Ts 104/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 31 marca 2017 r. Pozycja 69 POSTANOWIENIE z dnia 2 grudnia 2016 r. Sygn. akt Ts 104/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej G.F w sprawie zgodności: 1) art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania admi- nistracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) z art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania admi- nistracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) z art. 78 Konstytucji Rzeczy- pospolitej Polskiej, 3) art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 , ze zm.) z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjne j. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 7 czerwca 2016 r. (data nadania) G.F. (dalej: skar żący ) zakwestionowa ł zgodność : po pierwsze, art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016.23, ze zm.; dalej: kpa) w zakresie, w jakim nie przewiduje obligatoryjnego zawieszenia postępowania z ur zędu, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze kar nej wywrze wpływ na rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego, z art. 4 2 ust. 3 Konstytucji; po drugie, art. 101 § 3 kpa w zakresie, w jakim ogranicza postępowanie w przedmiocie odmowy zawies zenia postępowania administ racyjnego do jednoinstancyjnego, co prowadzi do ograni- czenia prawa strony do obrony jej praw i wolności, a także możliwości zaskarżania nieko- rzystnych rozstrzygnięć , z art. 78 Konstytucji; po trzecie, art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016.718, ze zm.; dalej: ppsa) w zakresie, w jakim pozbawia stronę prawa żądania kontroli sądowej postano- wień organów administracji, na które nie przysługuje zażalenie (np. w prze dmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego), z art. 4 5 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. OTK ZU B/2017 Ts 104/16 poz. 69 2 Sk arga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. Skarżący był wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Komendant Wojewódzki Policji wszczął 5 maja 2015 r. z urzędu postępowanie w sprawie skreślenia skarżącego z tej listy, gdyż Prokurator Prokuratury Okręgowej w S . wydał postanowienie z kwietnia 2015 r. o przedstawieniu skarżącemu zarzutów dotyczących popełnienia czynu z art. 191 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. ‒ Kodeks karny (Dz.U. 88.553, ze zm.; dalej: kk), tj. przestępstwa stosowania przemocy i groźby bezprawnej w celu wymuszenia zwrotu wierzytelności, zagro- żonego karą pozbawie nia w olności od 3 miesięcy do 5 lat. Pismem z 2 czerwca 2015 r. skar- żący wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakoń- czenia postępowania karnego. W postanowieniu z czerwca 2015 r. Komendan t Wojewódzki Policji w S. na podstawie art. 123 § 1, art. 101 § 1 i art. 268a kpa odmówił zawieszenia postę- powania w sprawie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fi- zycznej. Skarżący wniósł od tego postanowienia skargę d o Wojewódzkiego Sądu Administra- cyjnego w S. , który postanowieniem z września 2015 r. odrzucił ją jako niedopuszczalną. Na- stępnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem ze stycznia 2016 r. oddalił skargę kasacyjną skarżącego od postanowienia sądu pierwszej instancji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 37 ust. 1 w związku z art. 50 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymaganiom, a także czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o TK. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zo- stały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Przesłanką dopuszczalności złożenia skargi konsty- tucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej n orm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. Dlatego zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga konstytucyjna musi zawierać zarówno wskazanie konstytucyjnych wol- ności lub praw, które zostały naruszone, jak i określenie sposobu ich naruszenia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu. Pierwszy zarzut skarżącego dotyczy art. 97 § 1 kpa w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje obligatoryjnego zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w postępowaniu karnym wywrze wpływ na rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego. Kwestionowany p rzepis stanowi, że: „Organ administracji publicznej zawiesza postę- powanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmar- łej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako b ezprzedmiotowe (art. 105); 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd” . W przekonaniu skarżącego z uwagi na brak opisanej na wstępie regulacji art. 97 § 1 kpa narusza zasadę domniemania niewinności wynikającą z art. 42 ust. 3 Konstytucji. Organ administracji nie ma bowiem ani obowiązku, ani możliwości zawieszenia postępowania mimo „zauważalnej” potrzeby, by oczekiwać na orzeczenie o winie przez sąd karny. Skarżący pod- OTK ZU B/2017 Ts 104/16 poz. 69 3 kreślił, że sądy cywile są związane wyrokami sądów karnych co do winy strony; organy ad- ministracji i s ą dy administracyjne też powinny być nimi związane. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu , Trybunał stwierdza , że skarżący w swej argumentacj i pominął treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji pu- blicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie spr awy i wydanie decyzji zależy od uprze dniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd . Wbrew twierdzeniom skarżącego organ administracji ma więc możliwość (obowiązek) zawie- szenia postępowania , gdy uzna, że rozstrzygnięcie sp rawy administracyjnej zależy od roz- strzygnięcia spr awy przez sąd, w tym sąd karny. Komendant Wojewó dzki Policji w S. dokonał analizy stanu faktycznego pod kątem przesłanki wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 kpa i uznał, że w sprawie skarżącego nie może za- stosować tego przepisu (nie zaś ‒ jak twierd zi skarżący ‒ że ze względu na treść tego przepisu nie istnieje możliwość zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez taki sąd ). Brak możliwości zawieszenia postępowania organ uzasadnił tym, że art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 sier pnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U.2014.1099 , ze zm.; dalej: ustawa o ochronie) nakazuje skreślić pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowni- ków ochrony fizycznej nie tylko wtedy, gdy został on prawomocnym wyrokiem sądu skazany za popełnienie przestępstwa umyślnego, lecz także wówczas, gdy wszczęto wobec niego po- stępowanie karne o takie przestępstwo. Innymi słowy t o sam fakt przed stawienia zarzutów powoduje, że pracownika należy skreślić z takiej listy. W konsekwencji w sprawie skarżą cego nie można było przyjąć, że rozpatrzenie sprawy administracyjnej zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (tj. kwestii winy, jak tego oczekuje skarżący) przez sąd karny. Skoro art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie wiąże konsekwencje prawne już z sa- mym wszczęciem przeciwko pracownikowi ochrony postępowania karnego o przestępstwo umyślne, to dla zakończenia sprawy administracyjnej dotyczącej skreślenia z listy pracowni- ków ochrony wystarczające było wszczęcie takiego postępowania. Trybun ał podkreśla także, że wbrew stanowisku skarżącego zarówno organy admini- stracji, jak i sądy administracyjne są związane ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawom ocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa , co wynika z art. 11 ppsa. Ponadto, zgodnie z art. 42 ust. 3 Kons tytucji każdego uznaje się za niewinnego, dopó- ki jego wina nie zostanie stwierdzon a prawomocnym wyrokiem sądowym. Z asada domnie- mania niewinności była już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyj- nego. Tryb unał prezentuje stanowisko, że „konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postę- powania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w ta ki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postę- powania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziałujących na sytuację podej- rzanego lub oskarżonego” (wyrok TK z 19 paździer nika 2004 r., sprawa K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93). W orzecznictwie Trybunału przyjmuje się również, że: „bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewi nności, niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej stosowania. Nie oznacza jednak roz- ciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem w ogóle nie jest ustalenie na ganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sank cji” (wyrok TK z 17 grudnia 2003 r., sprawa SK 15/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103). Zakwestionowany przez skarżącego przepis dotyczy instytucji zawieszenia postępo- wania administracyjnego, nie stanowi natomiast podstawy do orzekania o winie czy niewin- ności skarżącego. Skoro art. 97 § 1 kpa nie może prowadzić do ingerencji w gwarancję do- mniemania niewinności, to Trybunał uznał, że skarżący nie wykazał, by w jego sprawie do- szło do naruszenia tej gwarancji. OTK ZU B/2017 Ts 104/16 poz. 69 4 Wziąwszy powyższe pod uwagę , Trybunał w odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 97 § 1 kpa z art. 42 ust. 3 Konstytucji postanowił odmówić nadania skardze dal szego bie- gu. Drugi zarzut skarżącego dotyczy art. 101 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem „n a posta- nowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postę- powania służy stronie zażalenie” . Skarżący uważa, że kwestionowany przepis narusza wyni- kające z art. 78 Konstytucji prawo do zaskarżania niekorzystnych rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, wyklucza bowiem wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jak wynika z załączonych do skargi orzeczeń i przedstawionego opisu stanu faktycz- nego, skarżący nie wniósł zażalenia na postanowienie Komendanta Wojewódzki ego Policji w S. z czerwca 2015 r. Tym samym nie spełnił przesłanki formalnej wynikającej z art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 47 ust. 1 TK, polegającej na konieczności uzyskania ostatecznego orzeczenia wydanego na podstawie zaskarżonego przepisu. Skarżący wskazał, że ostatecznym orzeczeniem w jego sprawie jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z e stycznia 2016 r. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął jednak o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, lecz o dopuszczalności skargi na postanowienie o od- mowie zawieszenia postępowania. Choć w uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wspomniał o art. 101 § 3 kpa, to uczynił to jedynie w kontekście ustalenia, czy na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego przy- sługuje skarga do sądu administracyjneg o. Mając na uwadze powyższe , Trybunał uznał, że skarżący nie uzyskał ostatecznego orzeczenia na podstawie kwestionowanego przepisu, co skutkować musi odmową nadania skardze dalszego biegu w zakresie zarzutu niezgodności art. 101 § 3 kpa z art. 78 Konstytuc ji. Ostatni zarzut skarżącego odnosi się do art. 3 § 2 ppsa, który jest ‒ w jego przekonaniu ‒ niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, gdyż pozbawia stronę prawa żądania kontroli sądowej postanowień organów administracji, na które nie przysługuje zażalenie, np. w prze- dmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Jedyny argumen t skarżącego na poparcie tezy o niekonstytucyjności art. 3 § 2 ppsa dotyczy tego , że skarżącemu na postanowienie o odmo- wie zawieszenia postępowania nie przysługuje ani zażalenie w administracyjnym toku instan- cji, ani sk arga do sądu administracyjnego. W przypadku tego zarzutu Trybunał stwierdza, że kwestionowany w nim przepis był podstawą ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego , jednak dla uprawdopodobnienia jego niekonstytucy jności w omawianym zakresie nie jest wystarczające stwierdzenie, że skar- ga do sądu nie przysługuje. Skarżący musiałby wykazać, że w wypadku braku kontroli sądo- wej postanowień o odmowie zawieszenia postępowania dochodzi do naruszenia istoty prawa do sądu . Trybunał podkreśla, że podczas kontroli działalności administracji publicznej sądy administracyjne poddają ocenie nie tylko akty administracyjne, lecz także przebieg postępo- wania administracyjnego , które poprzedzało wydanie takiego aktu . Zgodnie z art. 14 5 § 1 pkt 1 lit. c ppsa sąd administracyjny może uchylić decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie przepi- sów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto na podstawie art. 135 ppsa „Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końco- wego jej załatwienia” . Wskazane przepisy gwarantują stronie po s tępowania administracyjne- go to, że ewentualne błędy popełnione w postępowaniu administracyjnym, także w zakresie nieuwzględnienia konieczności zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd karny, zostaną przez sąd administracyjny uwzględnione. Trybunał przypomina tak- OTK ZU B/2017 Ts 104/16 poz. 69 5 że, że zgodnie z art. 11 ppsa sądy administracyjne związane są ustaleniami wydanego w po- stępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego. W konsekwencji Trybunał uznał, że skarżący nie wykazał tego, by z powodu treści za- skarżonego przepisu doszło do naruszenia jego praw podmiotowych. Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.