VIII SA/Wa 524/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr: [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] marca 2022 r. oddala skargę.

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z 12 kwietnia 2022 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej: Kolegium RIO, organ) na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022r. poz. 559, dalej: u.s.g.), art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust.1 pkt 4 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. 2019 poz. 2137 ze zm.), stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z 25 marca 2022 r. w sprawie określania zasad udzielania dotacji celowych z budżetu Gminy P. na dofinansowanie realizacji przedsięwzięć służących ograniczeniu niskiej emisji na obszarze Gminy P., z powodu istotnego naruszenia art. 403 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 1973 ze zm.) oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r. poz. 283). W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO w pierwszej kolejności wyjaśniło, że 30 marca 2022 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wpłynęła w/w uchwała [...] Rady Gminy P. z 25 marca 2022 r. Jako podstawę prawną podjęcia badanej uchwały organ wskazał m.in. art. 403 ust. 5 p.o.ś. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia RIO przytoczyła brzmienie § 3 ust. 8 w którym Rada Gminy postanowiła, iż cyt.: "Urządzenie grzewcze winno być trwale związane z budynkiem, w którym zostało zainstalowane". W ocenie Kolegium określenie sposobu wykonania inwestycji wykracza poza delegację art. 403 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, będącej podstawą do podjęcia badanej uchwały. Uregulowanie to, według Kolegium nie mieści się w upoważnieniu do ustalenia zasad udzielania dotacji celowej. Organ zwrócił uwagę również na treść § 6 ust. 3 Regulaminu, w którym Rada postanowiła cyt.: "Wnioski o przyznanie dotacji będą przyjmowane na podstawie ogłoszenia Wójta o naborze wniosków, podanym do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, stronie internetowej oraz biuletynie informacji Publicznej Urzędu Gminy P.". Organ podniósł, że z powyższych zapisów jednoznacznie wynika, że Rada nie określiła terminu składania wniosków o dotację, cedując swoje uprawnienia na organ wykonawczy. W ocenie Izby powyższe zaniechanie stanowi istotne naruszenie delegacji zawartej w art. 403 ust. 5 p.o.ś w zakresie, w jakim obliguje on Radę do określenia w drodze uchwały zasad udzielania dotacji celowej oraz trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji, jak również sposobu jej rozliczania. Kolegium wskazało, iż określenie ram czasowych prowadzenia naboru wniosków jest istotną częścią trybu udzielania dotacji, którego ustalenie, zgodnie z art. 403 ust. 5 p.o.ś. należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Następnie RIO przytoczyła regulację z § 6 ust. 10, w którym osoba ubiegająca się o dofinansowanie, w przypadku uzasadnionych wątpliwości, może zostać wezwana do złożenia dodatkowych wyjaśnień lub dokumentów, w szczególności dotyczących istniejącego źródła ciepła oraz posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości, w którym będzie wymienione źródło ciepła. W ocenie organu stosowanie zwrotów niedookreślonych jak, cyt.: "dodatkowe wyjaśnienia" lub "dokumenty" jest nieprecyzyjne. Organ podkreślił, że badana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Jej uregulowania powinny być zatem na tyle precyzyjne i czytelne, aby nie powstały wątpliwości interpretacyjne i aby jej adresaci oraz organy ją stosujące, nie mieli wątpliwości co do zapisów w niej zawartych. Organ zwrócił również uwagę na regulację z § 6 ust. 11 Regulaminu, w którym jako formę kontroli wskazano na oględziny. Jak zauważyło Kolegium, przeprowadzenie takiej kontroli u beneficjenta dotacji wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tymczasem, zawarte w dyspozycji art. 403 ust. 5 p.o.ś. upoważnienie organu stanowiącego - w zakresie określenia zasad udzielania dotacji celowej - nie obejmuje swoim zakresem kontroli faktycznego wykonania inwestycji. Elementy te powinny zostać określone w umowie pomiędzy gminą oraz podmiotem, któremu zostanie udzielona dotacja, na podstawie art. 403 ust. 6 p.o.ś. Organ stanowiący nie ma podstaw do stanowienia przepisów kontrolnych. Zdaniem RIO za wadliwe pod względem prawnym należy uznać nie tylko te ustalenia uchwały, które naruszają konkretne przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia uprawnień przysługujących gminie. Realizując kompetencję prawodawczą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Jednocześnie organ podkreślił, że uregulowania zawarte w § 3 ust. 10 określające okres obowiązywania pomocy de minimis, odsyłają do niewłaściwej jednostki redakcyjnej, a mianowicie ustępu 5 pkt 1 i 2, zamiast do ustępu 9 pkt 1 i 2. Organ wskazał, że ustęp 5 nie zawiera jednostki redakcyjnej pkt 1 i 2. Według Kolegium uchwała organu stanowiącego, będąca aktem prawa miejscowego winna być tekstem zawierającym właściwą numerację odesłań. Tymczasem podjęte w badanej uchwale uregulowania odsyłają w sposób błędny do innych jednostek redakcyjnych, co nie zapewnia adresatom ustanowionych norm zrozumiałości i komunikatywności prawa. Pismem z 20 maja 2022 r. Gmina P. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 85 i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że uchwała nr [...] Rady Gminy P. z 25 marca 2022 r. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżąca w szczegółowy sposób przedstawiła zarzuty skargi. W pierwszej kolejności Rada Gminy poddała ocenie okoliczność stwierdzenia nieważności całego aktu. Zarzuty sformułowane w skarżonej uchwale Kolegium dotyczą treści § 3 ust. 8 oraz § 6 ust. 3, 10 i 11 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy. Oznacza to, że Kolegium RIO uznało pozostałe regulacje Rady za legalne, więc zdaniem Rady nie zaistniały przesłanki, by stwierdzić nieważność całej uchwały. Oczywistym według skarżącej jest fakt, że każdy akt jest badany indywidualnie i może zaistnieć sytuacja w której mimo wadliwości tylko niektórych zapisów aktu, uzasadnione będzie stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Jednakże w ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego całego aktu. Dalej Skarżąca odniosła się do zarzutu RIO uznającego za nielegalny zapis § 3 ust. 8 Regulaminu, w którym Rada Gminy ustaliła, że urządzenia grzewcze winny być trwale związane z budynkiem w którym zostały zainstalowane. Podkreśliła, że art. 403 ust. 5 p.o.ś. upoważnia organ gminy do ustalenia kryteriów wyboru inwestycji do finansowania, a ustalenie zasady odnoszącej się do rodzaju urządzenia grzewczego, objętego regulacją, jest ustaleniem kryterium wyboru, a nie określeniem sposobu wykonania inwestycji. Rada Gminy odniosła się również do kwestii podważenia legalności zapisu § 6 ust. 3. Zdaniem Skarżącej ramy czasowe dotacji zostały zapisane w samej uchwale, natomiast ustalenie Rady, że to Wójt, w trakcie roku budżetowego, w oparciu o zapisy uchwały budżetowej, ogłasza nabór wniosków o udzielenie dotacji, jest zapisem delegującym wykonanie uchwały, a w żadnym razie nie jest zapisem delegującym uprawnienie do określenia owych ram czasowych instytucji pomocowej. Skarżąca zarzuciła, iż interpretacja i zarzuty Kolegium względem § 6 ust. 10 są nieuprawnione. Cytowany zapis w całości nie budzi według skarżącej wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ zawiera zapis precyzujący, że owe dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty mają dotyczyć "istniejącego źródła ciepła oraz posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości". Rada Gminy nie podziela również argumentacji Kolegium odnośnie § 6 ust. 11, gdzie zapisano uprawnienie do przeprowadzenia oględzin urządzenia przed podpisaniem umowy o dotację. Jak wyjaśnia, Rada jest zobowiązana stworzyć zasady udzielania dotacji, w których mieści się zapisany w ustawie "tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji" więc oględziny mogą być częścią tego trybu. Ponadto, nie jest wiadome dla Rady dlaczego oględziny zostały przez RIO zrównane z kontrolą i dlaczego przedmiotowy zapis uznano za modyfikujący ustawę skoro ta nie zawiera określeń o charakterze wyliczenia ani zamkniętego katalogu kompetencji gminy. Skarżąca odniosła się również do kwestii dotyczącej odesłania w uchwale do nieistniejącej jednostki redakcyjnej podnosząc, iż jest to oczywista omyłka pisarska, która uznana została za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Według Skarżącej nadanie omyłce pisarskiej takiej rangi jest nieuprawnione. Podsumowując, Rada Gminy podniosła, iż w żadnym razie nie naruszyła prawa w sposób, który nie może być tolerowany w demokratycznym państwie prawnym. Zarzuty RIO, nie mają rangi upoważniającej do stwierdzenia nieważności uchwały, zarówno w części jak i w całości. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi, uznając zawarte w niej zarzuty za niezasadne. W uzasadnieniu Kolegium RIO szczegółowo odniosło się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała Kolegium RIO nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO, stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy P. Nr [...] z 25 marca 2022 r. w sprawie określania zasad udzielania dotacji celowych z budżetu Gminy P. na dofinansowanie realizacji przedsięwzięć służących ograniczeniu niskiej emisji na obszarze Gminy P. Jako powód stwierdzenia nieważności ww. uchwały organ wskazał istotne naruszenie art. 403 ust. 5 P.o.ś. oraz § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy przy wydaniu uchwały Rady Gminy P. z 25 marca 2022 r. Nr [...] doszło do istotnego naruszenia prawa, tj. art. 403 ust. 5 p.o.ś., które winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, do takiej sytuacji doszło. Rozstrzygając sporną kwestię odnieść w pierwszej kolejności się należy do treści przepisów regulujących zasady udzielania dotacji celowych na cele ochrony środowiska. Zgodnie z treścią art. 403 ust. 2 p.o.ś., do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. W myśl art. 403 ust. 3 p.o.ś. finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4-6. Zgodnie zaś z art. 403 ust. 4 p.o.ś. finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 (...), może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Zgodnie z ust. 5 art. 403 p.o.ś. - zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Analizując przywołane przepisy, w pierwszej kolejności należy odnieść się do § 3 ust.8 w którym Rada postanowiła, iż urządzenie grzewcze winno być trwale związane z budynkiem, w którym zostało zainstalowane. Jak zasadnie wskazało Kolegium, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, cyt. zapis Regulaminu wykracza poza upoważnienie z art. 403 ust. 5 p.o.ś. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 403 ust. 5 uprawnienie Rady Gminy sprowadza się do określenia zasad udzielania dotacji celowej, obejmującej w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu rozliczania dotacji. Ustawowe określenie : "zasad ustalania oraz rozliczania dotacji" oznacza przy tym wskazanie reguł, którymi należy się kierować przy ustalaniu i rozliczaniu dotacji. Pojęcia te, obejmują w konsekwencji takie reguły postępowania jak określenie sposobu, w jaki dotacja dla beneficjenta będzie ustalana, na podstawie jakich dokumentów dotacja będzie przyznawana oraz w jaki sposób będzie regulowana dotacja na rzecz danego beneficjenta itp. W rozumianym tak zwrocie "zasad ustalania oraz rozliczania dotacji" nie mieści się natomiast – przewidziane w § 3 ust.8 przedmiotowej uchwały – uzależnienie otrzymania dotacji od tego czy urządzenie grzewcze jest trwale związane z gruntem, tego typu warunki określające sposób wykonania inwestycji, w ocenie Sądu winny być zawarte w umowie pomiędzy Radą Gminy a beneficjentem. Sąd podziela również zdanie Kolegium RIO w związku z nieokreśleniem przez Radę terminu składania wniosków o dotację, cedując swoje uprawnienia na organ wykonawczy. Powyższe zaniechanie według Sądu stanowi istotne naruszenie delegacji zawartej w art. 403 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w zakresie w jakim obliguje on organ stanowiący do określenia w drodze uchwały zasad udzielania dotacji celowej oraz trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji, jak również sposobu jej rozliczania. Przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć m. in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, tryb jego załatwiania oraz termin przekazywania dotacji. W szczególności więc uchwała ustalająca m. in. zasady i tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji powinna określać dane, które powinien zawierać wniosek o przyznanie dotacji, a także miejsce i termin składania wniosków. W przypadku gdy Rada Gminy nie określi terminu składania wniosków o udzielenie dotacji, wnioskodawcy będą mogli składać wnioski w dowolnym czasie przez cały rok budżetowy. Określenie użyte w § 6 ust.3 badanej uchwały pozostawia swobodę w decydowaniu o miejscu i terminie składania wniosków o udzielenie przedmiotowych dotacji i stanowi scedowanie na organ wykonawczy kompetencji przynależnych wyłącznie organowi stanowiącemu. Stwierdzona nieprawidłowość w sposób istotny według Sądu narusza przepis art. 403 ust. 5 p.o.ś. Według Sądu należy zgodzić się również z RIO, że użyty w uchwale zwrot "dodatkowych wyjaśnień lub dokumentów" może budzić wątpliwości interpretacyjne. Tymczasem uchwała, będąca - w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. - aktem prawa miejscowego, kierowanym do ogółu odbiorców, powinna być zredagowana w sposób czytelny, zrozumiały i precyzyjny (tak: np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II SA/LU 485/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 385/05). Zgodnie zaś z przepisami § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 283), przepisy aktów normatywnych redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Sąd w pełni zatem podziela stanowisko organu w tym zakresie. Zdaniem Sądu niejasne pozostają również regulacje zawarte w § 6 ust. 11 Regulaminu, które dotyczą wprowadzonej procedury oględzin urządzenia przeznaczonego do wymiany, w celu potwierdzenia informacji zawartej we wniosku. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Kolegium RIO, że oględziny stanowią formę kontroli, a każda kontrola podmiotu otrzymującego dotację wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego. W tym wypadku upoważnienie udzielone radzie gminy w art. 403 ust. 5 p.o.ś. nie obejmuje swoim zakresem kontroli faktycznego wykonania zadania oraz kontroli sposobu wykorzystania dotacji. Elementy te powinny być określone w umowie zawartej między gminą a podmiotem. Zatem zapisy zawarte w § 6 ust.11 Regulaminu istotnie naruszają prawo. Kwestia dotycząca odesłania w uchwale do nieistniejącej jednostki redakcyjnej stanowi, w ocenie Sądu, tak jak słusznie podnosi skarżąca, oczywistą omyłkę pisarską. Wbrew zarzutom skargi nie została jednak uznana przez RIO za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Z treści uchwały z 12 kwietnia 2022 r. wynika jednoznacznie, że podnoszony brak precyzji przy odesłaniu do innej jednostki redakcyjnej ma charakter niedopatrzenia i stanowi naruszenie prawa. W uzasadnieniu uchwały nie ma zatem mowy przy tym zarzucie o naruszeniu o charakterze istotnym. Reasumując, stwierdzić należy, że Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie określania zasad udzielania dotacji celowych z budżetu Gminy P. na dofinansowanie realizacji przedsięwzięć służących ograniczeniu niskiej emisji na obszarze Gminy P., dopuściła się istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności podjętej uchwały. W związku z tym zaistniały podstawy do wydania przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i wobec tego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku