VIII SAB/Wa 36/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy J. do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z dnia 14 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy J. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Stowarzyszenia [...] ( dalej jako: "Stowarzyszenie") złożona w dn. 16 maja 2024 r. w przedmiocie bezczynności Wójta Gminy J. ( dalej jako: "organ") w udostępnienie informacji publicznej w treści której podniesiono zarzuty naruszenia następujących przepisów: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim ten przepis stanowi podstawę do udostępnienia informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip") poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, bo tylko częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia wniosku, nie później jednak niż w 14 dni od uprawomocnienia się wyroku w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. w jakiej wysokości otrzymali nagrody roczne, premie itp. Za 2023 r. pracownicy Urzędu Gminy w J. z rozbiciem kwoty na każdego zatrudnionego pracownika, który takie świadczenie otrzymał, 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 14.04.2024 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o udostępnienie informacji do Gminy J. ( w załączeniu treść wniosku). Do daty złożenia skargi została przez organ udzielona niepełna informacja, w szczególności w odniesieniu do wniosku o rozbicie kwoty na każdego zatrudnionego pracownika, który otrzymał nagrodę, organ nie udzielił informacji." W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji. To czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną. Ponadto w kwestii udzielenia odpowiedzi na brakującą część wniosku składaliśmy kilkukrotnie monity, jednakże organ podtrzymywał swą odpowiedź, iż już udzielił odpowiedzi na wniosek, czym po prostu poświadczał nieprawdę, gdyż całościowej odpowiedzi na wniosek nie otrzymaliśmy do dnia dzisiejszego, co czyni, że nieudzielenie informacji publicznej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wypełnił obowiązek i udostępnił wnioskowane informacje. W ocenie Organu ostatecznie sformułowane żądanie wnioskodawcy nie ma charakteru informacji publicznej, ponieważ nie dotyczył wysokości wydatkowanych przez Urząd środków a nagród poszczególnych pracowników. Wniosek skarżącego dotyczył wskazania wysokości przyznanych nagród wszystkim pracownikom Urzędu oznaczonych z imienia i nazwiska - dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Przedmiotem zainteresowania skarżącego okazała się być zatem - nie jawność wydatkowania środków publicznych na nagrody pracowników urzędu, a wysokość tych nagród dla wskazanych konkretnie osób. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób. Żądanie skarżącego, sformułowane w opisany wyżej sposób, nie dotyczyło żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Udzielona przez Organ w tym zakresie odpowiedź była zatem wystarczająca, co powoduje, że organ nie pozostawał w bezczynności. Z powyższego wynika, że informacje o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej (w tym również o wysokości przyznanej nagrody pracownikowi zatrudnionemu przez podmiot publiczny) należą do sfery prywatnej osoby. O ile zatem zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy wynika ograniczenie ze względu na prywatność. Organ udzielając odpowiedzi na wnioski stowarzyszenia analizuje je również pod względem rzeczywistych intencji, które są sprzeczne z celami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje, o które zabiega wnioskodawca, nie mają znaczenia publicznego i mają być spożytkowane do celów prywatnych. W tym kontekście organ wskazał, że w szeregu innych, składanych wcześniej wniosków o informację publiczną (w latach 2022 - 2023 stowarzyszenie lub jej prezes J. S. złożył ich ponad 500 szt.), pozyskiwanie informacji służy wnioskodawcy jedynie prowadzeniu ataków na Wójta, Radnych Gminy J. i pracowników Urzędu Gminy, sprowadzających się do zarzutów o niegospodarność, rzekome nieprawidłowości w funkcjonowaniu Gminy, kierowaniu zawiadomień i skarg do różnych instytucji publicznych. Prezes stowarzyszenia J. S. prowadzi na portalu społecznościowym grupę "J. bez obłudy" zajmującą się publikowaniem materiałów oczerniających Wójta, Radnych i pracowników Urzędu Gminy. Organ kilkukrotnie nie udzielił skarżącemu żądanych informacji uznając, że nadużywa on prawa do informacji publicznej działając wyłącznie w celu atakowania Wójta Gminy, z którą pozostaje w konflikcie. Skarżący nie kieruje się chęcią poprawy funkcjonowania Urzędu ani dążeniem do lepszej ochrony interesu publicznego. Działanie skarżącego nacechowane było i jest dużą dozą złej woli i chęcią sparaliżowania pracy Urzędu Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902). Stosownie do art. 1 ust. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W sprawie bezsporne jest, że Starosta O. jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z przepisów udip jasno wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 omawianej ustawy. W szczególności są nimi organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. W sytuacji gdy wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, ponieważ żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, organ zobowiązany jest zawiadomić o tym wnioskodawcę (w formie pisma). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostępnienia, albo zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2). Stanowisko to jest również ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 137/18). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony drogą elektroniczną w Urzędzie Gminy w J. w dn. 14.04.2024 r. W swej treści zawierał wniosek o udzielenie informacji publicznej o wysokości nagród rocznych i premii za 2023 r. otrzymanych przez pracowników Urzędu Gminy w J. z rozbiciem na kwoty każdego zatrudnionego pracownika, który takie świadczenie otrzymał. Organ udzielił w dniu 26.04.2024 r. odpowiedzi na w/w wniosek przesyłając wnioskodawcy wykaz osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy J., którym w 2023 r. przyznano nagrody oraz podając łączną kwotę przyznanych nagród. Pismem z dnia 29.04.2024 r. wnioskodawca doprecyzował wniosek i zażądał zestawienia indywidualnych nagród pieniężnych otrzymanych przez pracowników. Organ podtrzymał swoje stanowisko informując wnioskodawcą pismem z dnia 13.05.2024 r., że informacja została już udzielona. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia, nagród, premii i dodatków wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy w Z.– co do zasady – stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Stosownie do art. 6 udip udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Każda informacja o środkach wydatkowanych przez organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi więc informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. Skoro zatem wniosek skarżącego Stowarzyszenia dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w powyższych przepisach i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie organ przesłał wnioskodawcy informacje w formie wykazu dotyczące osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy w J. którym w 2023 r. przydzielono nagrody pieniężne oraz informację o łącznej kwocie wypłaconych z tego tytułu świadczeń. Natomiast wbrew żądaniom wniosku kwoty wypłaconych świadczeń nie przypisał do konkretnego pracownika, ograniczając się do ww. ogólnego wykazu tabelarycznego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" w rozumieniu art. 5 ust. 2 udip odnosi się do osoby, która w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. Biorąc pod uwagę relację między konstytucyjnym prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej, trzeba stwierdzić, że uchylenie prawa do prywatności na rzecz dostępu do informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady ochrony tego pierwszego prawa. Ustalenie czy dana osoba pełni funkcję publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Stanowisko to potwierdzają poglądy orzecznictwa wskazujące na autonomiczne i szersze znaczenie na gruncie udip pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczną niż definiowane w art. 115 § 1 § 19 Kodeksu karnego. Definicja wskazana w art. 5 ust. 2 udip obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, tj. na sferę publiczną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 lutego 2024 r. sygn. II SAB/Go 138/23). Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por.. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki NSA: z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1530/14; z 20 września 2016 r., sygn. I OSK 168/16). Dlatego też podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zaś takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny (zob. wyrok TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30). Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2130/15). Niewątpliwie w Urzędzie Gminy w J. pracują osoby pełniące funkcje publiczne, czy mające związek z pełnieniem tych funkcji, a w konsekwencji ograniczenie w dostępie do informacji publicznej o którym mowa w art. 5 ust. 2 udip tych osób nie dotyczy. Organ uznał, że ograniczenie w powyższym zakresie dotyczy wszystkich pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy w J., bez względu na zajmowane stanowisko, czy zakres czynności. Takie stanowisko jest błędne. Przede wszystkim należy podkreślić, że jeżeli organ uważa, że określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 udip, to może odmówić udostępnienia informacji, ale zgodnie z art. 16 ust. 1 udip powinien wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. III OSK 2875/22). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ nie wydał odmownej decyzji administracyjnej w zakresie danych części pracowników Urzędu Gminy, co oznacza, że pozostawał w bezczynności, co do załatwienia wniosku z dn. 14 kwietnia 2024 r. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia poprzez wydanie aktu lub dokonanie czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a Ppsa Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Organ nie pozostawił bowiem wniosku skarżącego Stowarzyszenia bez żadnej reakcji, odpowiedź została udzielona, lecz w formie niezgodnej z ustawą oraz żądaniem strony. Wobec powyższego, mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 1a Ppsa Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa, uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł.