SK 100/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 12 grudnia 2022 r. Pozycja 73 POSTANOWIENIE z dnia 12 październik a 2022 r. Sygn. akt SK 1 00 / 20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Rafa ł Wojciechowski – p rzewodniczący Zbigniew J ę drzejewski Mariusz Muszy ń ski Bart ł omiej Socha ń ski – sprawozdawca Bogdan Ś wi ę czkowski, po rozpoznaniu, na posiedze niu niejawnym w dniu 12 października 2022 r., skargi konstytu- cyjnej P.C. o zbadanie zgodności : art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 ma rca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.) w związku z art. 20 ust. 1, art. 24a ust. 3 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741 ) oraz w związku z art. 3 § 3 ustaw y z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumianego w ten sposób, „że nie należy do właściwości sądów administracyjnych lub jest niedopuszczalna skarga na uchwałę rady gminy w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, podjętą z inicjatywy organu stanowiącego gminy”, z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z „zasadą efekty w- ności instytucji publicznych” wyrażoną w preambule do Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie . Orzeczenie zapadło większością głosów . UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 lutego 2020 r. (data nadania) radca prawny P.C. (dalej: skarżący) , w imieniu własnym, wnió sł o stwierdzenie ni ezgodności art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.; dalej: u.s.g. ) w związku z art. 20 ust. 1, art. 24a ust. 3 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 wrze śnia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741; dalej: u.r.l.) oraz w związku OTK ZU A/2022 SK 100/20 poz. 73 2 z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admini- stracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) rozumianego w ten sposób, „że nie nale ż y do właściwości sądów administra cyjnych lub jest niedopuszczalna skar ga na uchwałę rady gminy w sprawie przeprowadzenia referen- dum lokalnego, podjętą z inicjatywy orga n u stanowiącego gminy”, z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z „zasadą efektywności instytucji publicznych ” wyrażoną w preambule do Kon- stytucji. 1.1. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: Postanowieniem z 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. odrzucił skargę ska rżącego, którą skarżący złożył wraz z innymi osobami na uchwałę Rady Miasta L. o prze- prowadzeniu referendum lokalnego w sprawach dotyczących mieszkańców L . Od powyższego orzeczenia skarżący zł o żył skargę kasacyjną, która została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2019 r. ( sygn. akt [ … ]). W uzasadnieniach obydwu rozstrzygni ęć dokonano wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 20 ust. 1, art. 24a ust. 3 i art. 26 ust. 1 u.r.l. , jak również art. 3 p.p.s.a. Zarówno WSA w L., jak i NSA opar ły swoje orzeczenia na dwóch podstawowych wnioskach. Po pierwsze, stwierdziły, że art. 20 ust. 1, art. 24a ust. 3 i art. 26 ust. 1 u.r.l. w związku z art. 3 p.p.s.a. nie przewiduj ą prawa do wniesienia s kargi administracyjnej na uchwałę Rady Miasta L. o prze- prowadzeniu referendum lokalnego , podjętej z własnej inicja tywy. Po drugie, oba sądy stwierdziły, że skar żącemu nie przysługuje również skarga na uchwałę rady gminy na pod- stawie art. 101 ust. 1 u.s.g, gdyż nie jest to akt z zakresu administracji publicznej, który może naruszy ć in teres prawny lub uprawnienie s karżącego. 1.2. Według skarżącego , zakwestionowana w skardze norma narusza jego prawo do sądu , gwarantowane w art. 45 us t. 1 Konstytucji w związku z zasadą efektywności inst ytucji publicznych wyrażoną w preambule do Konstytucji. Stwierdził , że sądy administracyjne, od- rzucając jego skargę, pozbawiły go pr awa do uzyskania sądowego rozstrzygnięcia w sprawie zbadania zgodności z prawem uchwały org anu przedstawicielskiego wspóln oty samorządo- wej, której jest członkiem. Podnió sł, że możliwość kontroli legalności zakwestionowanej uchwały może pełnić rolę jed nego z instrumentów wpływania na rzetelność, sprawność i efektywność działan ia instytucji publicznych w zakresie przeprowadzenia referendum. W dalszej kolejności wskazał, że ograniczono jego prawo do sądu bez wyraźnej pod- stawy w ustawie. Zarzucił, że sądy administra cyjne dokonują takiej wykładni, która wyłącz a drogę sądową w sprawie skargi na uchwałę rady gminy zarządzającą referendum z jej własnej inicjatywy. Jego zdaniem, jest to „ twórcze ” podejście sądów administracyjnych do wykładni przepisów o swojej właściwości rzeczowej , podczas gdy w podobnych sprawach dopuszczają możliwość wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. „Z punktu widzenia konstytu- cyjnego prawa do sądu taką interpretację należy uznać za nieprawidłową, bowiem pozostaje w wyraź nej s przeczności z dotychczasowym dorobkiem Trybunału Ko nstytucyjnego opowia- d ającego się za ro zszerzającą wykładnią art. 45 ust. 1 Konstytucji”. S karżący wniósł o w ydanie przez Try bunał wyroku interpretacyjnego, stw ierdzającego niekonstytucyjność przedstawionego rozumieni a przywołanych przepisów ustaw . W jego przekonaniu zarówno wybrane orzecznictwo, jak i niektóre stanowiska przedstawicieli dok- tryny dowod zą o słusznoś ci jego wniosku. 1.3. Odpowiadając na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2020 r., skar żący w piśmie z 8 kwietnia 2020 r. oświadczył, że podtrzymuje zgłoszone w peti- tum skargi wzorce kontroli oraz że nie uczynił wzorcami kontroli innych p rzepisów wymie- OTK ZU A/2022 SK 100/20 poz. 73 3 nionych w uzasadnieniu skargi, tj. art. 2, art. 7, art. 171 ust. 2 w związku z art. 7 oraz art. 184 zdanie drugie Konstytucji. 2. W piśmie z 14 października 2 020 r. (znak pisma: VII.602.638.2020) Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie prz ystępuje do niniejszego postę powania. 3. W piśmie z 29 kwietnia 2021 r. (znak pisma: BAS-WAK-2663/20), w imieniu Sej- mu Rzeczypospolitej Polskiej, stano wisko w sprawie zajął Marszałek Se jmu , który wniósł o umorzenie postępowania na pods tawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i tr ybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Sejm oparł swoje stanowisko na następują cej argumentacji: 1) przepisy u.r.l. oraz p.p.s.a. nie stanowiły podstawy ost atecznego rozstrzygnięcia , co przesąd za , ż e n ie mogą stanow ić przedmiotu skargi konstytucyjnej. W rezultacie takiego stwier dzenia Sejm uznał, że skarga może być rozpoznawana tylk o w zakresie art. 101 ust. 1 u.s.g. 2) norma którą skarżąc y wywi ódł z art. 101 ust. 1 u.s.g. ani nie wynika z ostatecznego rozstrzygnięcia s ądowego , ani też nie został a utrwalona w orzecznictwie sądów . 3) wyrok T rybunał u Konstytucyjnego z 16 wr ześnia 2008 r., sygn. SK 76/06, odno- sząc y się do tego samego pr oblemu konstytucyjnego stanowi przesłankę ne bis in idem skut- kującą zbędnością wydania w yroku. 4) jedn ą z prz esłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej jest aktualność naruszenia praw lub wolności konstytucyjnych podmiotu inicjującego po s tępo wanie skargowe po wołując się w tym zakr esie na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W tym zakresie Sejm doko- nał równi eż analizy orze cznictwa Trybunału odnoszącego się do zdefiniowania przesłanki aktualności oraz związ anej z nią pr zes łanki bezpośredniości naruszenia wo lności lub praw podmiotu występującego ze skargą konstytuc yjną (tzw . interes prawny) w merytorycznym rozs trzygnięciu skargi . W oparciu o analizę orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Sejm dos zedł do przekonania , że w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiadał interes u prawnego we wniesieniu skargi. 4. W piśmie z 8 listopada 2021 r. (znak pisma: PK VIII TK 153.2020) stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który wniósł o umorzenie postępow ania, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia . Prokurator Generalny podkreślił, że p rzedmio t em skargi konstytucy jnej może b yć wy- łącznie ta norma prawn a, która stan owiła podstawę wydania przez organ władzy publi cz nej orzeczenia n aruszającego pr a wa l ub wo lno ś c i konstytucyjne skarżącego . Zaznaczył , że jedną z przesłanek dopuszczalności złożenia ska r gi jest wskazanie kw estionowanego przepisu (bądź przepisów ), na podstaw ie którego sąd lub organ administracji publiczn ej o rz ekł ostatec z nie o wolnościa c h, p rawac h l u b obowiązkach skarżącego . Dokonując analizy wyroku NSA z 1 paź dzi ernika 2019 r . (sygn. akt [ … ] ) , stw ierdził , że podstawą ostatecznego r ozstrzygnięc i a w sprawie skarżącego nie był żaden z przepisów u.r .l. , ani w skazany w skardze a rt. 3 § 3 p.p.s.a . Na tej podstawie postawił tezę, że postępowanie w tym zakresie powinno zostać umo- rzone . Następnie Prokurator Generalny zauważył, że norma wyinterpretowana z art. 101 ust. 1 u.s.g, która stanowiła podstawę pra wną rozst rzygnięcia NSA z 1 p aździ ernika 2019 r., istotnie różni się od normy, której kontroli domaga się s karżący . W ślad za prezentowanym poglądem NSA , Prokurator Generalny przychyl ił się do stanowiska, że niedopuszczalność złożen ia skargi indywidualnej – przez skarżącego – wiąże się z k westią braku po stronie skar- żącego interesu prawnego lub uprawnienia, które mogł y by naruszać zaskarż on ą uchwałę . OTK ZU A/2022 SK 100/20 poz. 73 4 W związku z powyższy m Prokurator Generalny stan ął na stanowisku , że skarżący uczyn ił przedmiotem kontroli nor mę wyinterp retowaną z art. 101 ust. 1 u.s.g., zupełnie odmienną niż tą którą zastosował NSA , dlatego w jego ocenie postępowanie w tym zakresie należałoby ró wnież umorzyć . Przywołując treść orzeczenia z 16 września 2008 r . o sygn. SK 76/06 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 121), Prokurator Generalny przypomni ał, że Trybunał Konstytucyjny badał już problem zgodności art. 101 ust. 1 u.s. g. m.in. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, co przemawia za umorzeniem niniejszego postępowania ze względu na zbędność wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK) – ne bis in idem . W oparciu o powyższe r ozstrzygnięcie Trybunału, Prokurator Generalny zaznaczył , że legitymacja do zaskarża nia aktów administracyjnych pr zysługuje jedynie tym, którzy wykażą się „ konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy pra- wa m aterialnego” . Zarzu cił, że skarżący nie wykazał , iż posiada interes prawny lub uprawnie- nie, które zost ało naruszone zaskarżoną uchwałą Rady Miasta L. II Trybunał Konstytucyjn y z ważył, co następ uje: 1. P rzedmiotem zaskarżenia skarżąc y uczyni ł norm ę wynikającą – jego zdaniem – z sądowej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samor ządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.; dalej: u.s.g.). Treść art. 101 ust. 1 u.s. g. jest następująca: „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarz ą- dzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaska rżyć uchwałę lub zarzą dzenie do sądu administracy jneg o” . Jako przepisy związ kowe z art. 101 ust. 1 u.s.g. ok reślające treść zaskarżonej nor my, skarżą cy wskaza ł : – art. 20 ust. 1 ust awy z dnia 15 wrześni a 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741, ze zm.; dalej: u.r.l.) o treści: „Na uchwałę organu stan owiącego jednostki samorządu terytorialne go odrz ucającą wniosek miesz kańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a tak że na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy sk arg a do sądu administracyjnego w term inie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lu b u pływ u terminu do jej podj ęcia”, – art. 24a ust. 3 u.r.l. o treści : „Na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o prze- prowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) radzie gminy służy skar ga do są du administracyjnego w terminie 14 dni od dnia otrzymania roz- strzygnięcia nadzorczego. Sąd administracyjny rozpatruje sk argę w terminie 14 dni od dnia jej zgłoszenia. Skargę ka sacyjną wnosi się w terminie 14 dni”, – art. 26 ust. 1 u.r.l. o treści : „Na p ostanowienie komisarza wybo rczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, o który m mowa w art. 22, a także w p rzypadku niedotrzymania przez komisarza terminu ok reślon ego w art. 24, inicjatorowi ref erendum służy skarga do sądu administracy j- nego w terminie 14 dni od dnia dor ęczenia postanowienia” . Ponadto skarżący wskazał jak o związkowy z art. 101 ust. 1 u.s.g. art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o post ępo waniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) o na- st ę puj ą cej tre ś ci: OTK ZU A/2022 SK 100/20 poz. 73 5 „Sądy administracyj ne orzek ają także w sprawac h, w których przepisy ustaw szcze- gólnych przewidu ją sądową kontrolę, i stosują środki określone w tyc h prze pisach”. 2. Skar żący domaga się stwierdzenia przez T rybunał Konstytucyjny nie zgodności z Konstytu cją wyk ładni art. 101 ust. 1 u.s.g. zastosowanej przez sądy administracyjne w jego sprawie, przy czym treść normy , jak ą poddał zaskarżeniu , przedstawi ł n astępując o: „ nie nale- ży do właściwości sądów administracy jnych lub jest niedopuszczalna skarga na uchwa łę rady gminy w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego , podjętą z inicjatywy organu stano- wiące go gminy ” . 3. W dotychczasowej praktyce orzeczniczej Tryb unału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, zgodnie z którym dopuszczalna jest kontrola konstyt ucyjności treści przepisu w oparciu o jednolitą, powszechną i stałą wykładnię sądową (zob. postanowienie z 16 paź- dziernika 2007 r., sygn. SK 13/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 115 oraz wyroki z: 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85 i 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83). W kilku ostatnich orzeczeniach (zob. postanowienie z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20, OTK ZU A/2020, poz. 60; wyroki z: 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20, OTK ZU A/2021, poz. 49; 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21, OTK ZU A/2022, poz. 9; 10 marca 2022 r., sygn. K 7/21, OTK ZU A/2022, poz. 24) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że może również dok onać kontroli norm powstający ch w drodze wykładni sądowej dokonanej w jednym tylko orzeczeniu, je żeli takie prawotwórcze orzeczenie zostaje wydane przez organ sądowy wyłączn ie upowa żniony do dokony wania wiążącej wykładni . 4. S karżący , wbrew temu co utrzymuje, nie wykazał ani występowania stałej i jednoli- tej interpretacji kwestionowanego art. 101 ust. 1 u.s.g., rozumianego jako w yłączającego upra wnienie do wystąpienia ze skargą na uchwałę rady gmi ny w sprawie zarządzenia referen- dum, ani tego, że taki e rozumienie art. 101 ust. 1 u.s.g. z ostało za warte w jakimkolwiek orze- czeniu sąd owym. W uzasadnieniu skargi ni e zostało powołane orzecznictwo sądowe potwier- dz ają ce występowanie stałej linii orzeczniczej, z wyjątkiem rozstrzygnięć zapadł ych w spra- wie skar żąc ego. S karżący wskazał na rozstrzygnięci e, w którym przyję to stanowisko odmien- ne ni ż w sprawie skar żącego, a więc dopuszczające wniesienie skargi n a uchw ałę rady gminy o zarządzen iu referendum także w innych przypadkach niż wymienione enumeratywnie w ustawie o referendum (zob. postanowienia NSA z: 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 955/14, Lex nr 1460176 i 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1279/14, Lex nr 1562003). Orze- czenie to jest raczej potwierdzeniem wy kładni, według której czynna legitymac ja procesowa do wniesienia skargi w sprawie zarządzenia referendum nie wynika wyłączn ie z ustawy o re- ferendum, ale może być wywodzona bezp ośrednio z art. 101 ust. 1 u.s.g. Gdyby zatem wnio- skow ać tylko z tego je dnego cytowanego przez s karżącego orzeczenia, to trzeba st wierdzić, że – wbrew zarzutowi skarżącego – dopuszcza on w łaśnie sytuację , w której podstawę skargi stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. Warunkiem jest jednak naruszenie interesu prawnego po stronie podmiotu w ystępującego ze skargą. Skarżący nie wykazał nawet, ż e norma poddana przez niego interpretacyjnej kontroli wynika z ostatecznego postanowienia NSA z 1 października 2019 r. (sygn. akt [ … ]), które zapadł o w jego sprawie. Dokonu jąc wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. dla rozstrzygni ęcia ska rgi kasacyjnej skar żąc ego NSA stwierdził bowiem, iż : „ z uwagi na charakter zaskarżonej uchw ały nie jest możliwe wykazanie, że pozytywna uc hwała w sprawie przeprowadzenia referendum narusza interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny m ” . Zatem NSA wyraźnie odniósł swoją ocenę do charakteru zaskar żonej uchwały i d oszedł do konkluzji, że uwzględniając charakter zaskarżonej uchwały , należało u zn ać skargę indywidualną skarżąc eg o za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu, wobec braku interesu prawnego s karżącego . OTK ZU A/2022 SK 100/20 poz. 73 6 W my śl zasad y falsa demonstratio non nocet Trybunał Kons tytucyjny rozwa żył , czy w zakresie kontroli interpretacyjnej wniesionej skargą nie leżało raczej zaniechanie c zy też pominięcie u stawodawcy, który w ustawie o referendum lokalnym nie ustanowił postulo wa- nego przez skarżącego prawa skargi na uchwały rady gminy z arządzające referendum z jej własnej inicjatywy. Jednak w uzasadnieniu skargi skarżąc y wielokrotnie podnosi, że jego zdaniem, zaskarż ona przez niego niezgod ność z Konstytucją art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika z wykładni sądów, a nie z zanie chania czy też pominięcia legisla cyjnego. Stąd też Trybunał Konstytucyjny nie znalaz ł p odstaw, by – zastępując skarżącego – ro zważać skargę pod kątem ewentualnego braku legislacyjnego. 5. Zatem skarżący nie wykazał , że norma, którą określił w petitum skar gi i poddał kontroli interpretacyjnej, utrwaliła się w orzecznictwie sądów ani nawet tego , że został a sfor- mułowana w ost atecznym orzeczeniu wydanym w jego sprawie. W tej sytuacji Try bunał Konstytucyjny zmuszony był wyda ć postanowienie o umorzeniu postę powania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i tr ybie postępowa nia przed Trybun ałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), z uwagi na nied opuszczalność wydania wyroku. Trybunał Konstytucyjny może bowiem orzekać wyłącz- nie o normach, które faktycznie istni eją (tak ż e j eśli ich źródłem jest wykład nia prawa doko- nywana prze z sąd y), a przede wszystkim o takich normach , które stanowiły podstawę osta- tecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżąc ego. Tryb unał nie jest natomi ast kolejną i nst ancją sądową rozpoz na jącą sprawę skar żącego . 6. Trybunał K onstytucyjny z ważył takż e, że w uzasadnieniu postanowienia z 26 sierp- nia 2020 r., sygn. Ts 28/20 (OTK ZU B/2020, poz. 330) nadając ego dalszy bieg skardze kon- stytucyjnej, Trybun ał Ko nstytucyjny w skł adzie jednoosobowym stwierdził, iż skar żący pra- w idłowo określił prze dmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK), wskazując które konsty- tucyjne prawa i wolności i w jaki sposó b, jego zdaniem, zostały na ruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK), oraz przedstawi ając w tym zakresie stosowne uzasadnienie (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK). Jedn akże według utrwalonego orzecznictwa trybun alskiego weryfikacja dopusz- czalno ści skargi konstytucyjnej nie kończy się w fazie jej w stępnego rozpoznania, lecz pozo- staje aktualna przez cały czas jej rozpatrywania (zob. np. wyrok pełnego skł adu z 25 wrześ nia 2019 r., sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53 ora z powoł ane tam orzecznictwo; posta- nowienie z 3 czerwca 2020 r., sygn. SK 36/19, OTK ZU A/2020, poz. 23). 7. Stwierdzaj ąc brak normy, której kontroli skarżą cy się domaga oraz uznając z tego powodu wydanie wyroku za niedopuszczalne , Trybunał Konstyt ucyjny odstąpił od rozstrzy- gania innych zarzutów podniesionych w skardze oraz pismach uczestn ików postępow ania. Z pow yżs zych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Mariusza Muszyńskiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 202 2 r., sygn. akt SK 100/20 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zgłaszam zda- OTK ZU A/2022 SK 100/20 poz. 73 7 nie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 202 2 r., sygn. SK 100/20. 1. Postanowieniem z 12 października 2022 r., sygn. SK 100/20, Trybunał Konstytu- cyjny umorzył postępowanie. Or zeczenie to stanowi kolejny przykład braku zrozumienia przez Trybunał podnoszo- nych w skardze problemów prawnych. W efekcie, stając wobec zagadnienia, którego nie po- trafi merytorycznie rozstrzygnąć, Trybunał manipuluje wcześniejszym orzecznictwem, aby zbudo wać sobie potwierdzenie decyzji o umorzeniu. Prowadzi to do sytuacji, w której wska- zane przez Trybunał motywy umorzenia nie znajdują żadnego oparcia w treści skargi konsty- tucyjnej. Słuszność powyższych zarzutów potwierdza uzasadnienie do postanowienia. Prz ed- stawiona w nim argumentacja jest pobieżna, niespójna i niekonsekwentna, a jego konstrukcja nieprzemyślana. Nie jest jasne, czy powodem umorzenia było to, że skarżący zamiast normy kwestionował stosowanie prawa, czy to, że zakwestionowana norma nie była wystarczająco utrwalona w praktyce działalności organów publicznych, czy może to, że istniały inne oko- liczności umorzenia. W ątpliwości te widać w sposobie prowadzenia wywodu uzasadnienia. Na początku Trybunał odniósł się do kwestii dopuszczalności oceny norm, których treść utrwaliła się w trwałej i jednolitej praktyce stosowania, a skończył swoje wyjaśnienia twierdzeniem, że kw estionowana norma nie została sformułowana w ostatecznym orzeczeniu w sprawie skar- żącego. Dla Trybunału wyżej wskazane zagadnienia są podobne. Tymczasem są to dwie cał- kiem różne okoliczności, które mogłyby być analizowane z punktu widzenia dopuszczalności orzekania, ale odrębnie. A Trybunał ujął je zbiorczo. Dodatkowo uzasadnienie wskazuje, że Trybunał nie zrozumiał istoty żadnej z opi sy- wanych przez siebie okoliczności umorzenia, a przez to doszedł do fałszywych wniosków. Jest to przykre, bo problemy konstytucyjne podobne do tego podniesionego w sprawie o sygn. SK 100/20 były już przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a w ni- niejszej sprawie kwestionowana norma prawna i wzorce kontroli zostały wskazane w sposób wyraźny 2. Podstawowy błąd w rozumowaniu i działaniu Trybunału polega na tym, że opiera on umorzenie na twierdzeniu, wyrażającym się w sformułowaniu „ brak normy, której kontroli skarżący się domaga ”. Trybunał nie wyjaśnił jednak, dlaczego wg niego tej normy nie ma, skoro została ona wskazana w skardze konstytucyjnej i była podstawą ostatecznego rozstrzy- gnięcia w sprawie. A z drugiej strony Trybunał jest niekonsekwentny, bo wbrew temu zało- żeniu, w uzasadnieniu poświęca temu zagadnieniu krótki punkt gdzie jednak formułuje zwięź- le normę, której kontroli domaga się skarżący (zob. cz. III pkt 2 uzasadnienia). Jednocześnie Trybunał prowadzi swój wywód opierając się o sprzeczne ze sobą treści  w jednym miejscu opiera się o sformułowaną kwestionowaną normę (cz. II, pkt 2 uzasad- nienia), w innym twierdzi o braku takiej normy (dokładnie o braku normy, której kontroli skarżący się domaga, cz. II, pkt 7 uzasadnienia). Wspomina też o braku utrwalonej i stałej wykładni kwestionowanej normy (tj. przepisu rozumianego w określony sposób, cz. II, pkt 4 uzasadnienia), czy o niewykazaniu, że norma, którą skarżący określił w petitum skargi utrwa- liła się w orzecznictwie sądów (cz. II, pkt 5 uzasadnienia). Wresz cie wskazuje, że norma nie była podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego (cz. II, pkt 5 uzasadnienia). Powyższe oznacza, że Trybunał nie zrozumiał istoty przedmiotu kontroli i zaniechał jego rekonstrukcji przerzucaj ąc ten ciężar na skarżą cego, który  w jego ocenie – nic nie wy- kazał i nie udowodnił. OTK ZU A/2022 SK 100/20 poz. 73 8 3. Poważne zastrzeżenia można też podnieść w stosunku do działania TK wobec dwóch konstrukcji związanych z kształtem przedmiotu kontroli konstytucyjności prawa w skardze konstytucyjnej:  pierw sze zastrzeżenie dotyczy orzekania o normach, których treść jest wynikiem ukształtowania poprzez stałą utrwaloną praktykę sądową;  drugie zastrzeżenie dotyczy orzekania o normach, które były podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, to Trybunał Konstytucyjny po zacytowaniu kwestio- nowanych przepisów i sformułowaniu normy, której kontroli domaga się skarżący, bez więk- szego wprowadzenia zasygnalizował zagadnienie dopuszczaln ości kontroli konstytucyjności treści przepisu „ w oparciu o jednolitą, powszechną i stałą wykładnię sądową ”. Trzeba zazna- czyć, że już sama ta wypowiedź jest błędna. Trybunał wcale nie orzeka „w oparciu o wykład- nię”, tylko orzeka o normach, którym treść nadała określona wykładnia. Wśród orzeczeń, które miały podeprzeć tę tezę, TK wskazał między innymi wyrok z 10 marca 2022 r., sygn. K 7/21, OTK ZU A/2022, poz. 24. Pomijając fakt, że orzeczenie to zostało zainicjowane w innym trybie kontroli konsty- tucyjności prawa, nie można się zgodzić z twierdzeniem, że jest ono dowodem, że Trybunał może kontrolować tylko treść przepisu wynikającą z jednolitej, powszechnej i stał ej wykładni sądowej. W uzasadnieniu wyroku o sygn. K 7/21 Trybunał potwierdził, że jeżeli określony sposób ro zumienia przepisu utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce – nabrał takiej właśni e treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju. Trybunał zgodził się też, że „ przedmiotem kontroli może być norma prawna dekodowana z przepisu zgodnie z usta- loną praktyką, gdy jest ona jednolita i konsekw entna ”. Trybunał pokreślił jednak, że wyżej wskazany sposób dekodowania normy z przepisu jest tylko jedną z możliwych form ustalania treści normy prawnej podlegającej kontroli. Rozpoznając sprawę o sygn. SK 100/20 i sięgając do treści uzasadnienia wyroku sygn. K 7/21, Trybunał Konstytucyjny pominął ten jego fragment, w którym zwrócono uwagę, że „ skoro w ramach procesu orzekania o zgodności treści normy prawnej z Konstytucją należy wskazać normę podlegającą kontroli, a jest to możliwe za pomocą rekonstrukcj i przedmiotu zaskarżenia, która to rekonstrukcja obejmuje wykładnię, to Trybunał Konstytucyjny – mając swobodę działania w danym zakresie – może zastosować różne metody, w tym analizę zwykłej praktyki stosowania normy. Jeśli Trybunał Konstytucyjny jest w stanie wskazać na istnienie danej normy w systemie prawnym, a zatem możliwość (potencjalność) jej zastosowania, to również dopuszczalna jest kontrola jej konstytucyjności. Jedynym warunkiem w takim przy- padku jest tylko to, że dana norma musi zostać wywiedzi ona z jednostki (jednostek) redakcyj- nej aktu normatywnego podlegającego kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Tylko przyjęcie takiego rozumowania (ujęcia) pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu na pełną realizację jego kompetencji i ochronę zasady konstytucjona lizmu ”. Zatem, Trybunał w sprawie SK 100/20 najpierw zmanipulował zagadnienie sposobu ustalania przedmiotu kontroli wynikające z uzasadnienia sprawy o sygn. K 7/21 i – na nie- prawdziwej podstawie  zarzucił skarżącemu, że nie wykazał on ani występowania stałej i jednolitej interpretacji kwestionowanego przepisu, ani nie wskazał orzeczenia sądowego przemawiającego za danym rozumieniem normy. Tymczasem zarzut taki jest absurdalny. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 listo- pada 2016 r. o organizacji i trybie post ępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK), który rozwija konstytucyjny przepis z art. 79 ust. 1, skar- ga konstytucyjna zawiera: 1) określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecz- OTK ZU A/2022 SK 100/20 poz. 73 9 nie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją ; 2 ) wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; 3) uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem arg umentów lub dowodów na jego poparcie; 4) przedsta- wienie stanu faktycznego; 5) udokumentowanie daty doręczenia wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1 uotpTK; 6) informację, czy o d wyroku, de- cyzji lub innego rozstrzygnięc ia, o których mowa w art. 77 ust. 1 uotpTK , został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia. Żaden z wymogów, tak konstytucyjnych, jak i ustawowych, nie zobowiązuje skarżą- cego do wykazania stałej linii orzeczniczej dotyczącej kwestionowanej normy. Obowią zku tego nie można łączyć z art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK, który odnosi się do uzasadnienia zarzutu niezgodności, a więc relacji przedmiot kontroli – wzorzec kontroli, a nie do uzasadnienia ist- nienia kwestionowanej normy prawnej. W skardze konstytucyjnej ska rżący musi jedynie wskazać kwestionowany przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie które- go sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego domaga się stwierdze- nia niezgodności z Konstytucją (art. 53 ust. 1 pkt 1 uotpTK). Do obowiązków Trybunału Konstytucyjnego należy zaś zbadanie wszystkich istotnych okoliczności w celu wszechstron- nego wyjaśnie nia sprawy (art. 69 ust. 1 uotpTK), w tym także faktu istnienia lub nieistnienia ewentualnej stałej linii orzeczniczej. Drugie zastrzeżenie jest związane z tym, że w wywodzie o braku wykazania przez skarżącego utrwalonej praktyki rozumienia przepisu, pojawia się zdanie, w którym Trybunał wskazuje, że „ Skarżący nie wykazał nawet, że norma poddana przez niego interpretacyjnej kontroli wynika z ostatecznego postanowienia NSA z 1 października 2019 r. (sygn. akt [ … ]), które zapadło w jego sprawie” czy – w innym miejscu – „nie wykazał, że norma, którą okre- ślił w petitum skargi i poddał kontroli interpretacyjnej […] została sformułowana w ostatecz- nym orzeczeniu wydanym w jego sprawie ” . Twierdzenie to także nie jest prawdziwe. Ze skargi konstytucyjnej można wywieść normę będącą podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, w oparciu o któ- rą Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie. Norma ta jest wywodzona z przepi- sów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.) w związku przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741) oraz w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Dla wykazania podstawy p rawnej ostatecznego orzeczenia w sprawie, która może być przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną, nie ma znacze- nia kierunek rozstrzygnięcia przyjęty przez sąd. Istotne jest to, by sąd orzekał w oparciu o dane normy. Tymczasem w sprawie o sygn. SK 100/20 Trybunał Konstytucyjny, szukając owej normy, błędnie założył, że skoro NSA stwierdził, że skarga indywidualna skarżąceg o jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, wobec braku interesu prawnego skarżącego w zaskarżaniu uchwał y rady gminy w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, podję- tej z inicjatywy organu stanowiącego gminy , to jego ostateczne postanowienie w sprawie nie zostało oparte o zaskarżone w skardze konstytucyjnej normy. Analiza treści skargi konstytu- cyjnej prze mawiałaby jednak za uznaniem, że właśnie wskazane przez skarżącego normy były podstawą postanowienia z 1 października 2019 r. (sygn. akt [ … ] ), a zatem mogły zostać wskazane jako przedmiot skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie. Skarżący upra wdopo- dobnił też, że dane normy budziły wątpliwości co do zgodności z prawem do sądu. To umoż- liwiało rozpoznanie skargi pod względem merytorycznym. OTK ZU A/2022 SK 100/20 poz. 73 10 4. Obok wyżej wskazanych wad merytorycznych, nie mogę w zdaniu odrębnym po- minąć błędów świadczących o brakach warsztatowych Trybunału. Po pierwsze chodzi o używanie sformułowań, które nie mają odzwierciedlenia w kompetencjach Trybunału i zasadach postępowania przed tym organem, oraz takich, które nie wyrażają czynności orzeczniczych. Jako przykład należy tu wskazać sformułowanie, że skarżący „ poddał kontroli interpretacyjnej ” normę (zob. cz. II, pkt 4 i 5 uzasadnienia). Wska- zane wyrażenie jest co najmniej nadużyciem. Nie istnieje coś takiego kontrola interpretacyjna dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał zdaje się sugerować, że nie zna swoich kompetencji. Jako drugi przykład warto wskazać stwierdzenie Trybunału, że „ zmuszony był wydać postanowienie o umorzeniu postępow ania ” (cz. II, pkt 5 uzasadnienia). Jest to również nie- zręczność lub nadużycie. Trybunał Konstytucyjny to niezależny organ władzy sądowniczej odrębny od sądów. Jego sędziowie są niezawiśli i podlegają w procesie orzekania jedynie Konstytucji. Trybunał orzeka w oparciu o konstytucyjnie przyznane mu kompetencje. Działa- jąc na podstawie i w granicach prawa jak każdy organ władzy publicznej (art. 7 Konstytucji) jest związany prawem, a zatem nie jest do niczego zmuszany. Używanie słowa „ zmuszony ” sugerowałoby wpływ na orzeczenie podmiotu trzeciego, co należy ocenić negatywnie. Trzecia kwestia, naw iązująca do wcześniej wskazanego zagadnienia ustalania treści normy, która była podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, wynika z niezrozumienia przez Trybunał istoty skargi konstytucyjnej. Wydaje się, że w ocenie Try- bunału wyrażonej w sprawie o sygn. SK 100/20, gdyby uznał on, że kwestionowaną normą jest ta, sformułowana przez NSA, będąca podstawą orzekania w sprawie skarżącego, to zna- czyłoby, że orzeka on o stosowaniu prawa i jest kolejną instancją sądową. Tymczasem, uzna- nie, że w sprawie istniała norma o określonej treści zastosowana przed NSA nie może być i nie jest oceną orzeczenia sądowego w sprawie skarżącego. Przeciwnie, orzekanie o hierar- chicznej zgodności prawa dotyczy właśnie norm prawnych, a nie aktów stosowania prawa. Trybunał może orzec zgodność albo niezgodność danej normy z Konstytucją. Nie jest to orzekanie o konstytucyjności orzeczenia sądowego. Wyrok TK o niekonstytucyjności nie po- woduje automatycznie usunięcia orzeczenia sądowego z obrotu prawnego. Nie można też takiego orzeczenia uznać za nieistniejące. Taka konstrukcja postępowania przed TK przesą- dza, że nie jest on kolejną instancją w sprawie, ale organem realizującym zasadę konstytuc jo- nalizmu. Nieuzasadniona była zatem obawa Trybunału Konstytucyjnego, że gdy ten orzek nie o normie sformułowanej w sprawie skarżącego w drodze interpretacji sądowej, stanie się ko- lejną instancją w postępowaniu sądowym. Wreszcie nie jest zrozumiałe enigmatyczne odwołanie się Trybunału Konstytucyjnego do zasady falsa demonstratio non nocet i (retoryczne) pytanie, czy w sprawie nie należało odwołać się do kategorii zaniechania lub pominięcia ustawodawczego. Niestety Trybunał nie rozwinął tego wątku odwołując się do woli skarżącego, że kwestionuje normę w brzmieniu nadanym jej wykładnią sądów , c hoć również w tym zakresie był uprawniony do prowadzenia rozważań. I to mimo braku wyraźnej wskazówki w tym zakresie od skarżącego. Trybunał mógł dokonać tu stosownej analizy, zwłaszcza że w kontekście standardów prawa do sądu i zamykania drogi sądowej chodzi o określone deficyty w mechanizmach ochrony. A gdyby zdecydował się na wywody i spróbował dokonać rzetelnej rekonstrukcji zakresu zaskarżenia, to wówczas mógłby dojść do wniosku, że w sprawie można było wydać merytoryczne orze- czenie. 5. Podsumowując, uważam, że sprawa o sygn. SK 100/20 powinna była zostać rozpo- znana merytorycznie. Nie przesądzam tu kierunku ewentualnego wyroku, bo właśnie analiza danych zagadnień powinna być przedmiotem wszechstronnego wyjaśnienia Trybunału. Nie OTK ZU A/2022 SK 100/20 poz. 73 11 mam jedn ak wątpliwości, że nie zachodziły okoliczności umorzenia postępowania, na które powoływał się Trybunał Konstytucyjny. Na pewno powodem umorzenia nie było to, że kwe- stionowana norma nie istniała, ani że nie była podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w spra- w ie skarżącego. Uważam, że norma sformułowana przez skarżącego była podstawą ostatecz- nego postanowienia NSA i jako taka mogła stać się przedmiotem merytorycznej oceny trybu- nalskiej. Trybunał nie potrafił jednak sobie poradzić ze sprawą. Postanowił więc ucie c od orzekania. Szkoda, że nastąpiło to kosztem praw konstytucyjnych skarżącego.