U 4/17

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 22 listopada 2018 r. Pozycja 68 POSTANOWIENIE z dnia 20 listopada 2018 r. Sygn. akt U 4/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Michał Warciński – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski – sprawozdawca Julia Przyłębska , po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2018 r., wniosku Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodności: „§ 6 ust. 3 - 7 uchwały nr 54/2009 Naczelnej Rady Adwokackiej z 12 września 2009 roku ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr 72/2012 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 17 marca 2012 roku i uchwałą 38/2015 z dnia 27 czerwca 2015 roku (tekst jednolity określony obwieszczeniem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 7 lipca 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tek- stu Regulaminu wykonywania zawodu adwokata w kancelarii indywidualnej lub spółkach) w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 1b i w związku z art. 58 pkt 12 lit. h ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1999 ze zm.) – z art. 17 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rze- czypospolitej Polskiej ”, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W pi śmie z 20 listopada 2017 r. Prokurator Generalny (dalej: wnioskodawca, Pro- kurator) wniósł o stwierdzenie niezgodności § 6 ust. 3 - 7 uchwały nr 54/2009 Naczelnej Rady Adwokackiej z 12 września 2009 r. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr 72/2012 Na- czelnej Ra dy Adwokackiej z 17 marca 2012 r. i uchwałą nr 38/2015 z 27 czerwca 2015 r. (tekst jednolity określony obwieszczeniem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z 7 lipca 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Regulaminu wykonywania zawodu adwokata OTK ZU A/2018 U 4/17 poz. 68 2 w ka ncelarii indywidualnej lub spółkach; dalej: uchwała NRA albo regulamin wykonywania zawodu adwokata) w związku z art. 4 ust. 1 i 1b i w związku z art. 58 pkt 12 lit. h ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1999, ze zm.; dalej: Prawo o adwokaturze) z art. 17 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Przedmiotem konstytucyjnych wątpliwości wnioskodawc y były przepisy uchwały NRA, w k tórych Rada określiła sposób postępowania adwokata z e środkami finansowymi jego klienta , w których posiadanie adwokat wchodzi na zasadzie powiernictwa lub depozytu. Wnioskodawca wyjaśnił, że § 6 ust. 3 uchwały NRA określa formy prawne dyspono- wania przez adwokata środkami finansowymi należącymi do klienta, jako rodzaj czynności zawodowych ad wokata. Kolejne ustępy § 6 zawierają regulacje dotyczące sposobu dokumen- towania przyjęcia środków finansowych należących do klienta, w których posiadanie adwokat wszedł na zasadzie powiernictwa lub depozytu, oraz ograniczeń możliwych dyspozycji tymi środka mi. Wnioskodawca wyjaśnił, że w wypadku przyjęcia środków finansowych klienta na za- sadzie depozytu mamy do czynienia z umową przechowania, regulowaną w art. 835 i n. usta- wy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, ze zm.; dalej: k.c., kodeks cywilny). Przedmiotem tej umowy są pieniądze, jednak ze względu na jej specy- ficzną funkcję należy ją odróżnić od umowy depozytu nieprawidłowego, ze względu na brak funkcji zakładanej w art. 845 k.c., którą jest zaspokojenie interesu obu st ron, zarówno składa- jącego, jak i depozytariusza, uzyskującego możliwość rozporządzania przedmiotem depozytu we własnym interesie. Przechowanie wykonywane jest wyłącznie w interesie składającego. Cechą różniącą umowę przechowania i umowę depozytu nieprawidłowego jest więc to, czy przechowawca może rozporządzać swobodnie oddanymi na przechowanie pieniędzmi. W § 6 ust. 3 uchwały NRA chodzi o umowę przechowania, a nie depozytu nieprawidłowego. Drugą z wymienionych w § 6 ust. 3 uchwały NRA podstaw przyjęcia prze z adwokata środków finansowych klienta jest umowa powiernictwa, która ze względu na brak systemo- wego uregulowania instytucji powiernictwa ma umocowanie w polskiej tradycji prawnej. Podstawą dokonywania czynności prawnych powierniczych jest zasada swobody umów, wy- rażona w art. 353 1 k.c. U mowa powiernicza opiera się na przepisach umowy zlecenia (art. 734- 751 k.c.). Powiernictwo w znaczeniu ścisłym polega na tym, że podmiot będący właścicielem określonego majątku jest zobowiązany używać go w ściśle określony sposób – co do zasady w cudzym interesie. Powiernictwo w szerokim znaczeniu to stosunek prawny, na mocy którego określony podmiot uzyskuje uprawnienie do władania rzeczą lub prawem jak właściciel, nie nabywając jednak przy tym własności. W obu wypadkach oso ba władająca majątkiem powierzonym występuje w imieniu własnym, ale w cudzym interesie. Stosunek łączący powierzającego i dysponenta oparty na umowie powierniczej ma charakter obligacyj- ny i polega na zobowiązaniu powiernika wobec powierzającego, że będzie on korzystał z uprawnień przysługujących mu w wyniku nabytego prawa w ograniczonym, określonym w tej umowie zakresie. Wnioskodawca wyjaśnił, że a rt. 4 ust. 1 Prawa o adwokaturze zawiera definicję zawo- du adwokata, którego cechuje to, że świadczy on pomoc prawną. Definicja ta zawiera otwarty katalog czynności będących świadczeniem pomocy prawnej , w którym znalazły się udzielanie porad prawnych, sporządzanie opinii prawnych, opracowywanie projektów aktów prawnych oraz występowani e przed sądami i urzędami. Prok urator podkreślił, że katalog ten można uzupełnić o inne działania adwokata , takie jak sprawowanie funkcji pełnomocnika wspólni- ków lub akcjonariuszy na zgromadzeniach spółek, bycie członkiem zarządu lub prokurentem w spółce prawa handlowego , pod warunkiem że mają one na celu wykonanie określonego i ograniczonego w czasie zlecenia klienta lub reprezentowanie osób trzecich w proces ie sta- nowienia prawa albo ich działalności jako współuczestników w opracowywaniu projektów legislacyjnych. OTK ZU A/2018 U 4/17 poz. 68 3 Zdaniem Prokuratora Generalnego, o twarty charakter definicji „świadczenie pomocy prawnej” nie pozwala na ścisłe i wyczerpujące określenie wszystkich rodzajów działań adwo- kata, które mieszczą się w tym pojęciu. Możliwe jest jednak wskazanie tych działań, które nie są „świadczeniem pomocy prawnej”. Wnioskodawca stwierdził, że p ojęcia świadczenia po- mocy prawnej nie można utożsamiać np. z zarządem majątkiem oraz prowadzeniem intere- sów mocodawcy. Zgodnie z art. 4 ust. 1b Prawa o adwokaturze, adwokat ma prawo poświadczać odpisy dokum entów za zgodność z okazanym oryginałem w postępowaniu cywilnym, administracyj- nym, sądowoadministracyjnym i podatkowym. Uprawnienie to wynika z wykonywania przez profesjonalnego pełnomocnika strony zawodu zaufania publicznego. Jest to jednak działal- ność wpadkowa adwokata i ogranicza się do postępowania, w którym występuje on jako peł- nomocnik uczestnika (strony) tego postępowania. Czynność polegającą na uwierzytelnianiu dokumentów, nawet w ograniczonym zakre- sie, jak wynika to z art. 4 ust. 1b Prawa o adwokat urze, trudno uznać za mieszczącą się w pojęciu „świadczenia pomocy prawnej”, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Jest ona czynnością zawodową adwokata jedynie na mocy szczególnej regulacji ustawowej. Mając na względzie powyższe ustalenia, wnioskodawca stwierdził, że art. 4 ust. 1 i 1b Prawa o adwokaturze określają łącznie zakres czynności zawodowych adwokata. Prokurator stwierdził, że § 6 ust. 3 uchwały NRA zakres ten rozszerza o świadczenie usług depozytowych i zawieranie umów powierniczych. Podstawę tego twierdzenia stanowi to, że uchwała NRA jest aktem wydanym przez Naczelną Radę Adwokacką jako realizacja upoważnienia zawartego w art. 58 pkt 12 lit. h ustawy – Prawo o adwokaturze. Wykonując obowiązek określony w tym przepisie, Naczelna Rada Adwokac ka uchwa- la szereg aktów o charakterze regulaminowym, w tym także regulamin wykonywania zawodu adwokata w kancelarii indywidualnej lub spółkach. Z uwagi na to, że Naczelna Rada Adwo- kacka jest organem samorządu zawodowego adwokatów, uchwalany przez nią regul amin wy- konywania zawodu adwokata w kancelarii indywidualnej lub spółkach jest instrumentem rea- lizacji sprawowanej przez ten podmiot pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że wszystkie ustanawiane przez sa morządy zawodowe akty zawierające normy o charakterze generalno -abstrakcyjnym, w tym w szczególności kodeksy etyki zawodowej lub różnego rodzaju regulaminy, określające m.in. prawa i obowiązki członka danej korporacji zawodowej, powinny być wydawane na pod sta- wie przepisów ustaw . P rzepisy upoważniające powinny być dostatecznie szczegółowe i okre- ślone, a nie blankietowe. W świetle konstytucyjnego systemu źródeł prawa akty generalno - abstrakcyjne stanowione przez organy samor ządów zawodowych nie mają charakteru aktów prawa powszechnie obowiązującego, gdyż samorządy zawodowe nie są konstytucyjnie upo- ważnione i n ie mogą zostać ustawowo upoważnione do stanowienia aktów o takim charakte- rze. Prokurator wyjaśnił, że kwestionowany akt ma charakter normatywny. Wyraził w ąt- pliwość co do tego, czy jest on wydany przez organ państwowy. Niezale ż nie od tego, wnio- skodawca zwrócił jednak uwagę, że przepisów zawartych w § 6 ust. 3 - 7 uchwały NRA nie można czytać w oderwaniu od przepisów ustawowych (art. 4 ust. 1 i 1b Praw a o adwokatu- rze), które określają zakres czynności podejmowanych przez adwokatów w ramach wykony- wania zawodu zaufania publicznego, oraz art. 58 pkt 12 lit. h Prawa o adwokaturze, stanowią- cego podstawę prawną wydania wskazanej uchwały. Zdaniem wnioskodawcy, p rzedmiotem kontroli konstytucyjności w sprawie jest „zło- żona norma ustawowa” wyrażona przez § 6 ust. 3 - 7 uchwały NRA w związku z art. 4 ust. 1 i 1b, w związku z art. 58 pkt 12 lit. h Praw a o adwokaturze. Prokurator przypomniał, że koncepcja „złożonej normy ustawowej” została sformuło- wana w postanowieniu z 7 października 1992 r., sygn. U 1/92, w którym Trybunał Konstytu- OTK ZU A/2018 U 4/17 poz. 68 4 cyjny uznał, że przedmiotem jego oceny nie może być sama norma etyczna, a jedynie norma prawna, którą norma etyczna dookreśla (OTK ZU w 1992 r., poz. 38). Zdaniem wnioskodaw- cy, koncepcja ta została rozwinięta i uzasadniona w wyroku TK z 23 kwietnia 2008 r., sygn. SK 16/07 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 45). W jego opinii powyższe okoliczności uzasadnia ją dopuszczalność kontroli konstytucyjności przepisów o charakterze generalno-abstrakcyjnym wydanych przez ograny samorządu zawodowego, o ile uzyskują one „walor prawny” w ob- szarze prawa powszechnie obowiązującego ze względu na przepisy prawa powszechnie obo- wiązującego w znaczeniu formalnym (przepisy ustawowe). Prokurator stwierdził, że z taką sytuacją mamy do czynienia w wypadku norm wynikających z § 6 ust. 3 - 7 uchwały NRA. Kwestionowanej normie wnioskodawca zarzucił niezgodność z art. 17 ust. 1 w związ- ku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Na mocy § 6 ust. 3 uchwały NRA, adwokatom powierzono świadczenie – jako czyn- ności adwokackich – usług depozytowych i powierniczych. W § 6 ust. 4 - 7 uchwały NRA określono szczegółowe zasady wykonywania tych usług. Zdaniem wnioskodawcy, jest to element pieczy sprawowanej prz ez samorząd zawodowy nad należytym ich wykonywaniem. W ocenie Prokuratora, zamieszczenie w § 6 ust. 3 i n. uchwały NRA norm, w świetle których zawieranie umów depozytu lub powierniczych przez adwokatów stanowi czynności adwokackie, jest wykroczeniem poza p rzyznany samorządowi zawodowemu adwokatów przez art. 17 ust. 1 Konstytucji oraz Prawo o adwokaturze zakres pieczy nad należytym wy- konywaniem zawodu adwokata. Wypełnianie przez samorząd adwokacki i jego organy tej funkcji nie może być zostawione jego dowoln emu uznaniu. R egulacje wewnątrzkorporacyjne muszą być zgodne z regulacjami konstytucyjnymi i ustawowymi. Wnioskodawca zgodził się ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że wolność wykonywania zawodu zaufania publicznego nie mo że mieć charakteru absolutnego i musi być poddana reglamentacji prawnej, nie tylko w wypadku uzy- skania prawa wykonywania tego zawodu, ale też w sprawach dotyczących wyznaczenia spo- sobów i ram jego wykonywania. Prokurator Generalny p odkreślił, że zadania po wierzone przez ustawodawcę samorządom zawodowym, muszą się mieścić w zakresie pieczy nad nale- żytym wykonywaniem zawodu także ze względu na to, że są one pomocnicze wobec czynno- ści wykonywanych w ramach tego zawodu. W ocenie Prokuratora, w ramach pieczy na d należytym wykonywaniem zawodu ad- wokata nie mieści się określanie zakresu czynności zawodowych, które wyznaczają istotę zawodu adwokata. Zdaniem wnioskodawcy, przepisy uchwały NRA, które mają taki charakter, czyli kon- stytuują zawód adwokata, dowodzą tego, że Naczelna Rada Adwokacka przypisała sobie kompetencję stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy Konstytucji wyklu- czają jednak powierzenie organom samorządu zawodowego kompetencji w tym zakresie. Or- gany te nie tylko nie mają, ale nawet nie mogą uzyskać kompetencji w zakresie regulowania spraw dotyczących statusu jednostki. § 6 ust. 3 - 7 uchwały NRA w związku z art. 4 ust. 1 i 1b i w związku z art. 58 pkt 12 lit. h Prawa o adwokaturze przez to, że ustanawia na poziomie regulacji wewnątrzkorpora cyj- nej nowy, niewskazany w ustawie rodzaj czynności adwokackich, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi zawodowemu adwokatów pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata, narusza wynikający z zasady państwa praw n ego obowiązek rozdzielenia sfer po dlegających regulacji prawa powszechnie obowiązującego i prawa wewnętrznego. To znaczy , że jest niezgodny z art. 17 ust. l w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji . 2. Naczelna Rada Adwokacka w piśmie z 29 grudnia 2017 r. zajęła stanowisko, że § 6 ust. 3-7 uchwały NRA nie może być przedmiotem kontroli w sprawie, gdyż nie odnosi się do przepisów stanowion ych przez centralne organy państwowe w rozumieniu art. 188 pkt 3 Kon- OTK ZU A/2018 U 4/17 poz. 68 5 stytucji. Trybunał Konstytucyjny nie ma kognicji do rozpoznania wniosku w tym zakresie. Wniosek zainicjowany przez Prokuratora ma inny charakter niż pytania prawne, skargi kon- stytucyjne czy wnioski Krajowej Rady Sądownictwa, w których możliwe jest skontrolowanie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych. NRA uznała też, że skarżona uchwała n ie ma waloru normatywności. Niezależnie od powyższego, NRA podkreśliła, że umowy powiernictwa lub depozytu, oraz inne rodzaje umów mogą być zawierane przez adwokatów w ramach świadczenia pomo- cy prawnej. Zakres czynności adwokackich polegających na świadcze niu pomocy prawnej nie został enumeratywnie określony w Prawie o adwokaturze. To znaczy , że mogą się w nim mieścić także czynności polegające na przyjmowaniu środków finansowych od klientów. Środki te mogą być przeznaczone np. na wpłatę poręczenia majątkow ego czy uiszczenie róż- nego rodzaju opłat w trakcie postępowania. W takim wypadku dysponowanie środkami finan- sowymi klienta będzie stanowiło przejaw działalności polegającej na świadczeniu pomocy prawnej. Czynności te są bowiem bezpośrednio związane z aktywnością adwokata w ramach prowadzonego postępowania. Przyjęcie środków finansowych na takie cele musi zostać okre- ślone w umowie zawartej między klientem a adwokatem. Podstawą do zawarcia umowy jest zasada swobody umów i przepisy kodeksu cywilnego. Naczelna Rada Adwokacka zwróciła uwagę, że uchwała NRA ustanawiająca regula- min wykonywania zawodu adwokata nie powierza adwokatom kompetencji zawierania umów depozytu i powiernictwa. Zawieranie tych umów zgodnie z regulacjami kodeksu cywilnego może mieścić się w zakresie świadczenia pomocy prawnej. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Prokurator Generalny (dalej: wnioskodawca) zakwestionował konstytucyjność § 6 ust. 3- 7 uchwały nr 54/2009 Naczelnej Rady Adwokackiej z 12 września 2009 r. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr 72/2012 Naczelnej Rady Adwokackiej z 17 marca 2012 r. i uchwałą nr 38/2015 z 27 czerwca 2015 r. (tekst jednolity określony obwieszczeniem Prezy- dium Naczelnej Rady Adwokackiej z 7 lipca 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego teks tu Regulaminu wykonywania zawodu adwokata w kancelarii indywidualnej lub spółkach; dalej: uchwała NRA) w związku z art. 4 ust. 1 i 1b i w związku z art. 58 pkt 12 lit. h ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1184, ze zm.; dalej: Prawo o adwokaturze). Przedmiotem kontroli uczynił zatem normę składająca się z przepisów uchwały NRA w związku z przepisami Praw a o adwokaturze. Z pisma inicjującego postę powanie przed Try- bunałem Konstytucyjnym wynika, że wnioskodawca skarży „złożoną normę ustawową”, na którą składają się przepisy uchwały organu samorządu zawodowego i ustawy, jednakże uza- sadnienie nie wyjaśnia, na czym miałaby ta norma polegać. Zarzuty niekonstytucyjności nie są bowiem kierowane względem przepisów ustawy i tego, jakie normy związane z aktami Naczelnej Rady Adwokackiej można z tej ustawy wywodzić, ale odnoszą się wprost do roz- wiązań wynikających z przepisów uchwały NRA. Wnioskodawca wykazuje także pośrednio, dlaczego dane przepisy są niezgodne z Prawem o adwokaturze. Problemem konstytucyjnym w sprawie jest zatem nie treść ustawy, ale sposób wykonania upoważnienia ustawowego przez organ samorządu zawodowego. Trybunał stwierdził, że w sprawie zaskarżono § 6 ust. 3 - 7 uchwały NRA, a przywoła- ne w petitum związkowo prze pisy ustawy, które mają służyć rekonstrukcji określonej normy prawnej , nie mogą być w świetle uzasadnienia wnioskodawcy uznane za przedmiot kontroli. OTK ZU A/2018 U 4/17 poz. 68 6 To powoduje, że konieczna staje się ocena kognicji Trybunału Konstytucyjnego w ni- niejszej sprawie. 2. Zgo dnie z art. 188 pkt 3 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Jeżeli zatem wnioskodawca zakwestionował przepisy uchwały N RA , to należy stwier- dzić, że: 1) jest to regulacja, która ma charakter normatywny; zawiera bowiem normy generalne i abstrakcyjne, 2) wnioskodawca zakwestionował zgodność tej regulacji z przepisami Konstytucji , 3) akt został wydany przez Naczelną Radę Adwokacką. Naczelna Rada Adwokacka, zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa o adwokaturze, jest organem adwokatury , której przyznano osobowość prawną (zob. art. 10 ustawy). Adwokatura jest zaś powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywa- telskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Jest ona zorganizowana na zasadach samo- rządu zawodowego (zob. art. 1 ust. 1 -2 Prawa o adwokaturze) . Z powyższego wynika, że Na- czelna Rada Adwokack a nie jest organem państwowym, ty m bardziej centralnym organem państwowym, o którym mowa w art. 188 pkt 3 Konstytucji. To znaczy , że uchwała NRA nie może zostać uznana za przepisy prawa wydane przez cen tralne organy państwowe . Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do jej oceny w try- bi e zainicjowanym wnioskiem podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Z powyższych względów, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.