Ts 141/17

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 2 6 sierpnia 2019 r. Pozycja 1 6 4 POSTANOWIENIE z dnia 12 czerwca 2019 r. Sygn. akt Ts 141/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Tuleja – przewodniczący i sprawozdawca Justyn Piskorski Michał Warciński , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Ko nstytu- cyjneg o z 10 września 2018 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ,,SALLER POLBAU” spółka z o.o. Poland Projekt Beta sp.k. z siedzibą we Wrocławiu, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia . UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 13 lipca 2017 r. (data nadania) ,,SALLER POLBAU” spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Poland Pro- jekt Beta spółka komandytowa z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność : 1) art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 20, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 716, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.); 2) § 1 ust. 2 lit. b uchwały nr XIV/97/2015 Rady Miejskiej w P . z dnia 25 listopada 2015 r. w sp rawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości (Dz. Urz. woj. pomorskiego z 2015 r. poz. 4286) w związku z pkt 2 lit. b (błędnie określonym w skardze jako ,,art. 2 lit. b”) obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 5 sierpnia 2015 r. w sprawie gór- nych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2016 r. (M. P. z 2015 r. poz. 735) z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 84, art. 168 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej , zakwestionowane w skardze przepisy – interpretowane jednolicie przez sądy w taki sposób, że oprócz kwotowego ograniczenia stawek podatku od nierucho- mości wskazywanych w uchwałach, ust awodawca nie przewidział żadnych innych ograniczeń wobec gmin (takich, jak np. warunki rynkowe i ekonomiczne panujące w gminie, liczba mieszkańców, utrzymanie nieruchomości, cena nieruchomości z a m 2 , jej przeznaczenie, staw- ka najmu lokali itp.) – ograniczają chronione konstytucyjnie prawo równości, zasadę spra- wiedliwości społecznej, prawo własności do środków pieniężnych z powodu nieuzasadnione- OTK ZU B/2019 Ts 141/17 poz. 164 2 go zawyżenia zobowi ązania podatkowego w podatku od nieruchomoś ci przez stosowanie maksymalnej stawki podatku przewidzianej w obwieszczeniu ministra bez względu na stopień rozwoju gm iny i panujące warunki bardzo różniące się w poszczególnych gminach. Postanow ieniem z 10 września 2018 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 14 września 2018 r. , Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalsz ego biegu skardze kon- stytucyjnej, stwierdzając, że wyroki, z których wydaniem skarżąca wiązała naruszenie jej praw, nie spełniały przesłanki ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytu- cji, ponieważ nie miały charakteru indywidualnych rozstrzygnięć odnoszących się bezpośred- nio do sfery praw lub wolności skarżącej. Dodatkowo Trybunał zwrócił uwagę na to , że za- kwestionowane przez skarżącą przepisy nie były normatywną podstawą wydanych orzeczeń, lecz stanowiły przedmiot rozstrzygnięć sądów administracyjnych, które oceniały zgodność uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. W zażaleniu z 21 września 2018 r. (data nadania) skarżąca zarzucił a , że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 10 września 2018 r. narusza: 1) art. 79 ust. 1 Konstytucji p rzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż orzeczenia, na które powołuje się skarżąca w przedmiotowej sprawie, nie rozstrzygają ostatecznie o wolno- ściach lub prawach skarżącej albo o jej obowiązkach określonych w Konstytucji oraz, ż e przepisy będące przedmiotem skargi konstytucyjnej nie wykazują podwójnej kwalifikacji , podczas gdy – jej zdaniem – przepisy te stanowiły normatywną podstawę ostateczne go orze- czenia NSA oraz WSA i tkwiło w nich źródło zarzucanego naruszenia, którego aktualizacja nastąpiła wskutek ich zastosowania w indywidualnej sprawie skarżącej ; 2) art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organi- zacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż wskazane wyrok i nie spełniają prze- słanki ostatecznego orzeczenia, ponieważ nie mają charakteru indywidualnych rozstrzygnięć odnoszących się bezpośrednio do sfery praw lub wolności konkretnego podmiotu , podczas gdy – jej zdaniem – n ależało wziąć pod uwagę fakt, ż e uchwała Rady Miejskiej w Prabutach nie mogła być zaskarżona inaczej niż w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 , ze zm.; dalej: u.s.g.). Zdaniem skarżącej tylko w ten sposób mogła więc ona, zgodnie z art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK, wyczerpać drogę prawną i tylko na tej podstawie mogła dochodzić swoich indywidualnych, i jej zdaniem, naru- szonych konstytucyjnych praw i wolności; 3) art. 53 ust. 1 u.o.t.p. TK przez jego błędne zastosowanie, podczas gdy skarga kon- stytucyjna określa kwestionowane przepisy ustawy i innego aktu normatywnego , na podsta- wie k tórego sąd orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącej określonych w Konstytucji i w stosunku do których skarżąca domagała się stwierdzenia nie- zgodności z Konstytucją. W związku z powyższym przesłankę wynikającą z tego przepisu należało – zdaniem skarżącej – uznać za spełnioną. Ponadto , nawet gdyby naruszenie art. 53 ust. 1 u.o.t.p. TK miało miejsce , Trybunał Konstytucyjny pow inien był najpierw wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych, uznając to za przeszkodę możliwą do usunię- cia; 4) art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK p rzez jego błędne zastosowanie i nienadanie dalszego biegu skardze konstytucyjnej, podczas gdy z wyżej wymienionych względów i wskazanych naruszeń wynika, iż skarga konstytucyjna spełnia wymogi określone w ustawie i w konse- kwencji – według skarżącej – zastosowanie powinien znaleźć art. 61 ust. 2 u.o.t.p. TK o na- daniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu; 5) art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 184 Konstytucji przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż wskazane przez skarżącą wyroki : a) nie rozstrzygają o konkretnych prawach lub wolnościach skarżącej i nie nakładają obowiązków określonych w Konstytucji, OTK ZU B/2019 Ts 141/17 poz. 164 3 b) n ie spełniają przesłanki ostatecznego orzeczenia, c) n ie mają charakteru indywidualnych rozstrzygnięć odnoszących się bezpośrednio do sfery praw lu b wolności konkretnego podmiotu, gdy tymczasem – zdaniem skarżącej – należało wziąć przede wszystkim pod uwagę specy- ficzną procedurę nakładania i samo dzielnego ustalania (deklarowania) podatku od nierucho- mości przez skarżącą na podstawie uchwały, bez wydania indywidualnej decyzji w jej spra- wie. Skarżąca wniosła o uwzględnienie zażalenia, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w pełnym zakresie objętym skargą kon- stytucyjną. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje : 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po- stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 , ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu- cyjnego o odmowie nad ania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5- 8 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszy stkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. 2. Trybunał stwierdza, że kwestionowane postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie podważają podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. 3. Odnosząc się do zarzutów skarżącej , w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga konstytucyjna, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie ma charakteru skargi powszechnej – actionis popularis . Skarżący nie może więc kwestionować konstytucyjności tych aktów normatywnych, które nie były podstawą ak tów stosowania prawa wydanych w jego indywidualnej sprawie. Skarg a konstytucyjna z założenia nie jest bowiem abstrakcyj- nym środkiem kontroli konstytucyjności. Aby można było skutecznie zakwestionować kon- st ytucyjność danej normy, w pierwszej kolejności sąd lub organ administracji publiczn ej musi na jej podstawie wydać ostateczne orzeczenie w sprawie skarżącego (zob. postanowienie z 18 grudnia 2013 r., sygn. Ts 116/12, OTK ZU nr 6/B/2013, poz. 577). Orzeczenie to musi przy tym posiadać charakter indywidualnego rozstrzygnięcia odnoszącego się bezpośrednio do sfery praw lub wolności konkretnego podmiotu. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał stwierdził, że wskazane pr zez skarżącą orze- czenia nie spełniały powyższych przesłanek. Zostały one wydane w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o sa morządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ; dalej: u.s.g.) , który przewiduje możliwość wniesienia skargi inicjującej postępowanie w przedmio- cie oceny legalności uchwał podejmowanych przez organy gminy w sprawie z zakresu admi- nistracji publicznej. Skarżąca , podważając ustalenia Trybunału w tym zakresie, zarzuciła naruszenie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 77 u.o.t.p. TK, stwierdzaj ąc, że jedynie przez wszczęcie kontroli w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. mogła wyczerpać drogę prawną i tylko na tej podstawie mogła dochod zić swoich naruszonych praw i wolności konstytucyjnych . Trybunał przypomina, że przewidziana w art. 77 u.o.t.p. TK przesłanka wn iesienia skargi konstytucyjnej polegając a na wyczerpaniu drogi prawnej dotyczy sytuacji, w których taka droga jest przewidziana. Mogą zatem istnieć takie orzeczenia, które spełniają przesłanki z art. 79 Konstytucji i będą mogły OTK ZU B/2019 Ts 141/17 poz. 164 4 stanowić przedmiot skargi konstytucyjnej, chociaż ustawodawca nie przewidział możliwości ich zaskarżenia. Natomiast w niniejszej sprawie nie został spełniony podstawowy warunek wniesienia skargi, jakim jest posiadanie przez skarżącą ostatecznego orzeczenia rozstrzygają- cego o jej prawach lub obowiązkach w rozumieniu tego przepisu . Choć skar żąca wyczerpała tok instancji z art. 101 ust. 1 u.s.g., to jednak uzyskane orzeczenia nie spełniają przesłanki , o której mowa wyżej , ponieważ nie stanowią konkretnych i indywidualnych rozstrzygnięć o jej prawach lub wolnościach konstytucyjnych . Z wiązana z tym jest także druga z podstaw odmowy nadania skardze konsty tucyjnej dalszego biegu. S karżąca wprawdzie wskazała zakwestionowane przepisy, to jednak – w oce- nie Trybunału – nie stanowiły one normatywnej po dstawy wskazanych przez nią orzeczeń. Mając to na uwadze, Trybunał wskazuje na konieczność wyraźnego rozróżnienia sytuacji, w której kwestionowany w skardze przepis stanowi merytoryczną podstawę ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, od sytuacji, gdy przepis ten jest je- dynie elementem kontroli prawa, realizowanej przez sąd administracyjny w odrębnym trybie postępowania. Zdaniem Trybunału zakwestionowane w skardze przepisy nie mogą zostać uznane za podstawę prawną orzeczeń wskazanych przez skarżącą jako spełniające wymogi z art. 79 ust. 1 Konstytucji. K ontrolę legalności postanowień uchwały Ra dy Miejskiej w Prabutach z 25 listopada 2015 r., nr XIV/97/2015 skarżąca wszczęła na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g . Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w jej sprawie nie była więc kwestia zastosowania wobec niej zaskarżonych w skardze przepisów . Skarżąca twierdzi natomiast, że ,,przepisy stanowiły podstawę normatywną, ponieważ Sąd orzekał na ich podstawie, analizował stan faktyczny i prawny zgodnie z tymi przepisami (…)”. Trybunał podkreśla, że zakwestionowane przepisy stanowiły jedynie układ odniesienia, względem którego oceniana była legalność podjętych na ich podstawie postanowień uchwały . Sądy dokonujące kontroli uchwały nie oparły swoich orze czeń na zaskarżonych pr zepisach w takim sensie i znaczeniu, jakie konieczne jest aby dopu szczalne było potraktowanie ich jako przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie z 29 listopada 2005 r., sygn. Ts 104/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 262). Zdaniem Trybunału podnoszona przez skarżącą o koliczność, że uchwała Rady Miej- skiej w Prabutach nie mogła być inaczej zaskarżona jak tylko w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (zobowiązanie podatkowe wobec osób prawnych powstaje z mocy prawa na podstawie samej uchwały, co do zasady bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej), nie powoduje, że orzeczenie wydane w tym trybie spełnia przesłanki orzeczenia naruszającego prawa lub wolności skarżącej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał wskazuje również na to , że skardze nie mógł zostać nadany dalszy bieg, al- bowiem nie został uzasadniony zarzut naruszenia praw konstytucyjnych. Trybunał przypomina, że wskazany przez skarżącą jako wzorzec kontroli art. 84 Kon- stytucji stanowi podstawę nakładania obowiązków podatkowych na obywateli. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ustawodawca dysponuje znaczną swobodą kształto- wania prawa podatkowego. Dotyczy to zarówno wyboru stanów faktycznych podlegających opodatkowaniu, jak i zakreślania rozmiaru obciążeń podatkowych (zob. np. wyrok z 28 paź- dziernika 2015 r., sygn. K 21/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 152 i powołane tam orzecznic- two). W związku z tym, że regulacja prawna dotycząca obowiązków podatkowych ma wyraź- ną podstawę konstytucyjną, w orzecznictwie TK został ukształtowany pogląd, iż obowiązek ponoszenia ciężarów podatkowych nie jest ograniczeniem, którego dotyczy klauzula ustana- wiająca granice dopuszczalnej ingerencji państwa w sferę wolności i praw jednostki (zob. wyrok z 22 maja 2007 r., sygn. SK 36/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 50). Skutkuje to tym , że obciążenia podatkowe nie są kwalifikowane ja ko ograniczenia prawa własności. S woboda władzy ustawodawczej w stano wieniu prawa podatkowego nie ma jednak charakteru nieogra- niczonego. Wprowadzone rozwiązania legislacyjne nie mogą bowiem prowadzić do narusze- OTK ZU B/2019 Ts 141/17 poz. 164 5 nia istoty praw konstytucyjnych (zob. wyrok TK z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46). Dlatego wyjątkowo, w sytuacji gdy wysokość podatku naruszałab y istotę prawa własności , taki zarzut mógłby zostać uznany na gruncie art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału , wskazany w skardze art. 32 Konsty- tucji, nie może być samodzielnym wzorcem kontroli w postępowaniu skargowym, ponieważ ni e wyraża on praw lub wolności o charakterze podmiotowym. W odniesieniu do tego przepi- su Trybunał stwierdził, że wynikające z niego prawo do równego traktowania ma ,,charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkret- nymi normami prawnymi, lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w ode- rwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesieni a do konkretnych, określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa ko nstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01 , OTK ZU nr 7/2001 poz. 225). Art. 32 Konstytucji można więc wskazać jako wzo- rzec kont roli w postępowaniu skargowym tylko wówczas, gdy odniesie się go do treści in- nych norm konstytucyjnych chroniących poszczególne wolności i prawa naruszone regulacją kwestionowaną w skardze konstytucyjnej (zob. np. postanowienie TK z 13 marca 2002 r., sygn. Ts 108/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 138). Dlatego w sytuacji, gdy skarżąca nie uza- sadniła naruszenia art. 64 ust. 1, zarzuty dotyczące równości nie mogą stanowić postawy skargi konstytucyjnej. Mając powyższe na uwadze , Trybunał postanowił jak w sentencji.