SK 92/23

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 27 maja 2024 r. Pozycja 50 POSTANOWIENIE z dnia 8 maja 202 4 r. Sygn. akt SK 92 /23 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jarosław Wyrembak – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski – sprawozdawca Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz Justyn Piskorski , po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. , skarg i konstytucyjn ej B . S . o zbadanie zgodności: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, ze zm.) z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753) z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 17 ust. 11 ustawy powołanej w punkcie 1 w związku z § 5 rozporządzenia powołanego w punkcie 2 z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. U Z A S A D N I E N I E I 1. W skardze konstytucyjnej z 31 sierpnia 2022 r. skarżąc a wni osła o zbadanie zgo - dności: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 201 9 r. poz. 1239 ; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, O TK ZU A/2024 SK 92/23 poz. 50 2 2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753; dalej: rozporządzenie o szczepieniach ) z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia o szczepieniach z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Skarżąc a nie poddał a dziecka szczepieniom ochronnym w terminach wynikających z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) w sprawie Programu Szczepień Ochronnych (dalej: PSO). Organ egzekucyjny doręczył skarżące j postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tytuł wykonawczy . Od tych rozstrzygnięć skarżąc a wni osła środki odwo ławcze. Postanowieniem z 31 października 2018 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. Skarżąc a na to orzeczenie wni osła skargę do Woje - wódzkiego Sądu Administracyjnego w W . Sąd ten oddal ił skargę na postanowienie Ministra Zdro wia . Wobec tego skarżąc a złożył a skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administra - cyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2022 r. skargę tę oddalił . Orzeczenie utrzymało zatem w mocy postanowienie o odmowie uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym . Wobec powyższego, skarżąc a skierował a skargę konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego. Zakwestionował a w niej przepisy, które w je j ocenie były podstawą ostate - cznego rozstrzygnięcia w je j sprawie. Zarzuty skarżące j odnosiły się do naruszenia zasady dostatecznej określoności przepisów prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji, naruszenia konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego wynikającego z art. 87 Konstytucji oraz do naruszenia prawa do prywatności . W skardze konstytucyjnej stwierdzono , że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych ustanawia obowiązek poddania się przez osoby przebywające na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej szczepieniom ochronnym. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie określono jednak , w którym konkretnie miesiącu/roku życia osoby obowiązek szczepienia ochronnego przeciwko poszczególnym chorobom staje się wyma - galny. Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzenie o szczepieniach nie określają, ile dawek poszczególnych szczepionek należy podać dziecku. W praktyce istnieje rozbieżność interpretacyjna polegająca na tym, że niektóre organy stosujące zaskarżone przepisy uznają , ż e wymagalność obowiązku szczepienia przeciwko konkretnym chorobom, poszczególnymi dawkami wynika z komunikatu GIS, inne zaś uważają , że wymagalność wynika z wezwania skierowanego przez lekarza do rodziców. W ocenie skarżące j , przed - stawiona rozbieżność nie może zostać rozstrzygnięta przy pomocy środków prowadzących do wyeliminowania niejednolitości stosowania prawa. Ponadto skarżąc a stwierdził a , że PSO – wydawany przez G IS – nie należy do katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Akt ten może być zakwalifikowany jedynie jako akt prawa wewnętrznego, wiążący wyłącznie jednostki orga - nizacyjne podległe organowi wydającemu. Skarżąc a nie zakwestionował a tego , że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych nakłada na osoby przebywające na tery - torium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. W skardze konstytucyjnej podniesiono, że skarżąc a nie była związan a komunikatem GIS konkretyzującym wiek dziecka, w którym należy podać określoną szczepionkę oraz wskazu - jącym ilość dawek. Tym samym, program szczepień ochronnych nakłada na obywateli nowy obowiązek, a w związku z tym powinien mieć formę prawną co najmniej rozporządzenia. Zdaniem skarżące j , w obecnym stanie prawnym nie można na podstawie PSO w sposób wiążący jednostkę wyprowadzać terminu wymagalności wykonywania poszczególnych szczepień . Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 47 Konstytucji, skarżąc a zwrócił a uwagę, że O TK ZU A/2024 SK 92/23 poz. 50 3 przepisy wprowadzające obowiązek szczepień stanowią ingerencję w prawo do prywatności i prawo do decydowania o życiu osobistym. Obowiązek ten nadmiernie ingeruje w zasadę autonomii (samostanowienia) jednostki. Skarżąc a zauważył a t eż , że ograniczenia konsty - tucyjnych praw mogą być wprowadzone tylko w ustawie, gdy są konieczne i proporcjonalne. Wobec tego kwestionowana regulacja nie spełnia standardu konstytucyjnego, co potwierdza przeprowadzony test proporcjonalności. 2. Minister Zdrowia w piśmie z 24 listopada 2023 r. zajął stanowisko, że postępowanie powinno zostać umorzone. W wypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania wniósł o s twierdzenie, że: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu cho rób zakaźnych są zgodne z art. 2 oraz art. 47 w zw iązku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) § 3 roz porządzenia o szczepieniach jest zgodny z art. 2 i art. 47 w zw iązku z art. 31 ust. 3 Konstytucji . Minister Zdrowia wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok o sygn. SK 81/19, w którym w sprawie dotyczącej skargi konstytucyjnej jednakowo określono prze - dmiot kontroli . S karga konstytucyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania dotyczy takiego samego stanu faktycznego i prawnego jak skarga konstytucyjna będąca przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. SK 81/19 i identycznym pozostaje zakres zarzutów i ich uzasadnienie . W ocenie Ministra Zdrowia aktualnymi pozostają wątpliwości, któr ych nabrał Trybunał Konstytucyjny , rozpatrując sprawę o sygn. SK 81/19, i które były podstawą umorzenia postępowania w zakresie pkt 1 i 2 petitum skargi konstytucyjnej rozpatrywanej w tym postępowaniu. 3 . W piśmie z 1 8 grudnia 2023 r. Sejm zajął stanowisko, że postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone. Sejm wyjaśnił, że aktualna pozostaje argumentacja dotycząca kwestionowanych przepisów zawarta w wyroku o sygn. SK 81/19 i konsekwencje tego wyroku dla dopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie. A rt. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporzą - dzenia o szczepieniach został już merytorycznie oceniony przez Trybunał Konstytucyjny w perspektywie identycznych jak w niniejszej sprawie wzorców kontroli, z uwzględnieniem tożsamych argumentów powoływanych przez skarżąc ą . Sejm podkreśli ł , że pomimo tożsamości przedmiotowej skarg konstytucyjnych o sygn. SK 81/19 i SK 92 /23 nie zachodzi ujemna przesłanka procesowa w postaci ne bis in idem w odniesieniu do badania zgodności art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwal - czaniu chorób zakaźnych z art. 2 Konstytucji. Dla jej zaistnienia konieczne jest bowiem uprzednie wydanie przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia o charakterze merytory - cznym, co do istoty (wyroku). W sprawie o sygn. SK 81/19 w odniesieniu do badania zgodności kwestionowanych przepisów ustawy z zasadą określoności przep i s ó w prawa, wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), Trybunał postanowił o umorzeniu postępowania, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W wyroku w sprawie o sygn. SK 81/19 Trybunał odniósł się do kwestii dopuszczalności badania art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych z art. 2 Konstytucji, a jego ustalenia – ze względu na tożsame brzmienie pism procesowych inicjujących postępowania w sprawach o sygn. SK 81/19 i SK 92 /23 – pozostają aktualne również w niniejszej sprawie. 4 . W piśmie z 16 listopada 2023 r. Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Zwrócił uwagę, że wyrokiem z 9 maja 2023 r. , sygn. SK 81/19 , Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia o szczepieniach w zakresie , w jakim termin wymagalności O TK ZU A/2024 SK 92/23 poz. 50 4 obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w PSO na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji (OTK ZU A/2023, poz. 50). Prokurator Generalny podkreślił, że problem konstytucyjny sygnalizowany roz - poznawaną skargą jest identyczny jak w rozstrzygniętej sprawie o sygn. SK 81/19 . Aktualne pozostają zatem argumenty zawarte w przywołanym orzeczeniu TK odnośnie do kierunku rozstrzygnięcia. Wobec tego Prokurator Generalny uznał, że postępowanie powinno zostać umorzone. 5 . W piśmie z 20 listopada 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje. 1. Skarżąc a zakwestionował a konstytucyjność przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 201 9 r. poz. 1239 ; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753; dalej: rozporządzenie o szczepieniach) . W części I wyroku z 9 maja 2023 r., sygn. SK 81/19, OTK ZU A/2023, poz. 50, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że „ [a] rt. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapo - bieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszcze - gólnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochron nych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ” . W części II orzeczenia określono, że „[p]rzepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej”. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw 12 maja 2023 r. To zna- czy, że norma uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją została de- rogowana z systemu prawnego. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie. 2. Przystępując do rozstrzygania niniejszej sprawy, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że przedmiot kontroli i wzorce kontroli są tożsame jak w sprawie o sygn. SK 81/19. Wobec tego, że na każdym etapie postępowania bada się , czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek wydania wyroku, powodująca konieczność umorzenia postępowania (zob. zamiast wielu, wyrok TK z 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96 i po - wołane tam orzecznictwo TK) , Trybunał dokonał oceny wpływu wyroku o sygn. SK 81/19 na toczące się postępowanie. O TK ZU A/2024 SK 92/23 poz. 50 5 3. W odniesieniu do zarzutu niezgodności z Konstytucją a rt. 17 ust. 11 ustawy o zwal- czaniu chorób w związku z § 5 rozporządzenia o szczepieniach Trybunał orzekł zakresowo o niekonstytucyjności wyprowadzonej z tych przepisów normy prawnej. Z uwagi na powyższe okoliczności konieczne było dokonanie oceny dopuszczalności merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK ) Trybunał Konstytucyjny wy- daje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne. Zbędność orzekania występuje, gdy kwestionowana norma była już w innej sprawie przedmiotem kontroli co do zgodności z Konstytucją. Jeśli w sprawie zacho- dzi tożsamość podmiotowa (dotycząca podmiotu inicjującego postępowanie) i przedmiotowa (dotycząca przedmiotu i wzorców kontroli), ziszcza się ujemna przesłanka procesowa w po- staci powagi rzeczy osądzonej ( res iudicata ). Jeśli zaś w sprawie zachodzi tylko tożsamość przedmiotowa, ziszcza się przesłanka ne bis in idem (por. postanowienie TK z 23 czerwca 2022 r., sygn. SK 52/20, OTK ZU A/2022, poz. 42). Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, „[u]przednie rozpoznanie sprawy konstytucyjności określonego przepisu prawnego (normy prawnej) z punktu widzenia tych samych zarzutów nie może być jednak uznane za prawnie obojętne. Powoduje ono konieczność wydania rozstrzygnięcia opartego na zasadzie ne bis in idem . Jest ona rozumiana w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym z uwzględnieniem specy- fiki tego postępowania (…). O ile w wypadku zaistnienia przesłanki powagi rzeczy osądzonej Trybunał Konstytucyjny musiałby (…) umorzyć postępowanie jako niedopuszczalne, to w wypadku przesłanki ne bis in idem Trybunał dokonuje oceny w kategoriach pragmatycz- nych, ocenia celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta przez ten organ. W takiej sytuacji właściwą pod- stawą umorzenia postępowania jest zbędność orzekania (…)” (postanowienie TK z 10 lipca 2007 r., sygn. P 40/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 86). W związku z powyższym, Trybunał Konstytucyjny porównał petitum oraz uzasadnie- nie skarg i konstytucyjn ej z tenorem wyroku w sprawie o sygn. SK 81/19 i stwierdził wystą- pienie tożsamości dotyczącej przedmiotu kontroli oraz wzorców konstytucyjnych. Zarzuty postawione w sprawie rozpoznawanej pod sygn. SK 81/19 były identyczne z przedstawiony- mi w niniejszej skardze konstytucyjnej . W wyroku o sygn. SK 81/19 Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął zatem problem konstytucyjny analogiczny do spraw y o sygn. SK 92 /23 . Ponowne rozpatrzenie spraw y w tym zakresie naruszałoby zatem zasadę ne bis in idem , stabilizującą sytuację ukształtowaną wyro- kiem Trybunału Konstytucyjnego, który zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji ma moc po- wszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Wobec zbędności orzekania, postępowanie w za- kresie zarzutów postawionych w punkcie 3 petitum skarg i konstytucyjn ej należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK (zob. w odniesieniu do podobnych spraw posta- nowienia TK z 5 lipca 2023 r. , sygn. SK 95/20 , OTK ZU A/2023, poz. 67; 14 listopada 2023 r. , sygn. SK 82/23, OTK ZU A/2023, poz. 89 ; 6 grudnia 2023 r., sygn. SK 57/2 3 , OTK ZU A/2023, poz. 107 ) . 4. W odniesieniu do zarzutów niekonstytucyjności art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych i § 3 rozporządzenia o szczepieniach, w sprawi e o sygn. SK 81/19 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie. Nie wypowiedział się za- tem merytorycznie o zaskarżonych normach. Wyjaśniając przyjęty kierunek działania, Trybu- nał podkreślił, że „u czynienie przedmiotem kontroli art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz § 3 rozporządzenia bez powiązania tych przepi- sów z innymi jednostkami redakcyjnymi wskazanych aktów normatywnych nie powodowało- O TK ZU A/2024 SK 92/23 poz. 50 6 by zastrzeżeń w sytuacji, gdyby skarga konstytucyjna została wniesiona w imieniu i na rzecz małoletniej – córki skarżącej. Sytuację prawną skarżącej normuje jednak w fundamentalnym stopniu art. 5 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych (…) . Z analizy petitum , jak i uza- sadnienia skargi konstytucyjnej, w tym pisma uzupełniającego skarżącej, nie wynika, że in- tencją skarżącej było uczynienie przedmiotem kontroli art. 5 ust. 2 ustawy o zwalczaniu cho- rób zakaźnych. Skarżąca nie wykorzystała w tym zakresie argumentacji dotyczącej naruszenia jej własnego prawa do prywatności, której postacią miałoby być prawo do podjęcia wolnej decyzji o tym, czy w sferze « dobra » dziecka mieści się poddanie go szczepieniom ochron- nym ”. Ponadto stwierdził, że „ [w] obec braku dostatecznie wyraźnego wskazania przez skar- żącą na istotę ciążącego na niej obowiązku na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz stosownej argumentacji, Trybunał nie był uprawniony do takiej rekon- strukcji skargi konstytucyjnej inicjującej niniejsze postępowanie, która pozwalałaby na jej merytoryczne rozpoznanie we wskazanym zakresie ” . W odniesieniu do wskazanych zarzutów nie zachodziła przesłanka umorzenia postę- powania według zasady ne bis in idem . Jednakże skoro analizowana skarga konstytucyjna zawiera analogicznie sformułowane zarzuty i argumenty odnoszące się do niekonstytucyjno- ści zaskarżonych norm ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzenia o szcze- pieniach, a o wadliwości formalnej skargi w danym zakresie Trybunał Konstytucyjny wypo- wiedział się w wyroku o sygn. SK 81/19, to postępowanie należało umorzyć w odniesieniu do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych i § 3 rozpo- rządzenia o szczepieniach . Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.