VIII SAB/Wa 26/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi I. W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1) stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej I.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pani I.W. (dalej: Skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy [...]w sprawie wydania zaświadczenia. Sąd wydał wyrok w następującym stanie sprawy: Skarżąca pismem z 28 listopada 2022 r. wniosła o "udostępnienie wszelkiej dokumentacji" będącej w posiadaniu Gminy i związanej z zameldowaniem jej i członków jej rodziny. W odpowiedzi na to sekretarz Gminy pismem z 1 grudnia 2022 r. poinformował Skarżącą o możliwości uzyskania zaświadczeń o zameldowaniu archiwalnym i aktualnym w urzędach gmin według miejsca aktualnego zameldowania, a odnośnie osób zmarłych – w miejscu ostatniego zameldowania. Pismem z 9 stycznia 2022 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]za pośrednictwem Wójta Gminy [...]Skarżąca wniosła ponaglenie o wydanie zaświadczeń lub odmowy ich wydania, wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. Pismem z 13 stycznia 2023 r. sekretarz Gminy wskazując w podstawie prawnej art. 64 § 2 kpa wezwał Skarżącą do usunięcia braków podania z 9 stycznia 2023 r. przez dokonanie opłaty skarbowej 17 zł na podstawie art. 1 ust. 1 pkt. 1b ustawy o opłacie skarbowej. Skarżąca pismem z 6 lutego 2023 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (złożonym 9 lutego 2023 r. za pośrednictwem Wójta Gminy [...]Skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy [...]). Pismo to zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]jako ponaglenie. Gmina pismem z 9 lutego 2023 r. poinformowała Skarżącą o pozostawieniu jej pisma z 9 stycznia 2023 r. bez rozpoznania ze względu na brak opłaty skarbowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]postanowieniem z 22 lutego 2023 r. uznało ponaglenie Skarżącej za uzasadnione, stwierdziło, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do 7 marca 2023 r. Wójt Gminy [...]1 marca 2023 r. wydał zaświadczenie, w którym stwierdził, że skarżąca od urodzenia do 19 stycznia 1981 r. był zameldowana wraz ojcem, matką, siostrą i bratem w miejscowości [...] nr domu [...] (lub nr [...], nr [...]), wyjaśniając, że różne numery domu widnieją w archiwalnych księgach i drukach meldunkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: ppsa. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ppsa). W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a ppsa jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 kpa, jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 kpa w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa). Podstawą żądania wydania zaświadczenia były przepisy art. 217 kpa. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osób ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie może dotyczyć potwierdzenia faktów i stanu prawnego na podstawie dokumentów, rejestrów, ksiąg itp. będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. (art. 217 § 3 kpa.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. (art. 218 § 2 kpa). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.( art. 219 k.p.a. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). W ocenie Sądu pismo Skarżącej z 29 listopada 2022 r. mogło być potraktowane zgodnie z jego literalną treścią jako wniosek o udostępnienie dokumentów, a nie wniosek o wydanie zaświadczenia. Organ niezwłocznie poinformował Skarżącą o sposobie uzyskania zaświadczeń o zameldowaniu, w tym w przeszłości) w aktualnym miejscu zameldowania. Organ mógł pozostawać w przeświadczeniu, że Skarżąca podejmie działania zgodnie z przekazaną jej informacją. Dopiero pismo Skarżącej z 9 stycznia 2023 r. (ponaglenie) mogło być potraktowane jako wniosek o wydanie zaświadczenia. I dopiero po upływie 7 dni od daty wpływu tego pisma (12 stycznia 2023r.) można mówić o zwłoce Organu. Wezwanie do usunięcia braków przez uiszczenie opłaty skarbowej na podstawie art. 64 § 2 kpa było nieuzasadnione, gdyż uiszczenie opłaty skarbowej od tej daty Organ nie stanowiło wymogu wniosku o zaświadczenie, od którego uzależnione jest jego wydanie. Zatem nieuzasadnione było również pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Nie zaistniała jednak bezczynność Organu, gdyż Organ podejmował działania, w tym związane z nadawaniem biegu kolejnym pismom składanym w tej sprawie przez Skarżącą, aż wreszcie po wydaniu postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]niezwłocznie wydał zaświadczenie z 1 marca 2023 r. Zaświadczenie to wskazywało na okres i miejsce zameldowania Skarżącej oraz członków jej rodziny, a więc – wbrew twierdzeniom Skarżącej, jest zaświadczeniem, o jakie Skarżąca wnosiła. W skardze nie wskazuje ona, jakich informacji to zaświadczenie nie zawiera, a które zawierać – jej zdaniem – powinno. W ocenie Sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo tego rodzaju kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa, pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Tu przyczyną przewlekłości było błędne odczytanie przez Organ treści art. 64 § 2 kpa i zastosowanie tego przepisu do opłaty skarbowej. Ponadto czas zwłoki nie był znaczny, biorąc pod uwagę aktywność proceduralną Skarżącej, która w sprawie wnosiła kolejne pisma, którym Organ musiał nadawać stosowny bieg. Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, jako środek dyscyplinujący organ do rozpoznania i zakończenia sprawy, stanowi środek, który powinien być stosowany w sytuacjach skrajnie dużego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Zdaniem sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Okres procedowania przez organ nie był rażąco długi, a postępowanie administracyjne zostało już zakończone wydaniem ww. zaświadczenia. Podstawę stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało charakteru rażącego stanowiły art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ppsa.