VIII SA/Wa 380/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy R. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 4 i art. 4a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej: u.u.c.p.g.), art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.), w dniu 28 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę Nr V/22/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. (dalej: regulamin, uchwała). Pismem z 27 marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powołaną uchwałę, której zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez: - wprowadzenie w § 3 regulaminu rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; - przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. c) u.u.c.p.g. przez nałożenie w § 4 regulaminu na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków przy określaniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi, wskazanie, że naprawa może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy i pod warunkiem niespowodowania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz negatywnego wpływu na środowisko, posłużenie się nieostrym pojęciem ,,drobnych napraw"; normy te ograniczają prawo własności; - przekroczenie ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 18 ust. 2 regulaminu na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy; - przekroczenie ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 24 regulaminu obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na obszarze całej gminy raz w roku oraz obciążenie kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że nie przekroczyła swoich uprawnień poprzez nałożenie na mieszkańców dodatkowych obowiązków w paragrafach regulaminu kwestionowanych przez Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, oba publ. CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 118 w związku z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. - Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: Z.p.t.) Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę Rady Gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały Sąd podziela co do zasady zarzuty Prokuratora, aczkolwiek ich sformułowanie zawarte w skardze wymagało interwencji Sądu w ramach przepisu art. 134 p.p.s.a. W § 3 ust. 2 regulaminu Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek posypania chodnika piaskiem lub innym dopuszczalnym środkiem w celu zlikwidowania śliskości. Jak wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. Rada Gmina miała obowiązek określić zasady dotyczące wymagań, obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nie była zobowiązana do nakładania na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z tego przepisu. Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych w ww. przepisie zanieczyszczeń, brak jest jednak upoważnienia do nakazania właścicielowi obowiązku stosowania piasku lub innego dopuszczalnego środka do zlikwidowania śliskości. Kwestionowany zapis stanowi więc przekroczenie przez organ delegacji ustawowej (por. wyroki WSA w Warszawie: z 10 maja 2018 r., VIII SA/Wa 981/17 i VIII SA/Wa 14/18, z 26 kwietnia 2018 r., VIII SA/Wa 25/18, wszystkie publ. CBOSA). Poza tym w § 3 ust. 1 regulaminu posłużono się nieostrym terminem "niezwłocznie", który w aktach uchwałodawczych nie powinien mieć miejsca z uwagi na brak jednoznaczności i określoności uchwalanego prawa oraz problemy z jego wyegzekwowaniem (por. np. wyroki WSA w Warszawie oznaczone sygnaturami: VIII SA/Wa 640/18, VIII SA/Wa 14/18, VIII SA/Wa 876/18, VIII SA/Wa 541/19). Takie nieostre pojęcie w kontrolowanym regulaminie występuje również w § 18 ust. 1 pkt 3. Podobnie z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g., Rada Gminy wskazała w § 4 ust. 2 regulaminu na możliwość przeprowadzania "drobnych napraw" pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Przepis ten stanowi jedynie podstawę dla rady gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów, a nie ograniczenie możliwości naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, wyrok WSA w Kielcach z 10 grudnia 2019 roku, lI SA/Ke 672/19, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Wskazać przy tym należy, że sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów, przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Z.t.p. wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, publ. CBOSA). Poza tym w ww. przepisie regulaminu Rada Gminy uzależniła możliwości naprawy pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, przez co wkroczyła w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zmianami, dalej: k.c.). Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W ocenie Sądu wprowadzenie w § 4 ust. 2 pkt 1 regulaminu określenia "nie spowoduje zanieczyszczania środowiska" jest pojęciem niedookreślonym, niezrozumiałym dla adresatów tej normy, bowiem nie wiadomo w jaki sposób się do niego zastosować. Akt prawa miejscowego powinien zaś zawierać normy jednoznaczne. Zdaniem Sądu zapis w § 9 ust. 1 regulaminu przekracza ramy upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. w zakresie warunków umiejscowienia pojemników na odpady oraz charakterystyki miejsca ustawienia pojemników. Istotne jest, aby właściciel wyposażył swoją nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych w taki sposób, by podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów, co winno być ustalone w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2019 r., VIII SA/Wa 534/19, publ. CBOSA). W odniesieniu do § 10 ust. 1 regulaminu należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że organ uchwałodawczy nie jest upoważniony do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie oraz wystawiania ich w określonym czasie przed teren nieruchomości (por. wyroki WSA w Warszawie: z 12 października 2017 r., VIII SA/Wa 191/17, z 20 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 876/18, wyrok NSA z 26 października 2017 r., II OSK 280/16, wyrok WSA w Łodzi z 26 marca 2014 r., II SA/Łd 1158/13, wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 576/15 r., wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., IV SA/Po 741/13, wszystkie publ. CBOSA). W gestii bowiem właściciela nieruchomości leży zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Ponadto Sąd wskazuje, że przyjęcie przez Radę Gminy w § 16 ust. 2 regulaminu, iż częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni powinno wynikać z ich instrukcji obsługi jest niewystarczające i niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., II SA/Ol 123/19, publ. Lex nr 2638211). Jeśli chodzi o uregulowanie zawarte w § 18 ust. 2 regulaminu, że właściciele psów zobowiązani są w miejscach służących do użytku publicznego prowadzić psy na uwięzi, a psy ras średnich, dużych i mieszańców tych ras powinny mieć założony kaganiec, to Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., II SA/Ke 893/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19, wszystkie publ. CBOSA). W § 19 ust. 2 regulaminu zabroniono utrzymywania zwierząt domowych w budynkach wielolokalowych w sposób stwarzający znaczne uciążliwości dla zamieszkujących w nim ludzi. Tak opisane zobowiązania mają ogólny charakter, przyjmują bardziej formę postulatów, nie są jednoznaczne i mogą być wielorako interpretowane. Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (tak np. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1295/19, wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2019 r., II SA/Gd 43/19, oba publ. CBOSA). Obowiązki sformułowane przez organ uchwałodawczy nie mają więc skonkretyzowanego charakteru. Regulamin ma określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Natomiast obwiązek zawarty w § 19 ust. przedmiotowego regulaminu ("zabrania się pozostawiania zwierząt domowych bez dozoru") może być interpretowany jako dotyczący także nieruchomości prywatnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 lutego 2018 r., II SA/Bd 870/17, publ. CBOSA). Poza tym obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem domowym nałożony na właściciela wkracza również w materię uregulowaną przepisami rangi ustawowej, np. art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. z 2019 r. poz. 821) czy art. 10a ust. 3 i ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 poz.122). W ocenie Sądu materia zawarta w § 20 regulaminu (przyczyny podejmowania działań w trybie art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt, poniesienie przez właścicieli kosztów związanych z odłowieniem i opieką nad zwierzęciem) nie może być władczo uregulowana w przedmiotowej uchwale Rady Gminy, wydanej na podstawie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., ponieważ nie jest bezpośrednio związana z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy. Jeśli intencją organu było wyłącznie poinformowanie mieszkańców, że gmina będzie miała roszczenie o zwrot poniesionych wydatków (§ 20 ust. 2 regulaminu), to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywatela za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów i informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 czerwca 2014 r., II SA/Wr 153/14, wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2017 r., VIII SA/Wa 157/17, oba publ. CBOSA). Poza tym zarówno w treści ust. 1 jak i ust. 2 § 20 regulaminu organ odniósł się do problematyki zawartej w ustawie o ochronie zwierząt, a więc Rada Gminy przekroczyła w tym zakresie delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Z przekroczeniem normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Rada Gminy w § 21 regulaminu nałożyła obowiązek przedstawiania do wglądu funkcjonariuszom Policji lub innym osobom upoważnionym przez Wójta Gminy R. aktualnego świadectwa szczepienia psa przeciwko wściekliźnie oraz zezwolenia na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną. Kwestie te zostały bowiem uregulowane szczegółowo w ustawie o ochronie zwierząt oraz wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych, w tym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687). Tak samo bez podstawy prawnej w § 21 regulaminu zawarto obowiązek okazywania ww. osobom aktualnego dowodu uiszczenia opłaty z tytułu posiadania psa, którą rada gminy może wprowadzić od osób fizycznych posiadających psy w odrębnej uchwale w oparciu o normę kompetencyjną zawartą w art. 18a ust. 1 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1170). W § 23 regulaminu Rada Gminy określiła wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jako przekraczające upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. Organ uchwalił bowiem, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do: utrzymywania zwierząt gospodarskich we właściwych warunkach sanitarnych i zoohigienicznych, w sposób nieuciążliwy dla otoczenia i właścicieli nieruchomości sąsiednich, szczególnie w zakresie hałasu i przykrych zapachów (ust. 1), usuwania nieczystości powstałych podczas prowadzenia chowu lub hodowli w sposób niepowodujący zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych (ust. 2), usuwania odchodów zwierzęcych, pozostałości karmy lub ściółki pozostawionych na ulicach, placach i w innych miejscach publicznych (ust. 3). Sposób sformułowania ww. warunków nastąpił niewątpliwie przy użyciu ogólnych kryteriów oraz z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np. w zakresie usuwania nieczystości powstałych w wyniku hodowli - art. 77, art. 84 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz.U. z 2020 r. poz. 310 t.j., czy wkraczając w sferę własności i prawa sąsiedzkiego - art. 144 k.c.). Wyłącznie prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a w ich ramach kwestie tzw. immisji (hałas, przykre zapachy). Przepisy regulaminu mają zaś tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 stycznia 2016 r., IV SA/Po 772/15, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2013 r., ll SA/Go 1076/12, oba publ. CBOSA). Wobec tego wskazane wyżej obowiązki nałożone na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie mają podstaw w treści upoważnienia ustawowego. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 maja 2010 r., II SA/Bd 1039/09, wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., II SA/Po 1059/15, wyroki WSA w Warszawie z 26 października 2017 r., VIII SA/Wa 220/17 i z 20 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 876/18, wszystkie publ. CBOSA). W § 24 kontrolowanej uchwały organ winien wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g.). Tymczasem w ust. 2 tego przepisu uchwalił, że deratyzację należy przeprowadzić raz w roku – w okresie od marca do listopada – na obszarze całej wsi. Takie unormowanie jest nieprawidłowe i istotnie narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. Celem tego przepisu jest zobligowanie organu do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 16 grudnia 2013 r., II SA/Po 916/13, z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18, wyroki WSA w Warszawie z 21 września 2017 r., VIII SA/Wa 157/17, z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, wszystkie publ. CBOSA). Jak wynika z treści ww. przepisu regulaminu nie wypełnia on w pełni delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., ponieważ nie określono w istocie obszarów deratyzacji. Także redakcja § 24 ust. 3 regulaminu przekracza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., bowiem norma ta nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążania tymi kosztami właścicieli nieruchomości (por. wyrok WSA w Kielcach z 10 grudnia 2019 r., II SA/Ke 672/19, publ. CBOSA). Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym regulaminie kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. (brak wyznaczenia obszarów deratyzacji), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.