VIII SA/Wa 489/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi L.Ł. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga L. Ł. (dalej skarżąca) na postanowienie Szefa Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 4 2022 r. Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich J. Ł.. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z 27 stycznia 2022 r. skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zwróciła się do Szefa Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej Szef Urzędu, organ) o wydanie decyzji potwierdzającej okres przebywania jej ojca J. Ł. w więzieniach, niewoli lub obozach internowanych na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR. Wniosła również o przyznanie świadczenia pieniężnego w wysokości 24. 000.00 zł tytułem zadośćuczynienia za pobyt wyżej wymienionego w więzieniach, niewoli lub obozach internowanych na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR w okresie od 1945 r. do 1956 r. jako podstawę wskazując art. 4 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom zesłanym lub deportowanym przez władze Związku socjalistycznych Republik Radzieckich w latach 1936 – 1956 (Dz. U. z 2020 r. poz.1428, dalej ustawa i świadczeniu pieniężnym). Postanowieniem z 3 marca 2022 r. Nr [...] Szef Urzędu działając na podstawie art. 61a § 1, art. 16 § 1 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.) odmówił wnioskodawczymi wszczęcia postepowania administracyjnego w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich J.Ł.. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca będąca spadkobierczynią po zmarłym 1 maja 1978 r. ojcu – J. Ł., nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania uprawnień wynikających z ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2021 r. poz.1858, dalej ustawa o kombatantach). W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach w zw. z art. 61a §1 k.p.a. poprzez przyjęcie, ze wnioskodawczyni nie mieści się w kręgu zainteresowanych osób posiadających legitymację do złożenia wniosku oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nie była ona osobą uprawniona do złożenia wniosku. Po rozpatrzeniu zażalenia Szef Urzędu postanowieniem z 4 maja 2022 r. , powołanym na wstępie uzasadnienia, utrzymał w mocy postanowienie własne z 3 marca 2022 r. W uzasadnieniu organ przywołując treść art. 61a § 1 k.p.a. podniósł, że odmowa wszczęcia postepowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przywołując wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. IV SA/Wa 726/19 wyjaśnił, że wskazanie innych podmiotów do uprawnień określonych w ustawie o kombatantach występuje w art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 16 ust. 2, art. 19 ust. 4 , art. 19d oraz art. 20 ust. 3 tej ustawy, z czego ostatnie trzy przepisy wskazują wyłącznie wdowy i wdowców. Treść tych przepisów wyklucza możliwość wyinterpretowania uprawnień wskazanych w przepisach tej ustawy dla innych osób niż w niej wymienione. Zatem odmowa wszczęcia postępowania podyktowana została wniesieniem żądania przez osobę nieposiadającą legitymacji procesowej strony. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosła do tut. Sądu skargę, w której zarzuciła naruszenie art. 19 ustawy o kombatantach poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do nierozpoznania przez organ istoty sprawy. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z 3 marca 2022 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że art. 19 c ustawy o kombatantach w pkt 1 stanowi, że pomoc pieniężna może być przyznana na wniosek osób, o których mowa w art. 19 ust. 1 i 4. W odnośnych ustępach wskazani są odpowiednio kombatanci i inne osoby uprawnione oraz wdowy i wdowcy, którym pomoc przysługuje również, a nie tylko wyłącznie. Krąg podmiotów uprawnionych nie jest zatem kręgiem zamkniętym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z 30 września 2022 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej (adwokat) podtrzymał w całości wniesioną skargę. Nadto wskazał, że rozważenia wymaga to czy prawa i obowiązki nabyte przez skarżącą i jej ojca są uprawnieniami o charakterze cywilnoprawnym. Następstwo procesowe jest w tej sytuacji skutkiem sukcesji cywilnoprawnej, a ta sukcesja wpływa na istnienie legitymacji do bycia stroną w określonym postępowaniu administracyjnym. Wskazał również, ze skarżąca jest kombatantką zatem spełnia wymogi przewidziane w ustawie o kombatantach oraz ustawie o świadczeniu pieniężnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia w ramach wyżej wskazanego zakresu kognicji sądów administracyjnych wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 4 maja 2022 r. odmawiające wszczęcia postepowania w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich zmarłemu ojcu skarżącej. W myśl art. 61 a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczona regulacja przewiduje dwie przesłanki umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania, tj. podmiotową (podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną) i przedmiotową (inne uzasadnione przyczyny). Oznacza to, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone, co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja zaistniała albowiem organ odmówił wszczęcia postepowania przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich podmiotowi, któremu nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z treści art. 28 k.p.a., wynika, że stroną postępowania administracyjnego każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie. Skoro zaś art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Kwestie uprawnień przysługujących kombatantom zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 uprawnienia określone w ustawie przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 20 ust. 3, uprawnienia, o których mowa w ust. 2, przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 726/19 ustawa o kombatantach wyraźnie wskazuje jakie podmioty w stosunku do konkretnych uprawnień mogą być stronami postępowania. Są to przede wszystkim osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej, czyli kombatanci. Wskazanie innych podmiotów do określonych uprawnień występuje w ustawie o kombatantach w art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 16 ust. 2, art. 19 ust. 4, art. 19d oraz art. 20 ust. 3, z czego ostatnie trzy przepisy wskazują wyłącznie wdowy i wdowców po kombatantach. Uprawnienia wdowy (wdowca) po kombatantach nie należą do kategorii praw nabytych, jak i nie są skutkiem następstwa prawnego. Treść przepisów ustawy o kombatantach wyklucza możliwość wyinterpretowania uprawnień wskazanych w przepisach tej ustawy dla innych osób niż w niej wymienione. Uprawnienia kombatanckie ukształtowane zostały jako uprawnienia o charakterze osobistym w tym sensie, że przysługują wymienionym ustawie o kombatantach podmiotom i nie przechodzą na inne osoby. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyżej powołanym orzeczeniu i przyjmuje go za własny. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii naruszenia przez organ art. 19 ustawy o kombatantach należy wskazać, iż art. 19 ust. 1 ustawy o kombatantach reguluje kwestię przyznania pomocy finansowej kombatantom i innym osobom uprawnionym znajdującym się w trudnych warunkach materialnych oraz w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych. Skarżąca podnosi, że jako córka osoby, której mogłyby przysługiwać uprawnienia kombatanckie jest osobą uprawnioną do otrzymania pomocy finansowej regulowanej wyżej powołanym przepisem. Należy zauważyć, że przypadku wniosku o przyznanie pomocy finansowej złożonego nie przez kombatanta ani też nie przez inną osobę uprawnioną w rozumieniu art. 1 – 4 ww. ustawy o kombatantach, pomoc taka może być przyznana na podstawie art. 19 ust. 2a ustawy o kombatantach, który stanowi, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 i 2 (a więc także pomoc finansowa), przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom, rencistom lub inwalidom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Skarżąca jest córką a nie wdową po kombatancie ani innej osobie uprawnionej, a przytoczony przepis wyraźnie rozszerza kombatanckie uprawnienie do pomocy finansowej jedynie na wdowy i wdowców po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Wynika z tego, że inne osoby spokrewnione z kombatantem nie mogą się ubiegać o przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 19 ustawy o kombatantach. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał prawidłowej interpretacji przepisów ustawy o kombatantach, zaś zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia w przepisach tej ustawy. Złożenie wniosku przez osobę nieuprawnioną nieposiadającą interesu prawnego winno skutkować odmową wszczęcia postępowania. Stanowisko takie (odmowy wszczęcia postepowania) należy również wyprowadzić z uzasadnienia wyroku w sprawie II OSK 1998/13, w którym NSA wyraził pogląd, że w sytuacji uznania, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzi od podmiotu, który nie ma interesu prawnego, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji