VIII SA/Wa 657/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, , Protokolant sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego R. [...] w R. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Z. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy w Z. podjęła w dniu [...] marca 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Z., w brzmieniu stanowiącym załącznik Nr [...] do uchwały. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: "u.s.g" oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm., dalej jako: "u.o.z."). Pismem z [...] czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy R.-Z. (dalej jako: "skarżący", "prokurator"), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucając uchwale istotne naruszenie przepisów prawa tj.: - art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., poprzez zaniechanie wskazania konkretnego podmiotu który będzie realizował zadania związane z odławianiem bezdomnych zwierząt oraz terminów czy częstotliwości podejmowania tego rodzaju działań; - art. 11a ust. 2 pkt 5 poprzez nieuregulowanie kwestii poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; prokurator powołując się na art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Z. w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł m. in., że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W tym zakresie prokurator powołał się na wyrok z dnia NSA z dnia z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 725/17, opubl. Lex nr 2334602), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Wskazał nadto, że art. 87 ust 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wyjaśnił, iż będąca przedmiotem oceny legalności uchwała, została uchwalona na podstawie m.in. przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W konkluzji stwierdził, że wskazana uchwała wraz z jej załącznikiem nie zawiera unormowań w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt oraz poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Rada Gminy przewidziała wyłapywanie bezdomnych zwierząt jako formę zapobiegania bezdomności zwierząt ( rozdział 2 ust. 1 pkt 1 załącznika ), ale brak jest szczegółowych unormowań dotyczących realizacji tego zadania oprócz stwierdzenia, iż wyłapane zwierzęta będą umieszczanie w schronisku w miejscowości S. gm. O.. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Z. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podano, że uchwały tego typu podejmowane są jeden raz w roku, obowiązują w danym roku kalendarzowym - i obecnie zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. W treści uchwały Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt - wskazano podmiot, w którym umieszczane będą odłowione z terenu Gminy Z. bezpańskie zwierzęta. Ten sam podmiot dokonywał też bezpośredniego odłowienia zwierzęcia, zgodnie z zawartą umową o współpracy. Ponadto częstotliwość odławiania zwierząt nie jest i nie może być ustalona ze względu na realizację tego obowiązku każdorazowo na zgłoszenie mieszkańca, bądź innego podmiotu. W odniesieniu do nieuregulowania kwestii poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, to Gmina Z. współpracuje ze Stowarzyszeniem C. Ł., które świadczy doraźną pomoc w przypadku konieczności znalezienia domu dla zwierzaka poprzez zamieszczanie ogłoszeń na swojej stronie www. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo to, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez prokuratora, że zaskarżona uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalona na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno- abstrakcyjnym, które adresowane są do szerokiego kręgu podmiotów. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia [...] marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r., II OSK 221/16, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z 23 października 2008r., I OSK 701/08 oraz z 9 stycznia 2013r., I OSK 1608/12). Sąd wyjaśnia ponadto, że mimo tego, iż przed wniesieniem skargi zaskarżona uchwała wygasła, to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). Stosownie do art. 11 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy zobowiązana jest jak wskazano powyżej, corocznie do dnia [...] marca, określić w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który między innymi musi zapewniać bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Z regulacji zawartych w ww. przepisie wynika, że program obejmuje w szczególności (ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może ponadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie programu (ust. 8). Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy Rada Gminy wykonała pkt 3 ust. 2 art. 11 a u.o.z., dotyczący odławiania bezdomnych zwierząt. W tym zakresie uchwała zawiera uregulowanie w Rozdziale 2 (Działania mające na celu zapobieganiu bezdomności zwierząt), pkt 1 podpunkt 1) o treści, cyt.: "wyłapywanie zwierząt bezdomnych, w tym zagubionych, wałęsających się pozostających bez właściciela i umieszczenie zwierząt w Schronisku dla bezdomnych zwierząt w S., [...]O., prowadzonym przez J. D.". Stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 powołanej ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Dokonując analizy przywołanych przepisów nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w tym przypadku wskazanie podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt, jak też określenie dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska, wskazanie kto będzie za nie odpowiedzialny (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Bd 1255/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., II SA/Kr 398/16). W Rozdziale 7 (Realizacja działań dotyczących przeciwdziałaniu bezdomności zwierząt prowadzić będzie) pkt 1) zaskarżonej uchwały przyjęto co prawda regulacje, zgodnie z którymi Urząd Gminy Z. we współpracy ze schroniskami, wolontariatem, organem Inspekcji weterynaryjnej oraz organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt, wykonuje zadania, niemniej również z tego zapisu nie wynika, który podmiot realizuje odławianie bezdomnych zwierząt. Jak wywiedziono powyżej w Rozdziale 2 (Działania mające na celu zapobieganiu bezdomności zwierząt), pkt 1 podpunkt 1), wskazano gdzie będą umieszczane odłowione zwierzęta, natomiast nie wskazano kto, jaki podmiot zajmuje się odławianiem. Wskazana regulacja dotyczy już jednak "dalszej opieki", brak jest natomiast wskazania zarówno podmiotu dokonującego wyłapywania zwierząt, jak i określenia elementu pośredniego, tj. sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu zanim trafią do z w/w schroniska, jak i tego kto będzie za nie wówczas odpowiedzialny. Analiza powołanej regulacji nie wskazuje wprost, że to Schronisko będzie odpowiedzialne za odławianie bezdomnych zwierząt. Z powodu braku regulacji w powyższym zakresie i niewyczerpania tym samym delegacji ustawowej zaistniała konieczność – jak już podniesiono – stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Powyższe stanowi w ocenie Sądu pominięcie uchwałodawcze. Natomiast sąd w składzie orzekającym nie podziela zarzutu skargi co do naruszenia art. 11 ust. 2 pkt 5 u.o.z., w kwestii braku uregulowania poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W ocenie Sądu analizowana uchwała Rady Gminy w Z. zawiera uregulowania w Rozdziale 2 pkt 1 podpunkt 3), a w szczególności w Rozdziale 3 (Działalność edukacyjna na terenie gminy) w pkt 4) prowadzenie akcji adopcyjnej bezdomnych zwierząt wyłapanych z terenu Gminy Z., pkt 5) prowadzenie akcji edukacyjnych zachęcających do zaopiekowania się bezdomnym psem lub kotem, pkt 6) informowanie mieszkańców o zagubionych i znalezionych zwierzętach. Zatem nie można w tym zakresie zarzuć Radzie Gminy w Z. braku stosownej regulacji. Jak wywiedziono powyżej Program zawiera pominięcie uchwałodawcze, bowiem nie wskazano podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, czym naruszono art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.