Ts 170/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 3 kwietnia 2020 r. Pozycja 123 POSTANOWIENIE z dnia 30 stycznia 20 20 r. Sygn. akt Ts 170/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Ju styn P iskorski , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M . Z . w sprawie zgodności: § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Ws i z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Zalesianie gruntów rol- nych oraz zalesianie gruntów inn ych niż r olne” objętego Programe m Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. poz. 346) z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , p o s t a n a w i a: nada ć skardze konstytucyjnej dalszy bieg . UZASADNIENIE W skardze kons tytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 8 listopada 2019 r. (data nadania) M . Z . (dalej: skarżący), reprezentowany przez adwokat ustanowion ą z wyboru, wystąpił z żądaniem przytocz onym na tle następującego stanu faktycznego: Skarżący złożył 22 li pca 2011 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Moder nizacji Rolnictwa w L . (dalej: BP ARiMR) wniosek o przyznanie pomocy na zalesi e- nie trzech działek rolnych . BP ARiMR jak o organ pierwszej instancji wydał 4 czerwca 2012 r. trzy decyzje o przyz naniu takiej pomocy (znaki: […] ) w formie tzw. premii zalesie- niowej, w wysokości 1580 złotych od hektara, płatnej c orocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia . 3 lipca 2013 r. skarżący złożył w BP ARiMR wniosek o udzie- lenie tego rodz aju pomocy w odniesieniu do kolejnej nieruchomości. 13 czerwca 2014 r. or- gan pozytywnie odpowiedział na wniosek skarżącego, wydając decyzję (znak […] ) o przy- znaniu premii zalesieniowej w tej samej wysokości , jak w poprzednich decyzjach . W dniach 26 kwietni a , 5 maja oraz 16 czerwca 2016 r. , p o wejściu w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Za- lesiani e gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów inn ych niż rolne” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (D z. U. poz. 346; dalej: rozporządzenie OTK ZU B/2020 Ts 170/19 poz. 123 2 zmieniające) , K ierownik BP ARiMR wydał decyzje (o znakach odpowiednio: [ … ] ) w sprawie zmiany wysokości kwoty premii zalesieniowej w odniesieniu do tych nieruchomości zmniej- szając jej wysokość do kwoty 1190 złotych od hektara. Skarżący odwołał się od tych decyzji wnosząc do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie o uchylenie ich w całośc i poniew aż , jego zdaniem, § 2 rozp orządzenia zmieniającego, któr y stanowił ich podstawę prawną, wykracza poza delegację ustawową, „a nadto podważa zasadę bezpieczeństwa prawnego i zasadę ochrony praw nabytych w zakre- sie, w jakim dopuszcza zmianę decyzji os tatecznych, na podstawie których strona nabyła prawo”. W postęp owaniu odwoławczym Dyrektor Oddziału R egionalnego ARiMR w O . de- cyzjami z 15 lipca 2016 r. ( znaki: [ … ] ) oraz z 29 sierpnia 2016 r. ( znak: [ … ] ) utrzymał za- skarżone decyzje Kierown ika BP ARiMR w m ocy wskazując , że skarżący otrzymał przed- miotową płatność w ramach system u wsparcia bezpośredniego za 2015 r. z tytułu jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 73,85 ha . O rgan odwoławcz y uznał zatem, że świadcze- nie to stanowi rekompen satę poniesionyc h przez skarżące go strat powstałych w wyniku wy- dani a zaskarżonych decyzji . Skarżący zaskarżył wszystkie wymienione decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O . do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O . (dalej: WSA) wyrokami z 23 listopada 2016 r. (sygn. akt […] ) oraz 20 grudnia 2016 r. (sygn. akt […] ) odrzucił skargi wskazując , że „podstawowym kryterium dopuszczalności wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie z dnia 19 marca 2009 r. i nakazującego zmianę wydanych decyzji, jest ocena zgodności działania no r modawcy krajowego z zasadami Wspólnej Polityki Rolnej i przepisami rozporządzeń Par- lamen tu Europejskiego i Rady oraz (…) Komisji”. WSA nie podzielił więc argumentów skar- żącego, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając rozporządzenie zmieniające przekro- czył granice wyznaczone przez odnośną delegację zawartą w ustaw ie . Skarżący w przepisany m terminie wniósł skargi kasacyjne od obu wyroków WSA . Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił wyrokami z 14 czerwca 2019 r. (sygn. […] oraz sygn. akt […] ) skargi kasacyjne. NSA zauważył, że § 2 rozporządzenia zmieniają- cego „ odwołuje się do regulacji unijnych, co nie powinno budzić żadnych wątpliwości zwa- żywszy na materię, jaką reguluj e. (…) [ Z ]miana regulacji w zakresie przyznawania płatności dla rolnictwa i obszarów wiejskich (w zakresie I i II filara WPR) na poziomie unijnym wy- musiła niejako zmianę przepisów krajowych. Do przestrzegania przepisów unijnych Polska zobowiązała się z chw ilą przystąpienia do UE. Wyrazem realizacji ciążących na Polsce obo- wiązkó w jest poddane kontroli sądowej powołane [r]ozporządzenie”. S twierdził ponadto , że ustawodawca wprowadził , przez użycie sformułowania „szczegółowe warunki i tryb przy- znawania (…) pomo cy” , szeroki katalog zagadnień pozostawionych do uregulowania w dro- dze rozporządzenia . NSA stanął więc na stanowisku, że prawodawca zmieścił się w granicach przyznanych mu kompetencji oraz , i ż obowiązek zapewnienia prawidłowej realizacji progra- mu przy uwzględ nieniu specyfiki działań wymusił na Dyrektorze Oddziału Regionalnego ARiM R w O . zweryfikowani e uprawnień rolnika, a w konsekwencji wzruszeni e decyzji przy- znających mu premi e zalesieniowe. Trybunał Konstytucyjny zważył, co na stępuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2 393 ; dalej: u.o.t.p. TK), skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o nadaniu OTK ZU B/2020 Ts 170/19 poz. 123 3 skardze konstytucyjnej d alszego b iegu, gdy spełnia ona wymagania przewidziane w ustawie oraz nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK. 2. W ocenie Trybunału analizowana skarga konstytucyjna spełnia przesłank i przekazania jej do merytorycznej oceny. 2.1 . Skargę sporządził a adwokat , któr a – zgodnie z art. 44 u.o.t.p.TK w związku z art. 118 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460, ze zm.; dalej: k.p.c.) – przedłożył a stosowne pełnomocnictwo. 2.2. Skarżąc y wyczerpał przysługującą mu drogę prawną, ponieważ od ni ekorzystn ych dla niego wyrok ów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2019 r. (sygn. akt […] oraz […] ) nie przysługuje żaden zwyczajny środek zaskarżenia. 2.3. Składając skargę konsty tucyjną do Trybunału 8 listopada 2019 r. (data nadania) skarżąc y dochował terminu zastrzeżonego w art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK. Ostateczne orzeczeni a , o który ch mowa wyżej, wraz z uzasadnieni ami , został y doręczone jego pełnomocnik 9 sier - pnia 2019 r. oraz 4 p aździernika 2019 r. T ermin złożenia skargi konstytucyjnej upłynąłby więc 9 listopada 2019 r. , w odniesieniu do wyroku o sygn. akt […] oraz 4 stycznia 2020 r. w odniesieniu do wyroku o sygn. akt […] . 2.4. Skarżący prawidłowo wskazuje także naruszeni e przy sługujące j mu – zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji – ochrony jego praw majątkowych . Podnosi w tym zakresie, że tzw. premia zalesieniowa stanowi rekompensatę za wyłączenie części gospodarstwa roln ego z produkcji rolnej w zamian za uzyskanie tego świad czenia, a więc za dobrowolne ograniczenie prawa majątkowego wynikającego najczęściej z własności, której przedmiotem jest grunt rolny. Zdaniem skarżącego , arbitralne obniżenie wysokości tej rekompensa ty jest niedopuszczalną ingerencj ą w sferę jego praw słu sznie nabytych, ustalonych na podstawie decyzj i uprawnionego w tym zakresie organu, tj. Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L . W tym zakresie skarżący prawidłowo przywołuje także wynikające z zasady demokratyczn ego państwa prawnego gwara ncje ochron y tej kategorii praw podmiotowych jako de facto związkow y wzorzec kontroli . 2.5. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że akcesoryjny charakter ma również, zdaniem skarżącego , zarzut niezgodności § 2 rozporządzenia Mini stra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów inn ych niż rolne” objętego Prog ramem Rozwoju Ob szarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. poz. 346; dalej: rozporządzenie zmieniające) z wy wo - dzonym z art. 92 ust. 1 Konstytucji wymogiem oparcia treści aktu wykonawczego na wyty - cznych wynikających z ustawowej delegacji do jego wydania. Sk arżący podnosi, że użyte w normie § 2 rozporządzenia zmieniającego sformułowani e „szczegółowe warunki i tryb przyznawania (…) pomocy” nie obejmuje swoim zakresem „stanowienia o zmianie stawki pomocy (…) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany, c zyli wydawaniu decyzji zmieniających decyzje (…)”. Zdaniem skarżącego , naruszenie praw nabytych nastąpiło w tym wypadku przez zmniejszenie w rozporządzeniu zmieniającym stawki pomocy z mocą wsteczną, tj. wobec decyzji o jej przyznaniu, wydanych przed wejśc iem w życie teg o rozporządzenia. Skarżący podnosi, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając rozporządzenie w zaskarżonym brzmieniu zastosował oparte na wykładni celowościowej błędne rozumienie delegacji ustawowej nakładającej na niego obowiązek prawodaw czy. OTK ZU B/2020 Ts 170/19 poz. 123 4 Wzmocnieniem argumentacji skarżącego w tym zakresie są, jego zdaniem, poglądy doktryny prawa administracyjnego dotyczące dopuszczalności stanowienia przepisów szczególnych, o któr ych mowa w art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowa nia administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2096, ze zm. ). Skarżący w skazuje, że ustanawianie takich przepisów, które stanowią podstawę zmian y decyzji administracyjnej przyznającej str onie postępowania administracyjnego konkretne prawo, może mieć miejsce tylko i wyłącznie w drodze ustawy. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.