SK 11/22

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 16 stycznia 2023 r. Pozycja 13 POSTANOWIENIE z dnia 23 listopada 2022 r. Sygn. akt SK 11/22 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski – sprawozdawca Mariusz Muszyński Krystyna Pawłowicz Stanisław Pio trowicz, po rozpoznan i u , na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. , skargi konstytucyjnej S . W . o zbadanie zgodności : art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjn ymi (Dz. U. z 20 19 r. poz. 2325, ze zm.) , w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) rozumian ego w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie pr zepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze” , z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospoli t ej Polskiej , p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło większością głosów . U Z A S A D N I E N I E I 1. 25 lutego 2021 r. sk arżący wystąpił ze skargą konstytucyjną o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 53 § 2 b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a. ) oraz w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę powania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) rozumiany w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sąd u administracyjnego na prze wlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 2 ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. S karżący wniósł też o zwrot kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Skar żący wyjaśnił, że członkowie jego rodziny złożyli w okresie od stycznia 2012 r. do maja 2013 r. wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieru chomości w okresie obowiązywania art. 7 ust. 2 pk t 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie grun- tów rolnych i leśnych (Dz. U. z 200 4 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; dalej: u.o.g.r.l.). Brak roz- patrzenia wniosków w terminach wynikających z k .p.a. doprowadz ił do zmiany b rzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Przepis ten obowiązywał bez ustalenia okresu prze jściowego, który poz walałby przez p ewien okres stosować przepisy przejściowe. Wójt musiał zatem go bez- względnie stosować w jego aktualnym b rzmieniu w tok u postępowania prowadzonego od 26 maja 2013 r. Skarżący wystąpił do wójta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zabu- dowy usługowo -magazynowo-produkcyjnej plus biuro dla inwestycji, dla której nie jest wy- magane sporządzenie raportu oddziały wania na środowisko. Wójt decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy. Skarżący wystąpił z ponagleniem w związk u z bezczy nnością wójta dot yczącą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które to ponaglenie Sa- morządowe Kolegium Odwoławcze w dwóch postanowieniach uznał o za nieuzasadnione ze względu na załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji decyzją umarza jącą postępo- wanie. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) na przewlekłość prowadzenia postęp owania przez wójta w sprawie zakończonej decyzją umarza- jącą postępowanie. Wniósł też o wymierzenie organowi grzywny i zasądzeni e na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. WSA wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. , stwierdził, że wójt do- puścił się przewlekłego pr owadzenia postępowania oraz ż e przewlekłe prowadzenie postępo- wania nie wiązało się z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zak resie WSA o ddalił skargę oraz orzekł odnośnie do kosztów postępowania. Od wyroku WSA w ójt wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Ad ministracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem z 17 li stopada 2020 r. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę oraz orzekł o k osztach po- stępowania. NSA wyjaśnił, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu admini- stracyjnego na przew lekłe p rowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. W yczerpanie tego środka zaskarżen ia na drodze administracyjnej, jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. S karga do sądu administracyj- nego została złożona przez s karżąceg o po zak ońc zen iu postępowania administracyjnego zai- nicjowanego jego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z tego względu NSA przyjął, że wniesi ony przez skarżącego ś r odek zaskarżenia jest niedopuszczalny. Z arządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 15 czerwca 2021 r. s karżący zo- stał wezwany do usunięcia braków formalnych . W piśmie z 28 czerwca 2021 r. s karżący uzu- pełnił braki formalne skar gi konstytucyjnej. Wyj aśnił, że zaskarżone w skardze przepisy ro- zumiane w sposób przedstawiony w postanowieniu NSA z 17 listopada 2020 r. naruszają przysługujące mu prawo do sądu poprzez ograniczenie możliwości uzyskania prejudykatu n iezbędnego do wniesien ia do są du powszechnego pozwu z roszcz eniem o zapłatę odszko- dowania przeciwko jednostce samorządu terytorialne go w oparciu o art. 417 1 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.; dalej: k.c.). Trybunał Konsty tucyjny, postanowieniem z 4 listopada 2021 r., sygn. Ts 71 /21, odmówił na- dania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w za kresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji ora z nadał dalszy bieg sk ardze w zakresie konst ytucyjności art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. rozu mianych w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu admi- nistracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 3 j est wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Podstawą prawną wniesienia przez s karżącego skargi na przewlekłe prowadzenie po- stępowania w sprawie wydania warunków zabudowy przez w ójta był art. 53 § 2 p.p.s.a. Przewiduje on możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowa dzenie po- st ępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje na możliwość wniesienia skargi na przewlekłość w każdym czasie po złożeniu ponaglenia. Działanie to nie jest uzależnione od uprzedn iego złożenia po- naglenia na określonym etapie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. Zdaniem skarżąc ego, moż liw e jest złoż enie ponagl enia po zakończeniu po- stępowania administracyjnego. Działanie takie miałoby n a celu uzys kanie przedsądu przez osobę poszkodowaną na skutek powstania przewlekłości postępowani a pozwalającego jej na wystąpienie z roszczeniem z art. 417 1 § 3 k.c. Zgodnie ze stanowiskiem N SA zaprezentowanym w postanowieniu, w związku z któ- rym została w niesiona skarga konstytucyjna, ponaglenie można było złożyć j edynie w toku postępowania, tj. przed jego zakończeniem. Pogląd ten został wywiedzion y w oparciu o wy- kładn i ę systemow ą art. 53 § 2b w zw iązku z art. 52 § 2 p.p.s.a., w zw iązku z art. 37 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem s karżącego , wskazany wyżej przepis rozumiany w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prow adzo- nego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, k tórego prow adzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze prowadzi do naruszenia prawa do sądu poprzez ograniczenie osobie poszkodowanej pr zez prze wlekłe prowadzenie postępo- wa nia administracyjnego możliwości procesowych uzyskania przedsądu niezbędne go do wy- stą pienia z powództwem na podstawie art. 417 1 § 3 k.c. J eżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowi ąz ek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowan iu niezgod- n ości z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji , chyba że przepisy odrębne stanowią ina- czej. P rzyjęte przez NSA rozum ienie przesłanek d opuszcza jących skuteczne złoż enie skargi na przewlekłość postępowania jest nieprawidłowe i prowadzi do ograniczenia postępowań, w których s karżący ma możliwość uzyskania prejudykatu pozwalającego mu na wystąpienie z roszczeniem z art. 417 1 § 3 k.c. W ocenie skarżącego, z apreze ntowane w treści zaskarżonego orzeczenia rozumienie przesłanek dopuszczających skuteczne złożenie s kargi na pr zewlekłość postępowania jest nie- praw idłowe. Prowadzi ono bowiem do ograniczenia postępowań, w których s karżący ma mo- żliwość uzyskania prejudykatu pozwa lającego mu na wystąpienie z roszczeniem z art. 417 1 § 3 k.c. W treści uzasadnienia skarżący podkreślał, że postanowienie NSA naruszyło art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W sprawie chodziło o ograniczenie postępowania sądowego w konte kście możliwoś ci uzyskania przez s karżącego prejudykatu . 2. Prokurator Generalny w piśmie z 4 lutego 2022 r. wn iósł o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że w odniesieniu do wzorców kontroli istnieje rozbieżność między ujęciem wynikającym z petitum skargi a jej uzasadnieniem. W szczegól- ności nie je st jasne, czy określone wzorce kontroli skarżący powołuje jako wzorce samoistne, czy związkow e. Uwaga ta dotyczyła w szczególności art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skar- żący nie powołał się w skardze konstytucyjnej na żadne prawa i wolności wywiedzione bez- pośrednio z zasady demokratycznego państwa prawnego. Nie zawarł też wystarczającego uzasadnienia dotyczącego naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 4 Prokurator Generalny stwierdził, że spośród wzorców powołanych przez s karżącego samodzielną podstawę s kar gi konstytucyjnej może stanowić wyłącznie art. 45 ust. 1 Konsty- tucji . Ponadto zwrócił uwagę, że skarżący nie wyjaśnił, jaki aspekt praw a do sądu został naru- szony kwestiono waną w sprawie normą prawną. Prokurator Generalny wywiódł, że ograni- czenie prawa do s ądu odnosi się do prawa dostępu do sądu cywilnego, mogącego orzec o od- szkodowaniu. O rzeczenie prejudycjalne, zapadłe w toku postępowani a ze skargi na przewle- kłość postępowania , jest jednym z prejudykatów, które umożliwiają zainicjowanie procesu cywilnego. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym został o jednak zainicjowane w związku z ostatecznym orzeczeniem sądu administracyjnego, a ni e sądu powszechnego. Wobec tego wydanie wyroku w sprawie jest niedopuszczalne. Ewentualnie – zdaniem Prokuratora Generalnego – można byłoby przyjąć, że s karżący zakwestionował w skardze ograniczenie prawa do sądu administracyjnego, poprzez wprowa- dzenie przez kwe stionowaną normę ograniczeni a czasowego do wniesienia do organu admini- stracji publicznej ponaglenia – co warunkuje prawo do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego. W tym zakresie skarżący nie przedstawił jednak stosownego uzasadnienia. Braki pisma procesowego, zwłaszcza w odniesieniu do uzasadnienia związku kwe- stionowanych norm ze w skazanymi wzorcami kontroli stanowią argument za umorzeniem postępowania. 3. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 26 stycznia 2022 r . poinfo rmował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 4. Sejm nie zajął stanowiska w sprawie. II Trybunał Konstytucyj ny zważył, co następuje: 1. Skarżący wystąpił ze skargą konstytucyjną o stwierdzenie przez Trybunał Konsty- tucyjny, że art. 53 § 2b w z wi ązku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a. ) oraz w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę- powania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) rozumiany w ten spo- sób, że warunkiem dopuszczalnoś ci skargi do s ądu administracyjnego na przewlekłość postę- powania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępo wania, którego prowadz enie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze, jest nie- zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2. Wobec tego, że nadanie skardze konstytucyjnej biegu nie przesądza dopuszczalno- ści orzekania w danej sprawie , Trybunał Konstytucyjny zbadał , czy nie zachodzi ujemna przesłanka wydania wyroku, skutkująca obligatoryjny m umorzeniem p ostępowania (zob. np. postanowienia TK z: 19 października 2010 r., sygn. SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94; 18 czerwca 2013 r., sygn. SK 1/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 70; 26 maja 2015 r., sygn. SK 6/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 76; 11 paź dziernika 2017 r., sygn. K 14/16, OTK ZU A/2017, poz. 69; 10 lipca 2018 r., sygn. SK 5/17, OTK ZU A/2018, poz. 46). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, k ażdy, czyje kon stytucy jne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Try buna- łu Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywne- go, na podstawie którego sąd l ub organ administracji public znej orzekł ostatecznie o jego OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 5 wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady wnie- sienia skargi konstytucyjnej określa ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania pr z ed Trybunałem Konstyt ucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Wymogi formalne pisma procesowego, jakim jest skarga, określa art. 53 tej usta- wy. Zgodnie z Konstytucją , skargę może wnieść jedynie podmiot, który jest objęty ochro- ną wynikającą z wolności i praw kon stytucy jnych (tj. przede wszystkim określonych w roz- dziale II Konstytucji). Ustrojodawca, przyjmując wąski mo del skargi konstytucyjnej, przesą- dził o tym, że przedmiotem skargi mogą być ustawa lub inny akt normatywny (albo jego czę- ści , tj. przepisy i normy prawne), w oparciu o które sąd albo organ administracji publicznej orzekł ostateczni e o prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Skarga konstytucyjna nie może być zatem środkiem weryfikacji ostatecznego rozstrzygn i ęcia wyda- nego w sprawie skar żącego, w tym nie może być instrumentem weryfikacji sposobu zastoso- wania okre ślonych norm pr zez te organy w konkretnej sprawie. Przyjęcie innego założenia uczyniłoby z Trybunału sąd w rozumieniu Konstytucji. Taka wykładnia była by sprzeczna z istotą tej instytucji, wynikającą z Konstytucji, która wyraźnie odróżnia w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały i przypisuje im różne znaczenia (zob. wyrok TK z 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21, OTK ZU A/2022, poz. 9). Wobec tego nale ży przypomnieć, że niedo- puszczalna jest skarga konstytucyjna na stosowanie prawa, czyli skarga, której zarzuty doty- czą nieprawidłowej s ubsumcji dokonanej przez sąd czy też wadliwości argumentacji sformu- łowanej w ostatecznym orzeczeniu . Skarga konstytucyjna jest środkiem subsydiarnym, co przejawia się w tym, że można ją wnieść dopiero po wyczerpaniu zwykłej dr ogi prawnej (sk arga jest składana w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym przez właściwy organ w oparciu o kwestionowane normy prawne). Skarga może dotyczyć jedynie naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, a to znaczy , że skarżący musi , składając skargę , upra wdopodobnić to naruszenie i wskazać jako wzorzec kontroli konkretne przepisy konstytucyjne dotyczące wolności i praw. W związku z tym zarzut skargi musi pol egać na wskazaniu , w jaki sposób normy, na podstawie których zostało wydane ostateczne rozstrzygnię cie w sprawie s karżącego , narusza- ją konstytucyjne przepisy o prawach człowieka. W przeciwieństwie do pytania prawnego , ani przepisy konstytucyjne, ani ustawowe nie wymagają, by wykazać związek między ewentualnym rozstrzygnięciem Trybunału Ko n- stytucyjnego a dalszym losem sprawy skarżącego. Podobnie bowiem jak inne postępowania przed Trybunałem, także postępowani a zainicjowan e skargą konsty t ucyjną są prowadzone w interesie publicznym i mają na celu realizację zasady konstytucjonalizmu i zapewni enie hierarchic znej zgodności prawa. Możliwość zastosowania po wyroku TK o niekonstytucyjności , art. 190 ust. 4 Konsty- tucji, jest pośrednią konsekwenc j ą działalności orzeczniczej Trybunału. Należy podkreślić, że z instytucji, o której mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, można skorzystać nie tylko w wy- padku wyroków wydanych w ramach postępowań zainicjowanych skargami konstytucyjnymi. Dopu szczalność skar gi konstytucyjnej nie może być zatem uzależniona od powodze- nia skorzystania przez skarżącego z możliwości wznowienia post ę powania. W takim wypad- ku dopuszczalne byłyby bowiem tylko skargi konstytucyjne, w których Trybunał Konstytu- cyjny orzeka łby o niezgodnoś ci danej normy z kons tytucyjnymi wolnościami i prawami. Ta- kie ujęcie stanowiłoby zaś niedopuszczalne zawężenie instytucj i skargi konstytucyjnej, której istota wynika z Konstytucji. 3. Analizując dopuszczalność skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie , należało stwierdzić, że skarżący zakwestionował normę prawną wywiedzioną z przepisów p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., s kargę na bezczynność lub OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 6 pr zewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wnie sieniu pona- glenia do w łaściwego organu. W świetle art. 52 § 2 p.p.s.a., p rzez wyczerpanie środków za- skarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarże- nia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., s tronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej , niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skarżący zakwestionował konstytucyjność normy, któ r a została wy wiedziona z przy- toczonych wyżej i pozostających ze sobą w związku przepisów p.p.s.a. oraz k. p.a. Zgodnie z t ą normą, warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjne go na przewlekłość postępowania, prowadzonego na podstawie przepisów k .p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły zarzuca się w skardze. Wy- że j wskazana norma została zastosowana przez NSA przy wydawaniu postanowienia w spra- wie s karżącego. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedm iot kontroli został w skazany w spra- wie poprawnie. Jeśli chodzi o wzorce kontroli, to należało zgodzić się z Prokuratore m Generalnym, ż e nie wszystkie z nich mogły zostać powołane z niniejszej sprawie. Skarżący nie mógł przywo- łać art. 2 Konstytucji jako s amoistnego wzorca kont roli, gdyż nie wyjaśnił, jakie wolności czy prawa konstytucyjne wywodzi z tego przepisu. Ponadto ni e wskazał, na ile korzysta z treści zasady demokratycznego państwa prawnego, by wzmocnić argumentację dotyczącą uzasad- nienia treści pra w a do sądu. Skarżący n ie wyjaśnił, jakie znaczenie w niniejszej sprawie miał art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności nie przeprowad ził testu proporcjonalności. Jedy- nym wzorcem, który mógłby być w sprawie rozważony był zatem art. 45 ust. 1 Konstytucji, c hoć i w tym wypadku wyjaśnienia skarżącego nie były dostateczne. Trybunał Konstytucyjny uznał, że choć w analizowanej sp rawie można było zrekon- struować zakres zaskarżenia tj. przedmiot kontroli i wzorce kontroli, to ustalenie to nie było jednak wystarczaj ące, by rozpoznać skargę konstytucyjną merytorycznie. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, skargę konstytucyjną wnosi się na zasadach ok re- ślonych w ustawie. To znaczy, że pełny kształt tej instytucji można zrekonstruować dopiero po rozpoznaniu ustawowych zasad wniesienia skarg i. Ważnym przepisem w tym zakresie jest art. 53 u.o.t.p.TK. Wśród wymogów pisma pro cesowego, jakim jest skarga konstytucyjna należy zwrócić uwagę na art. 53 ust. 1 pkt 3 u .o.t.p.TK, zgodnie z którym skarga konstytucyj- na, zawiera uzasadnienie zarzutu niezgo dności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub wskazanym konstytucyjnym prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie . Sformułowanie zarzutu w postę powaniu przed Trybuna łem Konstytucyjnym oznacza sprecyzowanie przez skarżącego krytyki oraz nadanie ściśle określonej formy słownej jego twierdzeniu, że norma niższego rzędu jest niezgodna z normą Konstytucji wyrażającą okre- śloną wolność lub prawo człowie k a. Skarżący musi zatem wyjaśnić, w jaki sposób kwestio- nowana norma narusza konkretne wzorce kontroli (zob. np. postanowienie TK z 2 lutego 2012 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17). Nie może być to jedynie zestawienie wyjaśnień o treści normy i o treści wzorca w oparciu o wcześniejsze orzecznictwo i literaturę. Należy przy tym pamiętać, że w war unku tym nie chodzi o wyjaśnienie , w jaki sposób wyrok Trybunału Konstytucyjnego wpłynie na realizację wolności i praw skarżącego. Obowiązkiem skarżąceg o jest uprawdopodobnie nie bezpośredniego i konkretnego na- ruszenia wzorców kontroli przez normę, a nie pr zez akt stosowania prawa wydany na podsta- wie tej normy. Uzasadnienie nie może się sprowadzać do przytoczenia treści odpowiedniego przepisu Konstytucji (zob. np. postanowienia TK z: 25 października 1999 r., sygn. SK 22/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 122; 5 czerwca 2013 r., sygn. SK 25/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 68; 1 lutego 2017 r., sygn. SK 38/14, OTK ZU A/2017, poz. 2). OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 7 Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego , analizowana skarga nie spełnia ustawowego warunku z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej oraz pisma uzupe łniającego braki formalne z 28 czerwca 2021 r. wynika, że – w ocenie s karżącego – kwestionowana przez niego norma narusza przysługujące mu prawo do sądu w ten sposób, że ogranicza mu możliwość uzyskania prejudykatu niezbędn e go do wniesienia do sądu po- wszec hnego pozwu z roszczeniem o zapłatę odszkodowania przeciwko jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o art. 417 1 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360; dalej: k.c.). Oprócz p owtarzającego się sformułowania, że skarga narusza prawo do sądu i przyto- czenia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego ogólnie prawa do sąd u i relacji między art . 45 ust. 1 a a rt. 77 ust. 2 Konstytucji, skarżący nie wyjaśnił, na czym polega naru- szenie kwestionowaną normą wskazanego wzorca kontroli. Za uzasadnienie nie można uznać powtarzającej się frazy, że norma ogranicza mu możliwość uzyska n ia prejudykatu niezbę dne- go do wniesi enia do sądu powszechnego pozwu z roszczeniem o zapłatę odszkodowan ia przeciwko jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o art. 417 1 § 3 k.c. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że skarżący nie może w trybie skargi ko nstytucyj- nej dochodzić prawa do sądu objętego innym postępowaniem niż to, które jest regulowane kwestionowanymi normami prawnymi. Skoro skarżący zakwestionował przepisy postępowania prze d sądami administracyj- nymi w związku z postępowaniem administracyjnym, zarzuty dotyczące pra wa do sądu mu- sz ą dotyczyć tego postępowania. Tymczasem główną przyczyn ą złożenia skargi jest brak możliwości uzyskania prejudykatu przed sądem administracyjnym, który mógłby być wyko- rzystany w postępowaniu odszkodowawczym na podstawie art. 417 1 § 3 k.c. Sk arżący w ża- den sposób nie uprawdopodobnił, że kwestionowana norma narusza jego praw o do sądu ad- ministracyjnego. Nie wyjaśnił związku kwestionowanej normy z naruszeniem prawa do sądu administracyjnego w żadnym z aspektów wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W szcze- g ólności nie wskazał, na czym miałoby polegać zamknięcie prawa do są du administracyjne- go. Gdyby skarżący chciał podnieść określone zarzuty, to powinien wskazać inne wzorce kontroli (w szczególności art. 77 ust. 1 Konsty tucji jako prawo do odszkodowania za bez- prawne działanie organu władzy publicznej) albo uruchomić postęp owanie przed Trybunałem Konstytucyjnym dopiero po wystąpieniu o odszkodowanie w oparciu o art. 417 1 § 3 k.c. i uzyskaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w s prawie w postępowaniu cywilnym. Zatem mimo właściwego przedstawienia w petitum skargi konstytucyjnej przedmiotu i wzorca kontroli, argumentacja skarżącego w rzeczywistości dotyczy sposobu zastosowania prawa przez NSA, a nie niekonstytucyjności normy, w op arciu o którą wydano postanowie- nie. Wskazane okoliczności powodują, że wydanie wyroku w niniejszej spraw ie jest nie- dopuszczalne, a postępowanie należało umorzyć. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 8 Zdanie odrębne sędziego TK Mariusza Muszyńskiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt SK 11/22 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Try bu nałe m Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zgłaszam zda- nie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. SK 11/22. 1. Trybunał Konstytu cyjny umor zył 23 listopada 2022 r. postępowanie w sprawie sygn. SK 11/22. Wydanie postanowienia o umorzeniu budzi poważne w ątpliwoś ci co do kie- runku rozstrzygni ę cia i jego uzasadnienia, jak i co do sposobu procedowania nad sp rawą . Wobec powyższego , nie mog łem poprzeć orzeczenia. Uważam, że sprawę należało rozstrzy- gn ąć merytorycznie. Jest ona identyczna jak sprawa SK 8/22 w każdym wymiarze (skarżący , wzorce konstytucyjne, przedmiot kontroli, problem konstytucyjny). Dlatego aktualne pozosta- ją moje zarzuty co do b łędów merytorycznych przedstawione w zdaniu odrębnym do posta- nowienia Tryb unału w sprawie sygn. SK 8/22. 2. Sprawa o sygn. SK 11/22 należy również do grupy kilkudziesięciu spraw wniesio- nych do Trybunału na przeło mie 2021 i 2022 r., w których ten sam s karżący (S.W.) lub jego żona domaga ją się zbadania konstytucyjn ości art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o p ostępowaniu przed sądami adminis tracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w z wiązku z art . 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks post ępow ania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) rozumianego w ten sposób, ż e warunkiem dopusz czalności skargi do sądu administracyjnego na przewle- kłość postępowania pro wadzonego na podstawie przepisów kodeksu pos tępowania admini- stracyjnego jest wniesieni e ponaglenia w toku postępowa nia, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwe stionuje s ię w ska rdze. W tej sytuacji ak tualne pozostają zarzuty dotyczące procedowania nad skargą, jakie podniosł em w zdaniu odrębnym do sprawy sygn. SK 15/22. Zdanie odrębne sędziego TK Andrzeja Zielonackiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2022 r., sygn. akt SK 11/22 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2022 r. (sygn. SK 11/22) oraz do jego uzasadnienia. I Nie zgadzam się ze stanowiskiem Trybunału, że w niniejszej sprawie zachodziła pod- stawa do umorzenia postępowania na zasadzie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK. W mojej ocenie OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 9 należało merytorycznie r ozpoznać skargę konstytucyjną oraz wydać wyrok w przedmiocie za rzutu niezg odności art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks pos tępowania a dministracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) , rozumianego w ten sposób, że „ wa- runkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzone go na podstawie przepisów k .p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępo wa- nia, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze ” , z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . II Nie zgadzam się z tezą zawartą w cz. II pkt 2 akap it czwarty oraz pkt 3 akapit siódmy uzasadnienia postanowienia, że skarżący – składając skargę konstytucyjną – musi uprawdo- podobnić naruszenie konstytucyjnych praw podmiotowych . Elementy konstrukcyjne skargi konstytucyjnej w sposób zamknięty zostały u normo- wane w art. 53 uotpTK, który in extenso st anowi, co następuje: „ 1. Skarga konstytucyjna zawiera: 1) określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do które- go skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; 2) wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżąceg o, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; 3) uzasadnie nie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powoła- niem argumentów lub dowodów na jego poparcie; 4) przedstawienie stanu faktycznego; 5) udokumentowani e daty doręczenia wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1; 6) informację, czy od wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o któr ych mowa w art . 77 ust. 1, został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia. 2. Do skar gi konstytucyjnej dołącza się: 1) wyrok, decyzję lub inne rozstrzygnięcie wydane na podstawie przepisu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1; 2) wyroki, decyzje lub inne rozs trzygnięcia potwierdzające wyczerpanie drogi praw- nej, o której mowa w art. 77 ust. 1; 3) pełnomocnictwo szczególne ”. Żaden przepis zawarty w zacytowanym artykule nie wymaga od podmiotu wnoszące- go skargę konstytucyjną uprawdopodobnienia naruszenia w jego sprawie konstytucyjnych wolności lub praw . Skarżący ma tylko przedstawić i uzasadnić zarzut niezgodności z Konsty- tucją, który – jego zdaniem – ma miejsce, a to od oceny Trybunału Konstytucyjnego zależy włącznie, czy tenże zarzut okaże się trafny (zasadny). III Odnośnie do stanowiska Trybunału przedstawionego w cz. II pkt 3 akapit trzeci uza- sadnienia postanowienia zwracam uwagę, że : – po pierwsze – niektóre zasady wywodzone z art. 2 Konstytucji mogą stanowić „sa- modzielne” wzorce kontroli w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną (zob. wyroki OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 10 pełnego składu TK z 8 grudnia 1999 r., sygn. SK 19/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 161 oraz z 26 lipca 2006 r., sygn. SK 21/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 88 , a także wyroki TK z: 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 14 września 2001 r. , sygn. SK 11/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 166; 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 5/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 50; 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51; 25 maja 2004 r., sygn. SK 44/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46; 29 sierpnia 2006 r., sygn. SK 23/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 94; 8 kwietnia 2014 r., sygn. SK 22/11, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 37 oraz 16 grudnia 2020 r., sygn. SK 26/16, OTK ZU A/2020, poz. 69); – po drugie – z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wyra źnie wynika, iż skarżący po- wołał art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji w celu wzmocnieni a zarzutu sformułowanego w oparciu o art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej (z uzasadnienia skargi: „ Posiłkowanie się art. 2 Konstytucji RP jest także o tyle istotne w niniejszej sprawie, że wywiedziono z niego również termin bezpieczeństwa prawnego (pewności, zaufania do państwa i przyjmowanego przez nie prawa), gdyż warunkuje ono stabilność prawomocnych orzeczeń sądowych ” – s. 10; „ zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika z braku podstaw do postawienia zarzutu na- ruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z kwestią wyłączenia w drodze ustawy możliwości prowadzenia określonego postępowania sądowego a jedynie z jego ograniczeniem w kontekście możliwości uzyskania przez Skarżące- go prejudykatu ” – s. 10-11). Tym samym w niniejszej sprawie „wzorcem głównym” był art. 45 ust. 1 Konstytucji, a zasady wywodzone z art. 2 i art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej mia- ły charakter „wzorców pomocniczych”. IV Nie zgadzam się ze stwierdzeniem Trybunału, że uz asadnienie skargi konstytucyjnej nie spełnia ło wymogu z art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK (cz. II pkt 3 akapit ósmy zdanie pierwsze uzasadnienia postanowienia ) . Jest to wprawdzie kwestia ocenna – uzależniona od składu, który rozpatruje konkretną sprawę, co ozna cza, że tak samo uzasadniona skarga konstytucyjna dla jednego składu orze- kającego będzie spełniać wymóg ustawowy, a dla innego nie. Pytanie jednak: od którego momentu uzasadnienie bę dzie „ bezwzględnie” czynić zadość art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK? W mojej oce nie Trybunał powinien brać pod uwagę zasadność (trafność) poruszonego przez skarżącego problemu; objętość uzasadnienia jest zaś rzeczą wtórną, która nie powinna ważyć na niekorzyść m erytor ycznego rozpatrzenia skargi . Uważam, że p rzedstawiony przez skarżące go problem prawn y został należycie wyło- żony w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej (s. 7 - 11) oraz uzupełniającym ją piśmie proceso- wym z 28 czerwca 2021 r. Choć uzasadnienie skargi było zwięzłe, nie znaczy to, że nie zawierało elementów koniecznych do jej mer ytorycznego rozpo znania. Przeciwnie – wska- zywało ważny problem prawny i przedstawiało istotne informacje na poparcie wątpliwości konstytucyjnych. Trybunał mógł więc – w oparciu o prz edstawioną przez skarżącego argu- mentację oraz na podstawie art. 68 uotpTK – wydać wyrok w n iniejszej sprawie. V 1. Za błędne uważam stwierdzeni a Trybunału, iż : – „ [ z ] uzasadnienia skargi konstytucyjnej oraz pisma uzupełniającego braki formalne […] wynik a, że – w ocenie skarżącego – kwestionowana przez niego norma narusza przy słu- gujące mu prawo do sądu w ten sposób, że ogranicza mu możliwość uzyskania prejudykatu niezbędnego do wniesienia do sądu powszechnego pozwu z roszczeniem o zapłatę odszkodo- OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 11 wania pr zeciwko jednostce samorządu terytorialnego ” ( cz. II pkt 3 akapit ósmy zdan ie drugie uzasadnienia postanowienia ) ; – „ skarżący nie może w trybie skargi konstytucyjnej dochodzić prawa do sądu objęte- go innym postępowaniem niż to, które jest regulowane kwestio nowanymi normami prawnymi ” (cz. II pkt 3 akap it dziesiąty uzasadnienia pos tanowienia ); – „ [ s ] koro skarżący zakwestionował przepisy postępowania przed sądami administra- cyjnymi w związku z postępowaniem administracyjnym, zarzuty dotyczące prawa do sądu mu- szą dotyczyć tego postępowania. Tymczasem główną przyczyną złożenia skargi je st brak moż- liwości uzyskania prejudykatu przed sądem administracyjnym, który mógłby być wykorzystany w postępowaniu odszkodowawczym ” (cz. II pkt 3 akapit 11 uzasadnienia postanowieni a ) . W sprawie SK 11/22 s karżą cy kwestionował obowiązek wniesienia ponaglen ia na or- gan administracyjny, który jest bezczynny lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, zanim zostanie wszczęte postępowanie przed sądem administracyjnym ze skargi na bezczy n- ność lub przewlekłość postęp owania administracyjnego . Jego zdaniem taki w arunek sine qua non rozpoznania merytorycznego skargi przez sąd administracyjny narusza określone w skar- dze konstytucyjnej zagwarantowane przez ustrojod awcę normy prawnopodmiotowe je dnostki ( „ należy wskazać, [ że ] na skutek nieprawidłowej wykładni art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 i 3 k.p.a. zaprezentowanej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego […] doszło do naruszenia jego prawa do sądu. Przyjęto w nim bo- wiem, że: (…) warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekło- ści postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sp osób prze- wlekły kwestionuje się w skardze ” – s. 11 uzasad nienia skargi; „ warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku p ostępowania, któr ego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w ska rdze a nie po jego zakończeniu, które to stanowisko zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu ” – s. 2 pisma procesowego). Skarżący nie kwestionow ał natomiast same j konstrukcji prejudykatu (jako takiego) , wymaganego w re gulacji cywilnego postępowania odszkodowawczego. 2. Niezależnie od powyższego muszę również zwrócić uwagę , że gdyby przyjąć opty- kę Trybunału, to i tak umorzenie postępowania w opar ciu argumenty przedstawione w cz. II pkt 3 akapity dziewiąty, dziesiąty i jedenasty uzasadnienia jest chybione. Należy zauważyć, że w w yrok u z 18 kwietnia 2019 r. o sygn. SK 21/17 (OTK ZU A/2019, poz. 19) Trybunał Konstytucyjny dopuścił – w oparciu o kons tytucyjne prawo do sądu – kontrolę przepisów procedury administracyjnej po d kątem ich wpływu na dopuszczal- ność uruchomienia cywilnego postępowania odszkodowawczego, to tym bardziej dopusz- cz alna jest kontrola przepisów procedury administracyjnej oraz sądowo administracyjnej w zakresie, w jakim przekładają się na ewentualne postępo wani e przed sądem cywilnym w przedmiocie odszkodowania za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny. V I Na koniec uważam za błędne stwierdze nie Trybunału, że „ argumentacja skarżącego w rzeczywistości dotyczy sposob u zastosowania prawa przez NSA, a nie niekonstytucyjności normy, w oparciu o którą wydano postanowienie ” ( cz. II pkt 3 akapit trzynasty in fine uza- sadnienia postanowienia ) . Po pier wsze bowiem – m imo że przedmiotem skargi konstytucyjnej jest przepis pra- wa , to nie można w niej jednak kwestionować zgodności z Konstytucją ustawy lub innego OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 12 aktu normatywnego w oderwaniu od aktów stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Skarga konstytucy jna nie jest środkiem abstrakcyjnej kontr oli zgodności z Konstytucją i aby skarżący mógł skutecznie zakwestionować tę zgodność, najpierw sąd lub organ administracji publicznej musi wydać ostateczne orzeczenie w jego sprawie i to z zastosowaniem kwestio- nowa nej regulacji. Warunkiem koniecznym meryt orycznego rozpoznania skargi kons tytucyj- nej jest więc określenie zaskarżonego przepisu, na podstawie którego sąd lub organ admini- stracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach lub prawach albo o bo- wiązkach skarżącego. N ie można zatem uz nać – in abstracto – kwestionowani a przez skarżą- cego wykładni przepisu dokonanej w jednostkowej sprawie za tzw. skargę na stosowanie prawa (zob. np. 30 czerwca 2021 r. , sygn. SK 37/19 , OTK ZU A/2021, poz. 54 ) . Po dr ugie – Trybunał, twierdząc że skarga dotyczyła aktu stosowania prawa, nie przedstawił żadnej argumentacji w tym zakresie. Z powyższych przyczyn zdecydowałem się na zgłoszenie zdania odrębnego.