Ts 85/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 4 maja 2023 r. Pozycja 142 POSTANOWIENIE z dnia 18 sierpnia 201 7 r. Sygn. akt Ts 85/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.M. w sprawie zgodności: art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3, w zw. z art. 32 i w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjne j. U ZASADNIENI E W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 maja 2016 r. (data nadania) M.M. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623, ze zm.; dalej: prawo budowlane) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek uchylenia pra- womocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z chwilą nałożenia na inwestora, który dopuścił się istotnego odstępstwa od tego pozwolenia, obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a nie z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3, w zw. z art. 32 i w zw. z art. 2 Konstytucji. Sk arga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. Prezydent Miasta K. w decyzji z 20 lutego 2007 r. nr 297/07 ( znak: […] ) udzielił skarż ącej i W. R. po- zwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany dla zamierzenia budowlanego: budowa warsztatu samochodowego (diagnostyka) z częścią biurową i magazynową wraz z wewnętrz- nymi instalacjami (…), zlokalizowanego na działkach nr 2 16/175 obr. 54 K. przy ul. […] w K . Powiatow y Inspekto r Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. dokonał kontroli robót budowlanych prowadzonych na podstawie wyżej opisanego pozwolenia i ustalił, że inwesto- rzy w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego. W konsekwencji, d ziałając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego , w decyzji z 2 6 listopada 2010 r. (znak : […] ) stwierdził on, że inwestycję realizowano z istotnym od stąpieniem od wa- runków i ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania zgody właści wego organu, a także n ałożył na inwesto- OTK ZU B/2023 Ts 85/16 poz. 142 2 rów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta została uchylona w decyzji z 16 stycznia 2 012 r. (znak: […] ) przez Wojewódzkiego Inspektor a Nadzoru Bu- dowlanego w K. w części określającej termin wykonania nałożonych o bowiązków i utrzyma- na w mocy w pozostałym zakresie. Z uwagi na wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. decyzji z 26 listopada 2010 r. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego Pre- zydent Miasta K. w decyzji z 9 kwietnia 2013 r., nr […] (znak: […] ), uchylił swoją decyzję z 20 lutego 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Organ ten wyjaśnił, że art. 36a ust. 2 prawa bu- dowlanego nakazuje uchylić decy zję o pozwoleniu na budowę w w ypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W decyzji z 29 lipca 2013 r. (znak: […] ) Wojewoda […] , po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od d ecyzji Prezydenta Miasta K. z 9 kwietnia 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę, którą od tej decyzji wnio sła skarżąca, oddalił Wojewódzki Sąd Administra- cyjny w K. w wyroku z 10 stycznia 2014 r. (sygn. akt […] ), a następnie Naczelny Są d Admi- nistracyjny w wyroku z 17 grudnia 2015 r. (sygn. akt […] ) oddalił złożoną przez nią skargę kas acyjną. W uzasadnieniu tego wyroku s ąd stwierdził, że w sprawie skarżące j prawidłowo uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę z chwilą, gdy decyzja wydana na podstawie a rt. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego stała się ostateczna. Podkreślił, że art. 36a ust. 2 prawa budowlanego nakazuje uchylić taką decyzję nie z powodu jej wadliwości, lecz z powodu nie- prawidłowego postępowania inwestora. Skarżąca uważa, że kwestionowane przepis y w sposób nieproporcjonalny ogranicza ją prawo własności, godząc w zasadę równości wobec pr awa i zasadę ochrony praw nabytych, gdyż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przed prawomocnym zatwierdzeniem pro- jektu zamiennego przedwcześnie pozbawia inwestora z powodu istotnych odstępstw od za- twierdzonego projektu podstawy prawnej dla robót wykon anych zgodni e z pozwoleniem (prawa do zachowania budynku w części wybudowanej zgodnie z prawem , nabytego prawa do zabudowy nieruchomości ) , stawiając go w sytuacji znacznie gorszej n iż sprawcę samowoli budowlanej , i naraża go na niepowetowane straty związane z nakazem rozbiórki całego obiek- tu budowlanego w przypadku niemożności zalegalizowania takich odstęp stw. Skarżąca pod- kreśliła, że w trakcie realizacji inwestycji dopuściła się odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę , ale jedynie polegającego „ w zasadniczym zakresie na dobudowaniu dodatkowej klatki schodowej” (s. 3, 7 skargi). Podnosi w związku z tym , że z powodu treści kwestiono- wanych przepisów możliwe było wydanie wobec niej nakazu rozbiór ki całego budynku, a więc objęcie nim także tej jego cz ęści , która została wzniesiona zgodnie z prawem. Tym- czasem, jej zdaniem, proporcjonalną sankcją byłby o bowiązek doprowadzenia robót do stanu zgodnego z wydanym pierwotnie pozwoleniem. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Try- bunałem wszczętyc h i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o organizacji o trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu cyjnym stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane analizowaną skargą nie zostało zakończone do dnia 3 stycznia 2017 r. , tzn. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 l istopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK ), to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skarg i określają przepisy u.o. t.p. TK . OTK ZU B/2023 Ts 85/16 poz. 142 3 Skarga konstytucyjna jest szczególny m środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstyt u- cji, a doprecyzowane w u.o.t.p. TK , w szczególności w art. 53 tej ustawy . S karga powinna spełniać wymogi określone dla pisma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji pu- blicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawac h albo o obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszo ne, a także uzasadnienie wraz z dokła dnym opisem stanu faktycznego. Z arzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej re gu- lacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyjnych wyr ażających prawa podmiotowe przysłu- gujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykaza nie ich wzajemnej niezgodności. Innymi słowy , o bowiązkiem skarżącego jest nie tylko wskazanie określonego rodzaju narusz onego prawa lub wolności, ale również sformułowanie argumentów, które mogłyby uprawdopodobnić postawiony zarzut niekonsty- tucyjności kwestionowanych przepisów. Skarżąca kwestionuje konstytucyjność art. 36a ust. 2 p rawa budowlanego, zgodnie z którym : „W łaśc iwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3”. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy p rzed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ( tzn. postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlane- go lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonan ia, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniają- cego zmiany wynikające z dotychczas wyk onanych robót budowlanych oraz – w razie potrze- by – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia w yko- nywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu bu- dowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W przekonaniu skarżącej kwestionowany przepis jest niekonstytucyjny, przewiduje bowiem obowiązek uchylenia praw omocnej decyzji o pozwoleniu na budowę już z chwilą nałożenia na inwestora, który dopuścił się istotnego odstępstwa od warunków tego pozwole- nia, obowiązku prze dłożenia projektu zamiennego, a nie z chwilą uprawomocnienia się decy- zji zatwierdzającej projekt zamienny. Taka regulacja – zdaniem skarżącej – powoduje , że inwestor pozbawiony jest podstawy prawnej dla wszystkich robót , także tych wykonanych zgodnie z pozwoleniem (prawa do zachowania budynku w części wybudowanej zgodnie z prawem, nabytego prawa do zabudowy nieruchomości , prawa do inwestowania ), i stawia go w sytuacji znacznie gorszej niż sprawcę samowoli budowlanej. Konsekwencją treści art. 36a ust. 2 prawa budowlanego jest to, że nakaz rozbiórki, który wydano w jej sprawie, objął cały budynek, a nie tylko tę część, na które j roboty zost ały przeprowadzone niezgodnie z prawem. Jak wynika z uzasadnienia skargi konstytuc yjnej o raz z pisma z 13 czerwca 2016 r., skarżąca opiera swą argument ację na tezie, zgodnie z którą odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowalnego, których dopuściła się w toku realizacji inwestycji, dotyczy ły nie- znacznego zakresu robót i polegały „w za sadniczym zakresie” na dobudowaniu dodatkowej klatki schodowej. W związku z tym upatruje ona naruszenie swo ich praw podmiotowych w tym, że uchylając d ecyzję o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do całej inwestycji , po- zbawiono ją podstawy prawnej do zachowa nia jej części zrea lizowanej zgodnie z pozwole- niem. To skutkowało natomiast , jak utrzymuje, możliwością wydania przez organ administra- cyjny nakazu rozbiórki całości budowli, także części wykonanej zgodnie z pozwoleniem na budowę. OTK ZU B/2023 Ts 85/16 poz. 142 4 Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Trybunał stwierdza, ż e z dokumentów załączonych przez skarżącą do pisma procesowego z 27 października 2016 r. wynika , iż w jej spr awie wydano decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w budowie realizowanego jako opisany na wst ępie warsztat samochodowy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyj- ny w K. w prawomocnym wyroku z 31 stycznia 2014 r. (spr awa […] ), uchylił decyzję Woje- wódzkiego Inspektor a Nadzoru Budowlanego w K. z 12 sierpnia 2013 r. (znak: […] ) i po- przedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki tego warsztatu , bowiem uznał, że budynek wznoszony przez inwestorów „jest zupełnie innym budynkiem niż budynek objęty poz woleniem na budowę z 2007 r., a inwestorzy nie legitymują się poz woleniem na budowę realizowanego przez nich obiektu ” (s. 13 uzasadnienia wyroku). Sąd wskazał , że bu- dynek realizowany przez inwestorów ma inną powierzchnię zabudowy, wysokość, ilość kon- dygnacji, kubaturę, a także odmienne przeznaczenie i funkcję, w obiekci e tym nie ma bowiem warsztatu samochodowego, lecz z najduje się w nim 26 mieszkań. W konsekwencji , jak stwierdził, w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy o l egalizacji samowoli budowlanej (art. 48 prawa budowlanego), a nie przepisy dotyczące zmiany decyzji o pozwoleniu na bu- dowę z uwagi na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lu b innych warunków pozwolenia na budowę (art. 50 i 51 w zw. z art. 36a prawa budowlanego) . W obec takich, ustalonych przez W ojewódzki Sąd Administracyjny w K. , okoliczności sprawy Trybunał Konstytucyjny uznaje za oczywiście bezzasadne zarzuty skarżącej, która utrzymuje , że zakwestionowane przepisy uniemożliwiają jej zachowanie prawa do tej części budynku, któ ra została wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę z 20 lutego 2007 r . W ojewódzki Sąd Administracyjny w K. prawomocnie bowiem przesądził, że skarżąca n ie dysponu je pozwoleniem na budowę obiektu, k tó ry jest przez nią realizowany. N ie może być zatem mowy o naruszeniu jej prawa podmiotowego do własności części budynku wzniesionej zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jak Trybunał wyjaśnił na wstępie, warunkiem uznania za prawidłowe sformułowania zarzutu niekonstytucyjności przepisu prawa jest uprawdopodobnienie, że ze względu na jego treść w wyniku wydania na jego podstawie ostatecznego orzeczenia sądu doszło do ukształ- towania sytuacji pra wnej skarżącego w sposób prowadzący do naruszenia przysługujących mu praw podmiotowych wynikających z Konstytucji. Z uwagi na to, że s karga konstytucyjna jest środkiem zindywidualizowanej kontroli kon stytucyjności o ograniczonym zakresie, może ona służyć wyłącznie ochronie naruszonych konstytucyjnych praw podmiotowych skarżą- cych. Zdaniem Trybunału s k arżąca nie wykazała, by z powodu treści art. 3 6a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego doszło do naruszenia wskazanych w skardze konsty- tucyjnej praw podmiotowych. S koro s karżąca nie wzniosła żadnej części budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę z 20 lutego 2007 r. , to przepis określający moment uchylenia po- zwolenia na budowę nie wpływał na jej p rawa podmiotowe wskazane w skardze. W konse- kwencji Trybunał uznał, że zarzut niekonstytucyjności art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego jest oczywiście bezzasadny. Wziąwszy pod uwagę powyższe Trybunał – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p TK – postanow ił jak w sentencji . POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust . 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanow ienia.