VIII SA/Wa 456/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 18 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Syg. akt VIII SA/Wa 456/23 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem, znak: [...] z dnia 18 maja 2023 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ( dalej jako organ odwoławczy albo SKO) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2022 roku, poz. 2000 ze zm. dalej jako kpa) po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia E. S. na postanowienie z dnia 24 kwietnia 2023 roku, znak: [...], wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy L. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, tj. o wykonywanej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców( A. Z.), o pow. 5,25 ha, położonym w obrębach geodezyjnych R., J., W. K. gm. L., w okresach: od 27 marca 1997 roku do 30 sierpnia 2005 roku, od 2 marca 2006 roku do 15 kwietnia 2006 roku oraz od 1 lipca 2006 roku do 30 listopada 2006 roku – postanowiło - zażalone postanowienie utrzymać w mocy. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 roku E. S. wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta L. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym jej rodziców w okresach wyżej powołanych. Zaświadczenie wnioskodawczyni jest niezbędne celem przedłożenia u pracodawcy, w trybie ustawy z 20 lipca 1990 roku o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Do wniosku załączyła zaświadczenie Starosty L. o figurowaniu w rejestrach gospodarstwa rolnego należącego do A. Z. oraz zeznania dwóch świadków z dnia 13 kwietnia 2023 roku. Podstawą materialnoprawną w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 roku o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy( DZ.U z 1990 roku, nr 310, poz. 94 dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 3 ust.1 tej ustawy właściwy urząd gminy na wniosek osoby zainteresowanej jest obowiązany stwierdzić okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając w tym zakresie stosowne zaświadczenie. Stosownie do art. 3 ust.2 ustawy – jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy osoby zainteresowanej zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Ponadto stosownie do art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie na żądanie strony, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast zgodnie z art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o żądanej treści przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na który służy zażalenia. W orzecznictwie dominuje pogląd, że zaświadczenie winno być wydane wyłącznie na podstawie dokumentów, będących w dyspozycji urzędu zawartych w ewidencjach, rejestrach, księgach podatkowych i innych zbiorach już istniejących. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, nie ma charakteru prawotwórczego, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Uproszczony charakter postępowania w tych sprawach powoduje, że nie można stosować zasady uregulowanej w art. 75 § 1 kpa. Organ w takim postępowaniu nie może dokonywać ustaleń w zakresie praw czy obowiązków. Jego obowiązek sprowadza się wyłączenie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Oznacza to, że dowody z wyjaśnień skarżącej i z zeznań świadków nie mogą stanowić samoistnego środka dowodowego uzasadniającego wydanie zaświadczenia żądanej treści. Skoro z posiadanej dokumentacji ( prowadzonych rejestrów) nie wynika stan faktyczny, którego potwierdzenia oczekuje skarżąca, to organ nie mógł wydać zaświadczenia potwierdzający fakt jej pracy w gospodarstwie rolnym we wskazanych okresach. Udowodnienie okresów pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami świadków może nastąpić wtedy gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia. Jednakże zeznania świadków są oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczaniem pracowniczego stażu pracy. Zeznania takie nie mogą stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust.1 ustawy. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji nie posiada żadnych dokumentów na podstawie których mógłby potwierdzić pracę skarżącej w gospodarstwie rolnym należącym do jej ojca. Wydanie zaświadczenia w oparciu o zeznania świadków stanowiłoby naruszenie art. 218 kpa. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła E. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała naruszenie: -1) art. 7 kpa poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jej załatwienia i rozstrzygnięcia, a w szczególności nieustalenie całości zasobów( także archiwalnych), które pozwalałyby stwierdzić fakt pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą; -2) art. 77 § 1 kpa poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego, którym dysponuje organ i pominięcie oczywistych wniosków z niego wynikających, co doprowadziło o odmowie wydania zaświadczenia; -3) art. 80 kpa polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów będących w posiadaniu organu, w tym zeznań świadków oraz niewskazanie przez organ co doprowadziło do uznania, że na podstawie dokumentów będących w dyspozycji organu nie jest możliwe wydanie wnioskowanego zaświadczenia; -4) art. 218 § 1 i 2 kpa polegające na naruszeniu obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty wynikające z prowadzonej ewidencji przez organ i nieprzeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; -5) art. 3 ust.1 -3 ustawy poprzez naruszenie obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę skarżącej w gospodarstwie rolnym i wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że organ nie ustalił czy dysponuje dokumentami( poza ewidencją gruntów i budynków), które pozwoliłby mu na stwierdzenie faktu pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Wskazywała, że ustawodawca w art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadził wymóg ubezpieczenia społecznego domowników, to uiszczanie składek może stanowić domniemanie pracy w gospodarstwie rolnym. Zwracała uwagę, że ustawodawca przewidział sytuację, w której organ z uwagi na niekompletność dokumentów mógłby udowodnić pracę w gospodarstwie zeznaniami świadków. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez organ prowadziłoby do zdezaktualizowania obowiązku wydawania zaświadczeń o pracy w gospodarstwie rolnym. Urząd gminy ma obowiązek przechowywania wszelkich dokumentów, który pozwolą mu wywiązać z obowiązku wydawania zaświadczeń. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wymienił dokumentacji, którą badał oraz nie stwierdził czy to całość zasobów, która mogłaby dać odpowiedź na pytanie czy wnioskodawczyni pracowała w gospodarstwie rolnym w okresie wskazanym we wniosku. Skarżąca w tym zakresie odwołała i wskazała orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca wprowadziłby do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. W tym kontekście zaakceptowanie tezy, że urząd gminy generalnie nie posiada dokumentacji umożliwiającej wydanie zaświadczenia w trybie art. 3 ust. 1 ustawy, i to nawet w odniesieniu do okresów z bardzo bliskiej przeszłości, że nie wynika ona z żadnych spisów, rejestrów oraz innych urządzeń ewidencyjnych służących rejestrowaniu czynności dokonywanych przez urząd gminy, prowadziłoby do tego, że realizacja przez organ ustawowego obowiązku wydania zaświadczenia polegałaby w zasadzie na wydawaniu na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, co każdorazowo skutkowałoby koniecznością przeprowadzania przez wnioskodawcę dowodu z zeznań świadków. Z całą pewnością nie taki był cel ustawodawcy, na co wskazuje wprost systematyka przepisu art. 3 ustawy, w którym możliwość udowodnienia pracy zeznaniami świadków została przewidziana dopiero jego w ust. 3, a zatem ta forma dowodzenia nie jest zasadą, ale wyjątkiem mającym zastosowanie w szczególnych okolicznościach, tj. w razie braku odpowiedniej dokumentacji w urzędzie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądowa kontrola działalności administracji, sprawowana zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że w toku rozpoznawania sprawy organ dopuścił się naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 ustawy i art. 7, 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem go poprzedzającym – na podstawie art. 135 p.p.s.a. Należy zgodzić się ze skarżącą, że organ nie przedstawił w jakim zakresie było prowadzone postępowanie wyjaśniające i jakie ewidencje, zbiory dokumentów były poddane badaniu( w tym zbiory archiwalne) celem ustalenia czy w badanych okresach skarżąca mogła pracować w gospodarstwie rolnym jej ojca. Organ nie wskazał czy zrobił kwerendę takich dokumentów jak rejestr Karty Gospodarstw, rejestr ewidencji ludności( czy była w gospodarstwie zameldowana), kwestia opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników( jako domownik). Ogólne stwierdzenie organu o braku dokumentów potwierdzających pracę skarżącej bez odwołania się do konkretnych ustaleń świadczy o naruszeniu przepisów o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Faktycznie w tej kategorii spraw organ ma dokonać badania posiadanej dokumentacji i dopiero ewidentny jej brak powinien przeprowadzić dowód z zeznań świadków. Przepisy nakładają więc na urząd gminy ustawowy obowiązek wydania zaświadczenia lub na podstawie posiadanych przez organ dokumentów a gdy ich brak, na podstawie zeznań świadków, o ile oczywiście okoliczności o których mowa w art. 1 ustawy zostaną potwierdzone. Formuła poinformowania strony na piśmie o braku dokumentów ma na celu umożliwienie stronie zgłoszenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Dopiero brak inicjatywy strony w tym zakresie może być przyczyną wydania postanowienia odmownego. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA z 31 maja 2010 r., I OSK 1633/09 i z 22 stycznia 2014 r, sygn. akt I OSK 2509/12 czy wyroku WSA w Opolu z 26 września 2013 r., sygn. akt.SA/OP 276/13 opublikowanych w Lex.). Organ w ocenie Sądu nie wyjaśnił jakie rejestry, ewidencje są w dyspozycji organu i co z nich wynika, a nadto pominął i nie ocenił dowodu ze zgłoszonych zeznań świadków na okoliczność pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym. Trafnie zatem skarżąca zakwestionowała tok postępowania administracyjnego wskazując na naruszenie przepisu art. 3 ust. 3 ustawy oraz przepisów art. 7, 77 § 1 i 80, 218 § 1 i 2 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wskaże jakimi rejestrami dysponuje, jaki jest rezultat kwerendy tych rejestrów, ewidencji( zameldowanie, rejestr karty gospodarstw, praca jako domownik, opłacanie składek na ubezpieczenie rolników) oraz dopuści dowód z przesłuchania zgłoszonych przez skarżącą świadków na okoliczność jej pracy w gospodarstwie rolnym, w okresie objętym wnioskiem. Organ będzie miał na uwadze fakt, że dla potwierdzenia tego faktu wystarczą zeznania 2 świadków, a z drugiej strony, że organ nie ma obowiązku wydania rozstrzygnięcia pozytywnego (uwzględniającego żądanie). Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowym będzie mógł być podstawą do wydania rozstrzygnięcia czy to w formie zaświadczenia czy w formie postanowienia odmownego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c), 135, i 200 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.