VIII SA/Wa 414/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant sekretarz sądowy Karolina Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty 1. stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Rada Miejska w [...] (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 t.j., dalej: u.s.g.) w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 3b, ust. 3c, ust. 4 i art. 6k ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, dalej: u.u.c.p.g.), w dniu [...] czerwca 2019 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy [...] oraz ustalenia wysokości stawki opłaty (dalej: uchwała). Pismem z [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powołaną uchwałę, zarzucając istotne naruszenie art. 6j ust. 3b i 3c u.u.c.p.g. polegające na wyliczeniu w §4 uchwały wysokości ryczałtowej stawki w oparciu o nieznane ustawie kryterium – pojemności pojemnika na odpady. Uzupełniając zarzuty skargi na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. zarzucono dodatkowo istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez wskazanie w §7 uchwały podwójnej daty wejścia w życie uchwały. W uzasadnieniu skargi podano, że kwestia sposobu, w jaki jednostka samorządu terytorialnego winna określić wysokość ryczałtowej stawki określona jest w ustawie, a gmina, ustalając wysokość stawki, winna jedynie zastosować się do wymogów tam opisanych. Narusza delegację ustawową, jeśli opisany sposób ustalenia stawki opłaty ryczałtowej jest sprzeczny z ustawowym. Sposób, w jaki Rada Miejska "dochodzi" do ustalenia wysokości stawki, w ogóle nie jest materią samej uchwały, a jedynie prac, jakie nad ustaleniem jej treść winien jest podjąć uchwałodawca. W rozpoznawanej sprawie został naruszony art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.u.c.p.g. poprzez zaniechanie dokonania przez organ rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym zamieszkałe czasowo. Organ dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył bowiem upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z argumentami Prokuratora co do zaniechania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, zauważyć należy w pierwszej kolejności, że §7 uchwały istotnie narusza prawo. Zgodnie z jego treścią, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2019 r. Należy zatem stwierdzić, że §7 zaskarżonej uchwały zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 26 czerwca 2019 r., zatem data wejścia w życie uchwały określona została na dzień 10 lipca 2019 r. Druga norma wskazuje na uzyskanie przez uchwałę mocy od dnia 1 sierpnia 2019 r. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność, która nie została przez Radę Miejską wyjaśniona. Uchwała nie zawiera przepisów, których początek obowiązywania nastąpiłby w różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. akt I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r.,K 14/95, Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne także w odniesieniu do uchwały. Zdaniem Sądu trafnie zatem w skardze zarzucono, że regulacja zawarta w § 7 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ zawiera w sobie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. (punkt 1 wyroku). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normalnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 t.j., dalej: u.o.a.n.) przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14, publ. Lex nr 1496757, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, publ. cbosa, Grzegorz Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WK 2016). Takie rozwiązanie rozstrzyga problem wejścia w życie aktu normatywnego, który w wyniku kontroli legalności przez sąd administracyjny został pozbawiony przepisu o wejściu w życie. Orzeczenie o sankcji nieważności całej uchwały w takim wypadku byłoby zbyt daleko idące. Zarzut Prokuratora dotyczył także prawidłowości zastosowania art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. Przechodząc do omówienia zasadności tego zarzutu Sąd wskazuje, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 6k ust. 1 ustawy, który w dacie jej uchwalania przez Radę miał następujące brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały dokona: 1) wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2) ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności". Stosownie zaś do kwestionowanego art. 6j ust. 3b ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie zaś z art. 6j ust. 3c ustawy, ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy. Wskazać także należy, że opłata ryczałtowa, o której mowa powyżej, to opłata ustalona niezależnie od liczby świadczeń (por. słownik Języka Polskiego PWN). Tak więc ryczałt to sposób płatności, w którym wnosi się zawsze taką samą opłatę, niezależnie od innych czynników. Oznacza to zapłacenie z góry określonej kwoty, stanowiąc uproszczoną formę płatności. Powoduje to jednak konieczność przeprowadzenia szczegółowej kalkulacji takiej opłaty, zwłaszcza że opłata ta nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, a jest obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 grudnia 2018 r., I SA/Bd 706/18, publ. CBOSA). W zaskarżonej uchwale, redagując §4 ust. 1 i 2, organ w zasadzie dokonał przytoczenia treści art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. W §4 ust. 3 wskazano zaś, że średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3 ustala się na 15 pojemników o pojemności 0,12 m3. Stawka opłaty za pojemnik wynosi 17 zł jeżeli odpady zbierane i odbierane są w sposób selektywny oraz 30 zł w przypadku odpadów zbieranych i odbieranych w sposób nieselektywny (§4 ust. 3 uchwały). Ryczałtową stawkę opłaty ustalono więc na 255 zł za rok, jeżeli odpadu są zbierane i odbierane w sposób selektywny oraz 450 zł za rok w przypadku odpadów zbieranych i odbieranych w sposób nieselektywny (§4 ust. 5 i 6 uchwały). Jeśli nawet uznać za uchybienie przytoczenie w § 4 ust.1 i 2 zapisów ustawy, to w ocenie Sądu uchybienie nie należało zakwalifikować jako istotne, które wpływałoby na ważność przedmiotowej uchwały. Załącznikiem do uchwały była zaś "kalkulacja stawek wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi rok 2019", w której wskazano sposoby wyliczenia ww. opłaty. Wynika z niej, że ustalając stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organ przyjął sposób jej wyliczenia wskazany w art. 6j ust. 3c u.u.c.p.g, według którego ryczałtowa stawka opłaty stanowi iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mianowicie, organ wskazał w niej, że ogólna liczba odpadów odebranych z nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w 2018 r. wynosiła [...] m3, czyli [...]sztuk pojemników. Uwzględniając ww. ogólną liczbę odpadów ustalono, że średnia ilość odpadów wynosi [...] sztuk pojemników o pojemności 0,12 m3. Wielkości te posłużyły do obliczenia ryczałtu. Niezrozumiały jest więc zarzut, że wyliczenie wysokości ryczałtowej stawki nastąpiło w oparciu o nieznane ustawie kryterium – pojemności pojemnika na odpady, gdyż w sprawie niniejszej nie miało to miejsca. Wyjaśnienia wymaga, że celem prawidłowego uregulowania wysokości ryczałtowej stawki za gospodarowanie odpadami na tego rodzaju nieruchomościach konieczne jest ustalenie, na reprezentatywnej próbie nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w tym takich na których znajdują się domki letniskowe, ile w rzeczywistości, w sezonie kiedy takie nieruchomości są wykorzystywane, powstaje na nich odpadów. Uzyskane wielkości pozwolą ustalić średnią arytmetyczną ilość odpadków powstających na tego rodzaju nieruchomościach położonych na terenie jednostki samorządu terytorialnego i wyrazić ją w ilościach pojemników ( "jako iloczyn średniej ilości odpadów...wyrażonej w ilości pojemników"). Wówczas dopiero wysokość ryczałtowej stawki opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 3c będzie stanowiła iloczyn ilości pojemników i stawki przyjętej zgodnie z art. 6k ust.1 pkt.2 ustawy. Stanowisko w tym przedmiocie wyraził WSA w Bydgoszczy w wyroku z 5 grudnia 2018 r., I SA/Bd 706/18 powołujący się na wyrok WSA w Gdański z 2 sierpnia 2017 r., I SA/Gd 1477/16. Poglądy w nich wyrażone Sąd w całości aprobuje i przyjmuje za własne. Taki sposób wyliczenia zastosował organ w sprawie niniejszej. Sąd uznał więc, że §4 uchwały nie narusza prawa w sposób istotny. Kontrolowana uchwała została podjęta po przedstawieniu kalkulacji dotyczących przyjętej stawki opłaty ryczałtowej, a zatem bez naruszeniem delegacji ustawowej, co doprowadziło do określenia stawki tej opłaty w sposób nie odbiegający od intencji ustawodawcy. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest bowiem ustalenie, jaki przesłankami kierował się wydający akt organ. Dlatego w pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (punkt 2 wyroku).