VIII SAB/Wa 92/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu P. w przedmiocie rejestracji sprzętu pływającego 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Powiatu P. do dokonania czynności; 2) stwierdza, że Starosta Powiatu P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) w zakresie przyznania sumy pieniężnej skargę oddala; 5) zasądza od Starosty Powiatu P. na rzecz T. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 19 lipca 2017 r. T. J. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu P. w sprawie rejestracji sprzętu pływającego domagając się: - stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - stwierdzenia (o ile Sąd uzna, że pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego), że stronie przysługują uprawnienia wynikające z przepisów § 17 w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie połowu ryb oraz warunków chowu, hodowli i połowu innych organizmów żyjących w wodzie (Dz.U. Nr 138, poz. 1559 – dalej jako: "rozporządzenie"), - zobowiązania organu do dokonania czynności – wydania w określonym terminie zaświadczenia o wpisie do rejestru, - zasądzenia od organu na rzecz skarżącego stosownie do postanowień art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 10 maja 2017 r. złożył za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej e-PUAP wniosek o zarejestrowanie sprzętu pływającego – tratwy pontonowej, służącego do amatorskiego połowu ryb. Wobec braku informacji ze strony organu w dniu 12 czerwca 2017 r. skarżący złożył do Starosty Powiatu P. ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 Kpa, doręczając je również Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w R.. W dniu 27 czerwca 2017 r. drogą elektroniczną skarżący zwrócił się do organu o wyjaśnienie, czy zapewniona jest stosowna funkcjonalność platformy e-PUAP i czy organ w ogóle realizuje "procesy" za jej pośrednictwem. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu P. wyjaśnił, że podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W ramach tych ustaleń stwierdził, że wskazana we wniosku jako miejsce zamieszkania skarżącego miejscowość, znajduje się w granicach administracyjnych Powiatu G., dlatego też zawiadomieniem z dnia 30 czerwca 2017 r. przekazał na podstawie art. 65 § 1 Kpa wniosek Staroście Powiatu G., zgodnie z właściwością. Jednocześnie organ stwierdził, że pismo skarżącego z dnia 12 czerwca 2017 r. zatytułowane ponaglenie, zostało potraktowane jako przypomnienie organowi o złożonym wniosku, a ponadto, że na długość rozpoznawania tego wniosku miała wpływ choroba pracownika odpowiedzialnego za rejestrację sprzętu pływającego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało złożone w trybie art. 37 Kpa zażalenie, za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369. - dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1p.p.s.a.). W myśl art. 52 § 2 (w brzmieniu ustawy sprzed 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należało rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 Kpa (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie dopuszczalne było wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 Kpa. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszły w życie nowelizacje ustaw - Kodeksu postępowania administracyjnego jak i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonane ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m.in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 K.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia – w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 Kpa. Zgodnie z założeniami ustawodawcy wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 Kpa stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie Kpa. Zgodnie zaś ze wskazanym art. 53 § 2b p.p.s.a skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie Kpa. Zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy "do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9 ( tj. p.p.s.a. ), w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie zaś z ust. 2 "przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 ( tj. p.p.s.a. ), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Niniejsza sprawa sądowadministarcyjna wszczęta została po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Jej wniesienie poprzedzone było ponagleniem skarżącego złożonym do Starosty P., jaki i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. Tak więc uznać należało, że warunek dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłość, wynikający z przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. został dochowany. Wskazać należy, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość", do czasu wskazanej nowelizacji Kpa i p.p.s.a., nie zostały zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1031/12 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano zaś prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., w sprawie I OSK 2704/13 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). W wyniku wskazanej nowelizacji bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa (art. 37 § 1 pkt 1 Kpa), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 Kpa). Definicja przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 Kpa, pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle będzie zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi zatem o sytuacje gdy organowi można zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności albo występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych okresów bezczynności czy też podejmowanie działań pozornych, nie zmierzających do załatwienia sprawy w najkrótszym z możliwych terminów, wyznaczenie zbyt odległych terminów załatwienia sprawy z uwzględnieniem okoliczności, które nie powinny być brane pod uwagę. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa). Po nowelizacji wprowadzony został też obowiązek pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z § 2 art. 36 Kpa ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia przez Starostę P. postępowania okazał się zasadny. Wniosek skarżącego z dnia 10 maja 2017 r. w sprawie rejestracji pojazdu pływającego został przekazany według właściwości Staroście G. pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. Tymczasem art. 65 § 1 Kpa stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego (...). Pierwszą zatem czynnością podejmowaną przez organ administracji w momencie wniesienia każdego podania bądź wniosku, jest zbadanie swojej właściwości. W rozpoznawanej sprawie podjęcie pierwszej czynności w sprawie zajęło Staroście P. 51 dni. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność powoływania się przez organ na nieobecność (spowodowaną chorobą) pracownika odpowiedzialnego za rejestrację sprzętu pływającego. Podnieść bowiem należy, że kwestia niedoborów kadrowych w organie, czy inne trudności personalno-organizacyjne, jako przeszkody o charakterze faktycznym, a nie prawnym nie stanowią okoliczności uwalniających organ od zarzutu przewlekłości. Powyższe czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę P.. Art. 149 p.p.s.a. zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale i na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz, czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W ocenie Sądu przewlekłość organu polegająca na braku podjęcia jakichkolwiek działań przez 51 dni, a następnie przekazanie akt właściwemu organowi, nie jest przewlekłością o charakterze rażącym. Nie negując w najmniejszym stopniu uprawnionego oczekiwania skarżącego, co do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie, Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie przewlekłość (aczkolwiek bezsprzecznie niepożądana), nie nosi ostatecznie cech rażącego naruszenia prawa (art.149 § 1 a p.p.s.a. – pkt 3 wyroku). Wprawdzie okolicznością jak najbardziej obciążającą Starostę P. jest to, iż nie ustalił niezwłocznie po wpłynięciu wniosku zasadniczej kwestii formalnej, jaką była niewłaściwość tego organu do merytorycznego rozpoznania wniosku, z czym wiązała się konieczność dokonania czynności, o której mowa w art. 65 Kpa, niemniej uznać należy, że zaniechanie to naruszyło interes skarżącego w stosunkowo ograniczonym zakresie. W świetle powyższych okoliczności Sąd nie dostrzegł przesłanek do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, przewidzianej w art.149 § 2 p.p.s.a., oddalając skargę w tym zakresie (pkt 4 wyroku). Sąd jednocześnie stwierdził, że na dzień wyrokowania niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzez zobowiązanie organu do podjęcia czynności, z uwagi na fakt, że Starosta P. okazał się być organem niewłaściwym ze względu na miejsce zamieszkania posiadacza sprzętu pływającego. W związku z tym Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do dokonania czynności jako bezprzedmiotowe - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - pkt 1 wyroku Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w kwocie [...] zł, tytułem uiszczonego wpisu.