Tw 15/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 14 listopada 2017 r. Pozycja 248 POSTANOWIENIE z dnia 12 września 2017 r. Sygn. akt Tw 15/16 Trybuna ł Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski – przewodniczący i sprawozdawca Julia Przyłębska Małgorzata Pyziak - Szafnicka , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym za żalenia na pos tanowienie Trybunału Konstytu- cyjnego z dnia 7 listopada 2016 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Krajowej Rady Radców Prawnych, p o s t a n a w i a: nie uwzgl ędnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 29 lipca 2016 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej także: KRRP) o zbadanie zgodności: 1) art. 19 ust. 15f pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.; dalej: ustawa o policji), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2016 r. o zmia- nie u stawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 147; dalej: ustawa zmieniają- ca), w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i nisz- czenia informacji, o których mowa w art. 178 pkt 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1749, ze zm.; dalej: k.p.k. ), objętych tajemnicą obrończą; 2) art. 19 ust. 15f pkt 2 ustawy o policji, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifi- kowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k .p.k., objętych tajemnicą radcowską ; 3) art. 9e ust. 16f pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643, ze zm.; dalej : ustawa o straży granicznej), w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 1 ustawy zmi eniającej (błędnie wskazanym we wniosku jako art. 1 pkt 2), w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 178 pkt 1 k.p.k. , objętych tajemnicą obrończą; 4) art. 9e ust. 16f pkt 2 ustawy o straży granicznej , w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k .p.k., objętych tajemnicą radcowską; 5) art. 36d ust. 1f pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 720, ze zm., dalej: ustawa o kontroli skarbowej), w brzmieniu nadanym przez OTK ZU B/2017 Tw 15/16 poz. 248 2 art. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowa- nia, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 178 pkt 1 k .p.k. , objętych tajemnicą obrończą; 6) art. 36d ust. 1f pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej, w brzmieniu nada- nym przez art. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczen ia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k .p.k., objętych tajemnicą radcowską; 7) art. 31 ust. 16f pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1485, ze zm.; dalej: ustawa o żandarmerii wojskowej) , w brzmieniu nadanym przez art. 6 pk t 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 178 pkt 1 k.p.k. , objęt ych ta- jemnicą obrończą; 8) art. 31 ust. 16f pkt 2 ustawy o żandarmerii wojskowej , w brzmieniu na- danym przez art. 6 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadze- nia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k.p.k., objętych tajemnicą radcowską ; 9) art. 27 ust. 15h pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2016 poz. 1897, ze zm.; dalej: ustawa o ABW i AW), w brzmieniu nadanym przez art. 7 pkt 2 ustawy zmienia- jącej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i nisz- czenia informacji, o których mowa w art. 178 pkt 1 k .p.k. , objętych tajemnicą obrończą; 10) art. 27 ust. 15h pkt 2 ustawy o ABW i AW, w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 1 usta- wy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifiko- wania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k .p.k. , objętych tajemnicą rad- cowską ; 11) art. 31 ust. 14f pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1318, ze zm.; dalej: ustawa o SKW i SWW), w brzmieniu nadanym przez art. 10 pkt 2 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 178 pkt 1 k.p.k. , objętych tajemnicą obrończą; 12) art. 31 ust. 14f pkt 2 ustawy o SKW i SWW, w brzmieniu nadanym art. 10 pkt 2 ust awy zmieniają- cej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszcze- nia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k .p.k., o bjętych tajemnicą radcowską ; 13) art. 17 ust. 15f pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyj- nym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1310, ze zm.; dalej: ustawa o CBA), w brzmieniu nadanym przez art. 11 pkt 2 ust awy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestro- wania, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 178 pkt 1 k .p.k. , obję- tych tajemnicą obrończą; 14) art. 17 ust. 15f pkt 2 ustawy o CBA, w brzmieniu nadanym przez art. 11 pkt 2 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, re- jestrowania, kwalifikowania i niszczen ia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k .p.k., objętych tajemnicą radcowską , z art. 42 ust. 2 i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2. Postanowieniem z 7 listopada 2016 r. Trybuna ł Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu. 2.1. Trybunał stwierdził, że w ystąpienie przez KRRP o stwierdzenie niezgodności za- skarżonych przepisów w zakresie, w jakim dotyczą informacji objętych tajemnicą obrończą i radcowską , z art. 42 ust. 2 oraz art. 51 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, leżało poza zakresem działania wnioskodawcy. Określony przez KRRP sposób naruszenia praw konstytu- cyjnych przez kwestionowane regulacje dotyczy ł bowiem bezpośrednio praw obywateli ko- rzystających z pomocy prawnej świadczonej przez radców prawnych, nie zaś samych radców prawnych. OTK ZU B/2017 Tw 15/16 poz. 248 3 2.2. Trybunał przypomniał, że art. 51 ust. 2 Konstytucji jest adresowany do organów władzy publicznej, które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacj i o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Oznacza to, że posta- wienie zarzutu jego naruszenia nie mieści się w zakresie działania organów samorządu zawo- dowego w rozumieniu przepisów normujących legitymację do występowania z wnioskami w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. 2.3. Trybunał uzna ł też, że przywołana we wniosku argumentacja świadczyła o tym, iż KRRP domagała się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego . 3. W złożonym środku zaskarżenia z 21 listopada 2016 r. KRRP wnosi „ o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy (…) do rozpoznania na rozprawę”. Trybuna ł Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadza- jące ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań prz ed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane rozpatrywanym wnioskiem nie zostało zakończone przed 3 stycznia 2017 r., tj. dniem wejścia w życie u.o.t.p. TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tego wniosku określają przepisy u.o.t.p. TK. 2. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dal- szego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu nie- jawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 61 ust. 7 u.o.t.p. TK). Trybu nał bada w szcze- gólności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wniosk owi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybuna ł analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przy- jętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Trybunał Konstytucyjny ustalił , po pierwsze, że wnioskodawca kwestionuje posta- nowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu w części, w jakiej Trybunał przyjął, iż wniosek KRRP dotyczy spraw nienależących do jej zakresu działania. 3.1. KRRP nie zgadza się z traktowaniem obu rodzajów tajemnic wyłącznie z punktu widzenia praw obywateli korzystających z pomocy prawnej św iadczonej przez radców praw- nych i podkreśla w zażaleniu, że powoływanie się przez radców na prawa wynikające z art. 49 i art. 51 ust. 2 Konstytucji mogło by się przyczynić do „zwiększenia zakresu ochrony wolności (…) podejrzanych (oskarżonych), na rzecz których radcowie prawni świadczą pomoc praw- ną”. Zażalenie nie podważa jednak podstaw odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do określenia spraw objętych zakresem działania KRRP. Trybunał zwraca uwagę na to, że zagadnienie tajemnicy adwokackiej ( mutatis mutandis radcowskiej) ujmowa- ne jest w orzecznictwie TK jako „przejaw ochrony wolności i praw jednostki, zwłaszcza jej prywatności (art. 47), autonomii informacyjnej (art. 51 ust. 1), prawa do ob rony (art. 42 ust. 2), prawa do sądu (art. 45 ust. 1) , wolności sumienia i wyznania (art. 53) czy wolności pozyskiwania informacji, w tym wolności prasy (art. 54 ust. 1 Konstytucji)” i gwarancja „po- OTK ZU B/2017 Tw 15/16 poz. 248 4 ufności kontaktów oskarżonego z obrońcą w postępowaniu karnym jako integralnego warun- ku efektywnego korzystania z prawa do obrony ”(zob. wyrok TK z 30 lipca 2014 r., sygn. K 23/11, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 80). 3. 2. Stanowisko powyższe przedstawione zostało w cytowanym wyroku pełnego skła- du Trybunału. Należy więc przypomnieć, że na gruncie procesowym – zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine u.o.t.p. TK – wszystkie składy orzekające związane są zapatrywaniem prawnym wyrażonym w orzeczeniu pełnego składu dopóty, dopóki inny pełny skład od niego nie o dstąpi. Ocena prawna wyrażona w wyroku K 23/11 jest wi ęc w rozpatrywanej sprawie wiążąca. 4. KRRP kwestionuje także postanowienie o odmowie nadania dalszego bieg u wnio- skowi w zakresie, w jakim Trybunał uznał, że argumenty sformułowane we wniosku dotyczą zaniechania legislacyjnego. KRRP podkreśla, że jej zarz uty dotyczą pominięcia ustawodaw- czego, którego kontrola podlega kognicji Trybunału . Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższy zarzut jest nietrafny. 4.1. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego punktem wyjścia dla oceny, czy rozwiązanie postulowane przez podmiot inicjujący postępowanie sta- nowi zaniechanie, czy pominięcie ustawodawcze, powinno być zbadanie, czy materie pozo- stawione poza zakresem danego przepisu i materie w nim unormowane wykazują „jakościową tożsamość” (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo, zob. wyroki TK z : 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40; 3 czerwca 2014 r., sygn. K 19/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 60). Na tej podstawie można ustalić zakres bezczynności regula- cyjnej u stawodawcy i rodzaj luki prawnej poddanej ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Cał- kowity brak regulacji danej kwestii (jej jakościowa odmienność od materii unormowanych w zaskarżonym przepisie) traktowany jest jako zaniechanie ustawodawcze (w doktrynie zwane także zaniechaniem właściwym albo absolutnym), niepodlegające kontroli Trybunału. Jej uregulowanie w sposób niepełny (niewystarczający, niekompletny, przy założeniu jakościo- wej tożsamości brakujących elementów z elementami ujętymi w zaskarżonym przepisie) sta- nowi zaś pominięcie prawodawcze (zwane także zaniechaniem względnym albo częścio- wym). Może ono być badane przez Trybunał – jednak tylko wtedy, gdy na poziomie Konsty- tucji istnieje „norma o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej” (postanowienie z 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29), czyli w danym obszarze obowiązuje konstytucyjny nakaz uregulowania kwestii pominiętych w określony sposób. 4.2. Pomocniczym kryterium stosowanym niekiedy do odróżnienia zaniechania od pominięcia ustawodawczego jest przesłanka celowego i świadomego działania prawodawcy (ustawodawcy): jeżeli dane rozwiązanie zostało w zamierzony sposób pozostawione poz a zakresem regulacji, należy je kwalifikować jako zaniechanie ustawodawcze (por. wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). Wystąpienie pominięć prawodawczych jest natomiast bardziej prawdopodobne w wypadku regulacji sprawiających wrażenie przypadkowych (np. pozos tawionych z poprzedniej wersji przepisu), absurdalnych albo oczywiś cie dysfunkcjonalnych (por. wyrok TK z 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123). 4.3. Trybuna ł podkreśla, że zarzuty sformułowane przez KRRP odnoszą się do zanie- chania ustawodawczego. Przykładowo , KRRP wskazuje we wniosku, że zakwestionowane regulacje, dotyczące informacji objętych tajemnicą obrończą, nie przewidują: „aby obrońca OTK ZU B/2017 Tw 15/16 poz. 248 5 został powiadomiony o fakcie gromadzenia tego rodzaju informacji”, „zakazu zapoznania się z informacjami, w posiadanie których wszedł organ dokonujący czynności operacyjnych”, „możliwości wniesienia zażalenia na decyzję dotyczącą charakteru pozyskanej wiedzy”. Należy więc przypomnieć, że – z e względu na wyjątkowy charakter badania przez Trybunał Konstytucyjny pominięć prawodawczyc h – e wentualne wątpliwości dotyczące kon- kretnych rozwiązań normatywnych trzeba zawsze rozstrzygać na korzyść zaniechań ustawo- dawczych („co do zasady brak regulacji oznacza, że mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym ” – por. postanowienie TK z 10 październi ka 2012 r., sygn. Ts 38/12, OTK ZU nr 6/B/2012, poz. 535). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zażalenie nie podważyło podstaw odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu i dlatego postanowił jak w sentencji (art. 61 ust. 8 ustawy o TK).