VIII SA/Wa 390/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...]stycznia 2021 r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .

Decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, Kolegium, SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. (dalej: organ I instancji, Wójt) z [...] stycznia 2021 r., nr [...] o odmowie przyznania W. G. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu 21 grudnia 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tj. matką G. G. ur. [...] listopada 1928 r. Strona oświadczyła, że w celu spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. Jednocześnie wniosła o uchylenie decyzji Wójta z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie której został przyznany zasiłek dla opiekuna od 1 lipca 2013 r. bezterminowo. Na podstawie treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] września 2011 r. stwierdzono, że matka wnioskodawcy od 25 lipca 2011 r. na stałe posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Jednocześnie w orzeczeniu podano, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Nr [...] Wójt, działając na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.), odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę. Jako powód odmowy przyznania świadczenia organ I instancji podał fakt, że niepełnosprawność powstała po 18 roku życia i nie powstała w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, a zatem nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem Wójta skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 nie było uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Wyrok ten jest jedynie wskazówką dla ustawodawcy, aby dokonał zmiany niekonstytucyjnego przepisu. Organ I instancji wskazał także, że nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotycząca zbiegu prawa do świadczeń opiekuńczych i możliwości wyboru jednego z nich. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie: 1) art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP; 2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez stronę zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 3) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie art. 27 ust. 5 u.ś.r., co w konsekwencji: - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji strony nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna; - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony; 4) art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez syna osoby wymagającej opieki, której daty powstania niepełnosprawność nie da się ustali, oraz pobieranie przez stronę zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Mając powyższe na uwadze strona domagała się uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie zasiłku dla opiekuna. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem SKO Wójt dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem wyrok TK z 21 października 2014 r. został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod nr 1443 i z tym dniem wszedł w życie. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej części powołanego przepisu, której konstytucyjność została zakwestionowana. W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, bowiem nie miało znaczenia w jakim wieku powstała niepełnosprawność matki skarżącego. Organ odwoławczy dostrzegł jednak, że przeszkodą w przyznaniu stronie świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, że jest ona nadal uprawniona do zasiłku dla opiekuna przyznanego decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Ostateczną decyzją z [...] stycznia 2021 r. Nr [...] organ I instancji odmówił jej uchylenia. Oznacza to, że nie ustała wskazana w art. 27 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. przeszkoda do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Skargę na ww. decyzję SKO wniosła strona, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającej na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez stronę zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; b) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co w konsekwencji: - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji strony nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna; - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie niniejszej nie ma sporu co do tego, że co do zasady skarżący spełnia warunki określone w art. 17 u.ś.r. uprawniające go do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący sprawuje opiekę nad matką, wobec której wydane zostało orzeczenie o znacznych stopniu niepełnosprawności, a nadto strona w związku ze sprawowaną opieką nie podejmuje zatrudnienia. Zasadnie również organ odwoławczy przyjął, że wobec treści wyroku TK z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stosownie do jego treści świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przepis ten w części stanowiącej podstawę orzeczenia organu I instancji utracił walor konstytucyjności, a zatem nie może być stosowany, W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak podzielić stanowiska organu odwoławczego co do tego, że przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stała na przeszkodzie decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. W dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący pobierał wprawdzie zasiłek dla opiekuna, jednakże mając świadomość niedopuszczalnego, a występującego w sprawie zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Uznać zatem należało, że skarżący dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., i z tego powodu nie mógł zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu Sąd wskazuje na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można od strony wymagać – tak jak oczekują tego organy w sprawie niniejszej - rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie - powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, oraz wyroki WSA: w Gliwicach z 19 marca 2019 r., IV SA/Gl 985/18, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie opubl. CBOSA). Fakt zatem pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna, w świetle jego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Skoro więc wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącego 21 grudnia 2020 r., to organy – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. - winny rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, uwzględniając – dla zachowania ciągłości świadczeń – doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna. Jednocześnie, odnosząc się do sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do zasiłku dla opiekuna, Sąd uznał, że analogiczne zastosowanie winien znaleźć pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20 oraz 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20 (opubl. CBOSA). Wskazano w nich, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (a w sprawie niniejszej zasiłku dla opiekuna), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Przemawia to za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się zaś w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W świetle powyższego Sąd uznał, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego uchylono zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w uzasadnieniu rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy stosownie do art. 153 p.p.s.a.