VIII SA/Wa 606/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Protokolant Specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy G. w roku 2020 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Syg. akt VIII SA/Wa 606/21 Uzasadnienie Rada Gminy w G. (dalej: "Rada Gminy" lub "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638; dalej: "u.o.z.") podjęła uchwałę nr [...] z [...] marca 2020 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy G. w 2020 roku". Pismem z [...] czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa tj.: - art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 a ust. 1 i 5 u.o.z. poprzez wskazanie w treści § 12 zaskarżonej uchwały, w sposób nierealizujący wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej obligatoryjnego sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań wynikających z uchwalonego planu zapobiegania bezdomności zwierząt, w następstwie czego unormowanie nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, iż tego rodzaju uchwały stanowią akt prawa miejscowego. Wystarczy bowiem, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno - abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. . Za istotnie naruszający prawo należy, w ocenie Prokuratora, uznać należy przepis § 12 uchwały. Organ nie wskazał bowiem sposobu finansowania wszystkich działań zobowiązania w ramach programu zwalczania i zapobiegania bezdomności zwierząt. Wskazano kwotę [...] zł na realizację programu bez wskazania na jakie konkretnie zadania te środki będą przeznaczone i jak będą rozdysponowane. Oznacza to, że uchwalając program organ nie zrealizował w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wyeliminowanie tylko zapisu § 12 tej uchwały naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiłoby go elementów wymaganych w art. 11a ustawy kompetencyjnej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy o oddalenie skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności całej uchwały, zamiast tylko § 12 tej uchwały. W uzasadnieniu organ wskazywał, że przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa skarga jest zasadna włącznie w zakresie § 12 tej uchwały. Zarzucane pominięcie nie oznacza w istocie całkowitego braku określenia braku sposobu wydatkowania środków, a jedynie niepełne jego określenie. Wytknięte pominięcie dotyczy jedynie bardzo wąskiej kwestii, która nie rysowała się jasno do momentu ukształtowania się określonej linii orzeczniczej. Poza wskazanymi względami, także wzgląd na konstytucyjną zasadę proporcjonalności sensu stricto nakazującej wyważenie kolidujących dóbr prawnych, przemawia za eliminacją tylko § 12 tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiot sądowej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miejskiej z [...] lipca 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy S. w 2020 roku", którego treść określa załącznik do zaskarżonej uchwały (dalej także jako: "Program"). W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały zostało wyrażone w art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program może też obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program ten zawiera również wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Wobec powyższego, kontrola zaskarżonej uchwały wymaga zbadania, czy zaskarżona uchwała realizuje wszystkie obligatoryjne elementy programu określone w art. 11a ust. 2 oraz w ust. 5 u.o.z., a równocześnie, czy uregulowane tam kwestie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego. Istotne jest również to, by postanowienia programu były na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 6 lutego 2018 r., II SA/Kr 1641/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z., zgodnie z którym program ma zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zdaniem Sądu, tak sformułowana regulacja nie wypełnia obowiązku wynikającego z przywołanego wyżej art. 11a ust. 5 u.o.z. Lokalny prawodawca zobowiązany bowiem został ww. przepisem nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez radę gminy co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie jako, że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem i określenie jak będą one rozdysponowywane. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, wyroki: WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 221/1; WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. II SA/Op 253/15; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Go 485/18 i 19 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Go 68/18; WSA w Bydgoszczy: z 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Bd 1255/16; z 21 listopada 2018 r., sygn. II SA/Bd 329/18; z 24 października 2018 r., sygn. II SA/Bd 376/18; z 16 października 2018 r., sygn. II SA/Bd 330/18; z 3 października 2018 r. sygn. II SA/Bd 265/18; z 25 września 2018 r., sygn. II SA/Bd 195/18; z 18 września 2018 r., sygn. II SA/Bd 248/18 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W podsumowaniu Sąd stwierdza, że stwierdzone powyżej istotne naruszenia prawa, w tym polegające na niezrealizowaniu wszystkich obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego, uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż pominięcie w § 12 uchwały sposobu i rozdysponowania przeznaczonej kwoty narusza integralność uchwały w jej całokształcie. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.