VIII SA/Wa 627/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy z wniosku PHUP [...] sp. jawna z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia : odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. PHUP [...] sp. jawna z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia o nazwie: "Budowa składowiska odpadów zawierających azbest na terenie działek ewidencyjnych nr [...],[...] w obrębie miejscowości [...] gm. [...]". Jak wyjaśniono w uzasadnieniu wniosku, Spółka ma uzasadnione obawy, że instrumenty prawne z jakich organy skorzystały prowadzą do zablokowania inwestycji. Stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej nastąpiło w momencie, gdy Wójt Gminy [...] procedował wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla składowiska, który został rozstrzygnięty postanowieniem Wójta z [...] maja 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei [...] sierpnia 2017 r. została wydana decyzja nieostateczna o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Spółka wskazała, że poniosła już znaczne nakłady finansowe związane z przygotowaniem inwestycji, które zamykają się kwotą [...] zł, a we wrześniu zostanie obciążona kosztami związanymi z przygotowaniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i pozwolenia zintegrowanego ([...]zł). Nadto podniosła, że obawia się, iż na skutek decyzji Kolegium jej sytuacja ulegnie dalszemu pogorszeniu, z realną groźbą upadłości Spółki i zwolnienia pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności, uwzględniając charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy zaznaczyć, że instytucja wstrzymania wykonania odnosi się jedynie do takich zaskarżonych aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nakazują stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku lub dokonanie określonej czynności podlegającej wyegzekwowaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady z takim poglądem należy się zgodzić. Jednakże zasady tej nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy zatem rozważyć jakie skutki prawne i faktyczne może wywołać zaskarżona decyzja. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zaakceptowania tezy, że zaskarżona decyzja może wywołać konsekwencje, o których wspomina art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja, na mocy której stwierdzono nieważność innej decyzji wywołuje określone następstwa prawne, niemniej jednak trudno w tym przypadku mówić o następstwach związanych z jej wykonaniem. W istocie bowiem ma ona charakter deklaratoryjny, tj. komunikuje jej adresatom, że inna decyzja była obciążona wadami (istniejącymi w dacie jej wydania), które uzasadniają wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Co do zasady pojęcie "wykonania decyzji" związane jest z realizacją wynikających z niej uprawnień lub obowiązków. W tym znaczeniu trudno mówić o wykonaniu decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji nie powoduje automatycznego uchylenia innych rozstrzygnięć indywidualnych, wydanych na jej podstawie. Konsekwencje takiego rozstrzygnięcia mogą być bowiem różne, niejednokrotnie uzależnione od brzmienia konkretnych przepisów prawa materialnego. Zauważyć ponadto przyjdzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, akceptowany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie podlega wykonaniu, a to ze względu na jego przedmiot. Stwierdza ono jedynie warunki i wymogi jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji (por. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 715/09 – Lex nr 564227). W tej sytuacji, stosując wnioskowanie a maiori ad minus uznać przyjdzie, że stwierdzenie nieważności takiej decyzji również nie podlega wykonaniu. W zawisłej sprawie argumentacja strony skarżącej sprowadza się w istocie do skutków pośrednich wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Niewątpliwie bowiem jedynym bezpośrednim skutkiem zaskarżonej decyzji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. Decyzja taka może pociągnąć za sobą kolejne rozstrzygnięcia administracyjne, ale to w tych, kolejnych odrębnych postępowaniach strona będzie mogła domagać się ochrony tymczasowej, o ile rozstrzygnięcia te będą bezpośrednio wywoływać skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nadto zauważyć należy, że rozstrzygnięcie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji ma charakter opiniodawczy i zapada w postępowaniu stanowiącym etap poprzedzający wydanie np. decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku skarżącej została wydana [...] sierpnia 2017 r. decyzja nieostateczna o odmowie ustalenia warunków zabudowy) lub decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem to nie decyzja środowiskowa a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu (jak np. pozwolenie na budowę). Decyzja ta nie zezwala bezpośrednio, jako etap procesu inwestycyjnego, na realizację inwestycji, nie może zatem spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Sama obawa, że instrumenty prawne z jakich organy skorzystały prowadzą do zablokowania inwestycji nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Reasumując, na tym etapie postępowania wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium byłoby nieuzasadnione. W tej sytuacji Sąd, na mocy art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.