: żywność, zakup odzieży i obuwia, przejazdy MPK, bieżące wydatki związane z nauką syna oraz inne bieżące potrzeby rodziny. Organ uznał, że choć skarżący spełnia przesłanki przyznania pomocy na zasadach ogólnych, to zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, przyznawanym stosownie do okoliczności sprawy i możliwości finansowych organu pomocy społecznej. W sytuacji, w której środki w budżecie są ograni- czone, organ musi tak nimi dysponować, by najpierw zrealizować świ adczenia o charakterze obligatoryjnym, i by pomoc trafiła do jak największej liczby potrzebujących. Organ podkre- OTK ZU B/2017 Ts 258/16 poz. 241 2 ślił, że rodzina skarżącego stale jest obejmowana pomocą w różnych formach, a po rozpozna- niu wniosku objętego powyższą decyzją przyznano jej odr ębnymi decyzjami inne zasiłki ce- lowe. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie, po rozpoznaniu którego Samorządowe Ko- legium Odwoławcze w B . decyzją z sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Następnie skarżący wywiódł od decyzji Kolegium skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił w wyroku z marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z czerwca 2016 r. oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku sądu pierwszej instancji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Try- bunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o organizacji o trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane analizowaną skargą nie zostało zakończone do 3 stycznia 2017 r., tzn. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK), to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy ustawy o TK. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytu- cji, a doprecyzowane w ustawie o TK. Zgodnie z tymi regulacjami skarga powinn a spełniać wymogi określone dla pisma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji p ublicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lu b prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytu- cji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naru- szone, a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Z arzuty sformuło- wane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej re gulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyjnych wyrażających prawa podmiotowe przysługujące oso- bom fizycznym bądź prawnym i – przez p orównanie treści wynikających z obu regulacji – wykaza nie niezgodności zaskarżonej normy z określonymi w skardze przepisami Konstytycji. Innymi słowy , o bowiązkiem skarżącego jest nie tylko wskazanie określonego rodzaju naru- szonego prawa lub wolności, ale również sformułowanie argumentów, które mogłyby upraw- dopodobnić postawiony zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów. Zdaniem Trybunału Konst ytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymagań. Pie rwszy zarzut skarżącego dotyczy art. 3 ust. 4 u.p.s., który stanowi, że „potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej”. Skarżący uważa, że zawarty w tym przepisie fragment „i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej” jest niedookre- ślony i pozwala władzy publicznej na nadmiernie swobodne reglamentowanie środków na reali zację celu ustawy, a ponadto daje organom stosującym prawo „wręcz nieograniczoną władzę dyskrecjonalną”. Z tych przyczyn skarżący zarzuca, że przepis ten narusza prawo do zabezpieczenia społecznego, pozbawia prawa pomocy ze strony państwa w sposób sprzeczn y z: zasadą pomocniczości państwa, „ solida ryzmu o dobro wspólne”, obowiązkiem poszanowa- OTK ZU B/2017 Ts 258/16 poz. 241 3 nia godności człowieka, równości oraz niedyskryminowania, sprawiedliwości społecznej, rządów prawa i okre śloności prawa, zaufania do organów państwa, kształtowania świad omo- ści i kultury prawnej społeczeństwa, ochrony prawa do życia i godności o sobistej , a także prawa rodziny do szczególnej pomocy. Ze skargi wynika, że skarżący kwestionuje konstytucyjność tego przepisu z następują- cych powodów: po pierwsze, w jego przekonaniu przepis ten pozwala na „istotną reglamenta- cję środków budżetowych” przeznaczanych na cele pomocy społecznej; po drugie, wyznacza zakres podmiotów, które mogą skorzystać ze świadczeń, przez pryzmat środków dostępnyc h w budżecie ; po trzecie, decyduje ostatecznie o zakresie pomocy i umożliwia nawet odmowę przyznania świadczenia , pomimo spełnienia przez podmiot ubiegający się o nią wszystkich warunków określon ych w przepisach prawa , gdyż przyznaje organom „wręcz nieograniczoną władzę dyskrecjonalną” . Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, Trybunał stwierdza, że kwestionowa- ny przepis nie „formułuje uprawnień władzy publicznej w zakresie kształtowania środków budżetowych na ustawowe cele”. Nie jest on również, jak dowodzi skarżący, podstawą do dowolnego, uznaniowego ustalania kwot w budżecie, które zostaną przeznaczone na pomoc społeczną. Przepis ten w ogóle nie dotyczy zasad, według których organy samorządu teryto- rialnego planują środki budżetowe na cele społeczne. Nakazuje on natomiast uwzględnić po- trzeby rodzin korzystających z pomocy odpowiadające celom ustawy wtedy, gdy mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Argumentacja skarżącego zmierzająca do wykazania, że kwestionowany przepis umożliwia organom administracji dowolne ograniczanie środków na cele pomocy społecznej, nie znajduje więc odzwierciedlenia w jego treści i z tego powodu nie może dowodzić jego niekonstytucyjności. Jeśli chodzi o uzależnienie zakresu udzielanej pomo cy społecznej od możliwości bu- dżetowych , to w ocenie Trybunału skarżący nie uprawdopodobnił, by kwestionowany przepis w tym aspekcie naruszy ł jego prawa podmiotowe. Artykuł 67 ust. 1 Konstytucji stanowi, że: „Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pra cy ze wzglę- du na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy za- bezpieczenia społecznego określa ustawa”. Z art. 67 ust. 1 Konstytucji wynika, że prawo podmiotowe do zabezpieczenia społecznego zostało w nim wyznaczone ramowo, natomiast zakres i formy zabezpieczenia społecznego określone są w ustawie. Obowiązkiem państwa wynikającym z tego przepisu Konstytucji jest stworzenie systemu świadczeń służących reali- zacji celu, jakim jest pomoc oby watelom w razie niezdolności do pra cy ze względu na choro- bę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Trybunał w swoim orzecznictwie p rezentuje stanowisko, zgodnie z którym regulacje dotyczące świadczeń socjalnych muszą być kształtowane w taki sposób, „aby z jednej strony uwz ględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych moż- liwości wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, jak np. rów- nowaga budżetowa”. Regulacje ustawowe mogą być kwestionowane tylko wówczas, gdy ewidentnie naruszają równowagę między stopniem zaspokojenia potrz eb a istniejącymi moż- liwościami (wyrok TK z 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107 ). Trybunał podkreśla, że zakres i wymiar świadczeń musi być dostosowany do warunków ekonomicz- nych (wyrok TK z 22 października 2001 r., SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001 poz. 214). Z przy- wołanych orzeczeń wynika więc, że nie jest niezgodne ze standardem konstytucyjnym uza- leżnienie form i zakresu pomocy społecznej od możliwości budżetowych pomocy społecznej. Z uwagi na bardzo ogólny charakter wyrażonego w art. 67 Konstytucji prawa do za- bezpieczenia społecznego może być ono ograniczane, wszak pod warunkiem nienaruszenia „istoty” tego prawa. Trybunał uznaje, że istota prawa do zabezpieczenia społecz nego wyzna- czona jest przez pojęcie minimum życiowego. Innymi słowy , ustawodawca musi zagwaran- tować osobom uprawnionym świadczenia odpowiadające przynajmniej minimum życiowemu. OTK ZU B/2017 Ts 258/16 poz. 241 4 W tych ramach ustawodawca ma swobodę kształtowania formy i zakresu świadczeń, a także przesłanek ich otrzymywania (wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). Trybunał podkreśla, że w decyzji z czerwca 2013 r. Prezydent Miasta B. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego w post aci zasiłku celowego, jednak na wnio- sek skarżącego w innych decyzjach przyznano mu zasiłki celowe na dofinansowanie zakupu środków czystości i higieny osobistej, zakupu lekarstw, opłat mieszkaniowych , zakupu okula- rów oraz świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych , w łącznej kwocie 340 zł. To spowodowało, że łączny dochód rodziny skarżącego przekroczył minimum socjal- ne. Skarżący realizuje więc swoje prawo do zabezpieczenia społecznego, a w skardze nie przedstawił argumentacji dowodzącej, że z powodu treści art. 3 ust. 4 u.p.s. doszło w jego sprawie do naruszenia istoty tego prawa. Skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 3 ust. 4 u.p.s. również z tego powodu, że umożliwia on ‒ zdaniem skarżącego ‒ odmowę przyznania świadczenia , pom imo spełnienia przez podmiot , który ubiega się o taki zasiłek, wszystkich warunków określonych w przepi- sach prawa. Zarzut ten w ocenie Trybunału nie znajduje potwierdzenia w treści kwestionowa- nego przepisu. Podstawą prawną odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego był art. 39 ust. 1 u.p.s., który statuuje ten zasiłek jako świadczenie fakultatywne, uzależnione od uznania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem w celu zaspokojenia niezbędnej potrze- by bytowej może być przyznany zasiłek celowy. To właśnie z powodu treści tego przepisu organ administracyjny może odmówić przyznania zasiłku celowego pomimo spełnienia przez wnioskodawcę warunków określonych w przepisach prawa . Skarżący nie objął jednak zarzu- tem również art. 39 ust. 1 u.p.s . Trybunał podkreśla, że w przepisach u.p.s. uregulowany jest cały system świadczeń pomocy społecznej. Ogólna zasada realizacji potrzeb osób znajdują- cych się w trudnej sytuacji , z uwzględnieniem możliwości finansowych pomocy społecznej , nie może być analizow ana w oderwaniu od uregulowań dotyczących konkretnych form po- mocy. O ile bowiem zasada ta może, jak twierdzi skarżący, przesądzić o odmowie przyznania świadczenia fakultatywnego, o tyle w przypadku świadczeń obligatoryjnych takiej możliwo- ści nie ma. Co za tym idzie, Trybunał stwierdził, że zakwestionowanie jedynie art. 3 ust. 4 u.p.s. jest w rozpatrywanej sprawie niewystarczające. Podsumowując , Trybunał uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił zarzutu niezgodno- ści art. 3 u st. 4 u.p.s. z art. 67 ust. 1 w zw. z „aksjologią wyrażoną w Preambule Konstytucji”, art. 1, art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 38, art. 40, art. 47, art. 64 i art. 71 ust. 1 Konsty- tucji. Przepis ten, wbrew stanowisku skarżącego , nie umożliwia organom administracji re- glamentowania środków na cele związane z pomocą społeczną, nie przyznaje też organom nieograniczonej władzy dyskrecjonalnej. Skarżący nie wykazał natomiast, by uz ależnienie świadczeń fakultatywnych od możliwości pomocy społecznej naruszało jego prawo podmio- towe d o zabezpieczenia społeczneg o. Z przyczyn przedstawionych powyżej Trybunał uznał również, że skarżący nie wykazał, by z powodu treści art. 3 ust. 4 u.p.s. doszło do naruszenia pozostałych praw podmiotowych wskaz anych w skardze , których naruszenie skarżący zarzu- cił z uwagi na istnieją ce – w jego przekonaniu – naruszenie prawa do zabezpieczenia społecz- nego. Wbrew przekonaniu skarżącego , pomimo treści kwestionowanego przepisu skarżący nie został pozbawiony pomocy ze strony państwa, bowiem przyznano mu zasiłki celowe, w efekcie czego dochód jego rodziny przekroczył minimum socjalne. W odniesieniu do zarzutu niekonstytucyjności art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Trybunał stwierdza, że jest on oczywiście bezzasadny. Kwestionowany przepis . definiuje dochód dla celów pomocy społecznej i stanowi: „Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o (…) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób”. OTK ZU B/2017 Ts 258/16 poz. 241 5 Z arzut skarżącego dotyczy sformułowania „kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób”, które, jak twierdzi , pozwa la organom stosującym prawo na ograniczenie udzielanej pomocy wobec osób fizycznych pozostających w trudnych sytua cjach życiowych, których nie są w stanie pokonać, poprzez uniemożliwienie obliczenia dochodu dla celów pom ocy spo- łecznej z uwzględnieniem nale żności tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu ali- mentacyjnego. W przekonaniu sk arżącego przepis ten z uwagi na jego nieprecyzyjne sformu- łowanie ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności w sposób sprzeczny z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej, i pozwala na nierealizowanie prawa rodziny znajdują- cej się w trudnej sytuacji materialnej do szczególnej pomocy państwa, a także prawa do za- bezpieczenia społecznego. Skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. z tego powodu, że przy ustalaniu kryterium dochodowego nie daje on podstaw do odliczenia od dochodu rodziny kwot wpłacanych przez niego na rzecz likwidatora funduszu alimentacyjnego. Jak wynika z decyzji i wyroków załączonych do skargi, wydanych w sprawie skarżącego , pomimo nie- uwzględnienia spłaty zadłużenia na rzecz likwidatora f unduszu alimentacyjnego, przyjęto, że dochód rodziny skarżącego nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego warunkują- cego uzyskanie pomocy społecznej. Przyczyną nieuwzględnienia wniosku było nie to, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe, lecz to, że skarżący stale korzysta z różnych form pomocy społecznej, a z uwagi na charakter zasiłku celowego i dostępne środki finanso- we organ gminy nie może uwzględnić wszystkich wniosków o pomoc, w szczególności wnio- sków składanych przez jedną rodzinę . Co za tym idzie, uwzględnienie bądź nieuwzględnienie kwot wpłacanych przez skarżącego na rzecz likwidatora funduszu alimentacyjnego nie miało wpływu na treść wydanych w sprawie skarżącego orzeczeń, a tym samym na jego prawa podmiotowe. Jak podkreślił w uzasadnieniu wyroku z czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Admini- stracyjny, ewentualne ob niżenie dochodu skarżącego o te należności nie miało dla sprawy istotnego znaczenia, skoro nawet bez ich uwzg lędnienia dochód skarżącego nie przekraczał kryterium dochodowego. Z po wyższego wynika, że kwestionowany przepis nie mógł dopro- wadzić do ograniczenia prawa własności skarżącego i prawa rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej do szczególnej pomocy państw a, a także prawa do zabezpieczenia spo- łecznego, gdyż jego treść nie była przyczyną nieuwzględnienia wniosku o przyznanie zasiłku celowego. W konsekwencji Trybunał uznał, że zarzut niekonstytucyjności art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. jest oczywiście bezzasadny. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.