VIII SA/Wa 386/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Syg. akt VIII SA/Wa 386/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 roku M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego( dalej MWINB lub organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2016 roku, poz. 23 dalej kpa) oraz art. 83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2016 roku, poz. 290 ze zm. dalej upb), po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z oo w R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.( dalej PINB lub organ pierwszej instancji) nr [...] z dnia [...] maja 2014 roku nakazującej wyżej powołanej spółce doprowadzenie realizowanego budynku magazynu nr [...] na działce ew. [...] przy ul. W. [...] w R. do stanu poprzedniego tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] września 2010 roku udzielającą pozwolenia na budowę magazynu surowców – opakowań nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. Na wniosek F. P. sp. z oo PINB w R. w dniu [...] września 2011 roku wszczął postępowanie w sprawie zgodności budowy prowadzonej przez skarżącego inwestycji pod nazwą rozbudowa istniejącego magazynu nr [...] i budowa magazynu surowców –opakowań nr [...] na działce nr ew. [...] przy ul. W. [...] w R.. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2011 roku stwierdzono, iż inwestor odstąpił od warunków wskazanych w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym hala winna być usytuowana w odległości 3 m od istniejącego ogrodzenia z działką należącą do F. P. sp. z oo. Szerokość hali zwiększyła się w taki sposób , że odległość hali od ogrodzenia wyniosła 0,9m. Ponadto w ścianie szczytowej zamiast drzwi wykonano wrota. Zwiększono wysokość hali o 0,5 m. Do zakończenia robót budowlanych pozostało wykonanie wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz wmontowanie pasów ściany nad oknami nad oknami istniejącej hali oraz docieplenie wrót w ścianie szczytowej. Organ wskazywał, iż sprawa budynku hali magazynu nr [...] była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed organami administracji jak również sądu administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę PINB w R. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 roku nakazał inwestorowi doprowadzenie realizowanego budynku magazynu nr [...] do stanu poprzedniego tj. zgodnego z projektem budowalnym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] września 2010 roku. Zdaniem organu odwoławczego należy zauważyć, iż MWINB decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 upb orzekł o nałożeniu na P. sp. z oo obowiązku sporządzenia i przedstawienia organowi PINB w R. projektu budowalnego zamiennego budowy budynku magazynowego nr [...] na działce nr [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy realizacji przedmiotowej inwestycji w terminie 3 miesięcy. Inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny oraz decyzję Prezydenta Miasta R. nr [...] zmieniającą pozwolenie na budowę udzielone decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 roku oraz oświadczenie o posiadanym prawie do posiadania nieruchomości na cele budowalne. Do przedłożonego projektu budowlanego zamiennego została dołączona decyzja Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] września 2013 roku o warunkach zabudowy. W punkcie 2a wskazano, iż usytuowanie zabudowy powinno być zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym usytuowanie budynku hali w odległości 90 cm od granicy z sąsiednią działką narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy. Brak stosownych rozwiązań w projekcie budowlanym zamiennym w celu likwidacji przedmiotowej nieprawidłowości uniemożliwiał zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Zgodnie z art. 51 ust.5 upb w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt 3 właściwy organ wydaje decyzje nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu budowlanego zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust.1 upb. Wykładnia art. 51 ust.5 upb prowadzi do wniosku, że przez niewykonanie obowiązku określonego w tym przepisie należy rozumieć również sytuację, iż projekt jest niezgodny z przepisami techniczno – budowlanymi. Zdaniem organu odwoławczego PINB w R. prawidłowo wskazał, że przedłożony projekt zamienny nie odzwierciedla stanu faktycznego na obiekcie i nie przewiduje rozwiązań umożliwiających doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniosła P. sp. z oo. Skardze zarzucała: - naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa; - naruszenie art. 51 ust.5 upb W uzasadnieniu skargi spółka podnosiła, iż wykonała projekt budowlany zamienny, który został przyjęty o czym świadczy postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku. Spółka poinformowała organ, iż stara się o nową decyzję o warunkach zabudowy w związku ze zmianą przeznaczenia tego obiektu. W ocenie skarżącego ocena rozwiązań projektu budowalnego zamiennego jest powierzchowna i stanowi dokładnego i rzetelnego załatwienia sprawy. Spółka nie neguje, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzone projektu budowalnego z 2010 roku. Przedłożony projekt zamienny uwzględnia dokonane zmiany. Przewidziano w projekcie usunięcie naruszeń warunków technicznych odnośnie odległości usytuowania budynku od granic działek sąsiednich i zaproponowano, aby budynek nr [...] został poszerzony do 10,09 m z lokalizacją w granicy działki nr [...]. Budynek nr [...] pozostanie w linii budynku nr [...] – magazynowo – produkcyjnego i uporządkuje niewielki obszar działki nr [...]. Zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o brak właściwego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy czym naruszono przepis art. 77 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 roku w sprawie VIII SA/Wa 489/17 oddalił skargę. Zdaniem sądu administracyjnego kluczowym dla rozstrzygnięcia był fakt usytuowania budynku nr [...] w odległości 90 cm od granicy z działką sąsiednią przy ul. W. [...]. Projekt zamienny nie przewidywał rozwiązań w celu naprawy stwierdzonych nieprawidłowości. W przedłożonej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy nie wynika zgoda na usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy z sąsiednią działką nr [...]. We tej decyzji wskazano, że usytuowanie zabudowy powinno być zgodne z przepisami rozporządzenia z 2002 roku w sprawie warunków technicznych, a strona nie wykazała zgody na usytuowanie budynku w granicy. Skargę kasacyjną od wyżej powołanego wyroku wniosła P. sp. z oo. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 roku w sprawie II OSK 846/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. NSA uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 kpa przez wadliwą ocenę prawidłowości wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do okoliczności, które są istotne z punktu widzenia zastosowania art. 51 ust.5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 upb oraz z § 12 ust.1 pkt 2 i ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych. Uchybienia te są związane z nieprawidłowym wykonaniem wytycznych sformułowanych przez NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 roku, syg. akt II OSK 907/15 w którym doszło do częściowej modyfikacji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania na tle zabudowy spornej działki nr [...] w granicy z działką nr [...]. NSA co prawda oddalił skargę kasacyjną ale jednocześnie wskazał, iż organom i sądom ponownie orzekającym w sprawie aby wnikliwie wyjaśniły i ustaliły ,, zakres uprawnienia do zabudowy działki [...] wynikający z wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2010 roku, nr [...] ‘’. W tej decyzji wskazano, iż poza wskazaniem, że usytuowanie obiektu powinno być zgodne z rozporządzeniem wskazano, że nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczają budynki istniejące na działce objętej decyzją. Na podstawie planu zagospodarowania działki [...] ( według stanu na marzec 2010 roku) stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 2010 roku można stwierdzić, iż na tej działce nieprzekraczalna linia zabudowy została utrwalona przez istniejący budynek nr [...] ( budynek magazynowo – produkcyjny, stacja transformatorowa, który znajduje się granicy z działką nr [...]. W związku należało uznać, iż usytuowanie planowanego budynku nr [...] wyznacza istnienie budynku nr [...] – usytuowanego w granicy z działką sąsiednią. Takie usytuowanie dopuszczała decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z [...] maja 2010 roku. Fakt, iż przy wydawaniu projektu budowalnego zamiennego wydano kolejną decyzję o warunkach zabudowy nie spowodował, iż decyzja z z 2010 roku utraciła swą moc. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ winien dokonać precyzyjnej i szczegółowej oceny czy obowiązek przedstawienia i przyjęte rozwiązania w projekcie budowlanym zamiennym są zgodne z prawem. Wskazał, ze Sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę powinien stwierdzić, czy na podstawie akt sprawy możliwe jest ustalenie, czy i w jakim zakresie stanowiące istotne odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] września 2010 roku zmiany wynikające z robót wykonanych do dnia [...] października 2011 roku( dzień oględzin poprzedzających wydanie decyzji z [...] listopada 2011 roku( zostały objęte projektem budowlanym zamiennym i czy projekt ten jako zgodny z prawem może zostać zatwierdzony( art. 51 ust.4 upb) czy też jako niezgodny z prawem nie może być uznane za prawidłowe wykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 upb. Dopiero wtedy możliwa stanie się ocena końcowa czy zastosowanie przez organy regulacji wynikającej z art. 51 ust.5 w związku z art. 51 ust.1 pkt 3 upb było w przedmiotowej sprawie prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Sąd rozpoznając sprawę ponownie, po jej uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny biorąc za podstawę art. 190 p.p.s.a. uwzględnił wykładnię prawną dokonaną przez ten Sąd w wyroku z 12 lutego 2020 roku, syg. akt II OSK 846/18. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, iż przedłożony przez skarżącą spółkę projekt zamienny w związku z dokonanymi odstępstwami od pierwotnego projektu z 2010 roku, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] narusza przepisy, a szczególnie nie uwzględnia usytuowania obiektu od granicy działki sąsiedniej zostało podjęte bez rozważenia całokształtu materiału dowodowego. Poza uwagą organu pozostał fakt, iż w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2010 roku, nr [...] organ w zakresie lokalizacji obiektu nr [...] podniósł, iż nieprzekraczalną linię zabudowy tego obiektu wyznacza lokalizacja innych obiektów znajdujących się na działce nr [...]. Jak wynika z mapy na przedmiotowej działce znajduje się budynek nr [...], który został zlokalizowany w granicy z działką nr [...]. Tak więc biorąc pod uwagę zapisy obowiązującej decyzji lokalizacjnej obiektu nr [...] w odległości 0,9 m od granicy z działką [...] nie pozwala uznać, iż lokalizacja ta pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Co prawda wydana do projektu budowlanego zamiennego decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2013 roku, nr [...] takiej klauzuli nie zawiera, ale należy zauważyć, iż decyzja z 2010 roku nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i jej zapisy są prawnie obowiązujące. Należy zauważyć, iż organ wydając decyzje z 2013 roku określił inne normy odległościowe w zakresie lokalizacji obiektu nr [...] w stosunku do granicy z działką sąsiednią. Wykonanie decyzji w zakresie lokalizacji obiektu już trakcie jego budowy w sposób odmienny od decyzji z 2010 roku powodowałby niemożliwość usunięcia tego uchybienia. Należy również zauważyć, iż organ odwoławczy bezkrytycznie zaakceptował stanowisko PINB w R., iż projekt budowlany zamienny nie nawiązuje do rzeczywistych wymiarów budynku nr [...] i przedstawia rozwiązania w oderwaniu od rzeczywistych parametrów budynku nr [...]. W aktach sprawy na k- 15 akt administracyjnych znajduje się protokół oględzin przedmiotowej nieruchomości i określa odstępstwa. Z załączonego protokołu nie wynika jasno jak wyglądają wszystkie parametry wybudowanego obiektu. Należy zauważyć, iż zakres projektu budowlanego zamiennego określała decyzja z dnia [...] grudnia 2012 roku, nr [...] gdzie inwestor został zobligowany do przedstawienia projektu uwzględniającego zmiany wynikającego z dotychczas wykonanych prac. Organ wskazywał, iż inwestor dopuścił się następujących odstępstw: - zwiększono szerokość budynku z 7,5 m do 9,6 m; - w ścianie szczytowej zamiast drzwi wykonano wrota garażowe, co zwiększyło wysokość hali o ok.0,5 m. Organ w zaskarżonej decyzji zaakceptował ustalenia PINB w R., iż co do przyjętych wymiarów hali bez podania, czy źródłem tych ustaleń jest protokół oględzin z [...] października 2011 roku, który to protokół w ocenie skarżącego odnosił się do obiektu nr [...], a nr [...]. Stanowisko skarżącego, iż wymiary przyjęte w projekcie zamiennym odpowiadają rzeczywistym wymiarom obiektu na gruncie nie zostało wyjaśnione. Ten zarzut skargi nie był przedmiotem pełnego odniesienia się organu odwoławczego, co pozwala uznać, iż organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy ponownie w jej całokształcie i nie odniósł się do podnoszonych zarzutów skargi. Zasadniczo stanowisko organu co do lokalizacji budynku nr [...] w stosunku do granicy działki [...] w odległości 09,m nie znajduje usprawiedliwionych podstaw biorąc pod uwagę decyzje o warunkach zabudowy z 2010 roku w zakresie możliwości lokalizacji budynku nr [...]. W pozostałym zakresie organ ponownie rozpoznając sprawę winien w sposób szczegółowy porównać nałożony decyzją z [...] grudnia 2012 roku nr [...] obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i dokonane odstępstwa z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zamiennym. Organ winien wskazać źródło przyjętych wymiarów rzeczywistych budynku nr [...] powoływanych w zaskarżonej decyzji. Brak tych ustaleń pozwala uznać, iż organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 kpa. W konsekwencji przy braku niewadliwych ustaleń faktycznych nie zaistniały podstawy do zastosowania przepisów prawa materialnego – art. 51 ust.5 upb. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.