VIII SA/Wa 379/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz E. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z 29 marca 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 58 i art. 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 tj., dalej: k.p.a.), odmówiło E. P. (dalej: strona, skarżąca) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta R. (dalej: organ I instancji, Prezydent) z 15 grudnia 2021 r. nr [...]odmówiono skarżącej zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta R. z 24 stycznia 2013 r. nr [...]ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych. Decyzja ta została doręczona stronie w trybie zastępczym 3 stycznia 2021 r. Pismem z 24 stycznia 2022 r. (data nadania w urzędzie pocztowym ) strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podniosła, że mimo, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że w jej skrzynce pocztowej pozostawiono dwa awiza dotyczące przedmiotowej decyzji to w rzeczywistości żadnego awiza nie było. O wydaniu decyzji skarżąca dowiedziała się od pracownika Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w R.. Jednocześnie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu strona złożyła odwołanie. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 29 marca 2022 r. znak: [...] Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta z 15 grudnia 2021 r. nr [...]. Kolegium wywiodło, iż warunkiem dopuszczalności przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., jest uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo całej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie. W ocenie Kolegium w zaistniałym stanie sprawy, skarżąca nie spełniła przesłanki uprawdopodobnienia braku winy. Nie wykazała bowiem takich okoliczności, które mimo spełnienia obowiązku zachowania należytej staranności uniemożliwiły jej terminowe dokonanie czynności. Uznano, że decyzja Prezydenta Miasta R. została doręczona skarżącej w dniu 3 stycznia 2022 r. Zdaniem Kolegium z analizy zebranego w sprawie materiału wynika, że awiza dotyczące przesyłki z decyzja Prezydenta z 15 grudnia 2021 r. pozostawiane były w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącej. Decyzja ta została więc doręczona z zachowaniem wymogów wskazanych w art. 244 k.p.a. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2764/19 SKO uznało, że nieodnalezienie przez skarżącą awiza w miejscu, w którym pozostawił je doręczyciel nie wpływa na prawidłowość skutecznego doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a., albowiem odnalezienie awiza przez adresata nie jest warunkiem zastosowania fikcji prawnej doręczenia przewidzianej w tym przepisie. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiła taka okoliczność, że uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła w żaden sposób przezwyciężyć. Nie zgadzając się z ww. postanowieniem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona, zarzucając naruszenie: 1) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania m.in. poprzez podniesienie, iż codziennie sprawdzała swoja skrzynkę pocztową, zawsze odbierała awizowane przesyłki w terminie 2) art. 44 k.p.a. i art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, przyjęcie, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona pomimo tego że zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy nie zawiera czytelnego podpisu doręczyciela oraz daty pozostawienia awiza sygnowanej datownikiem; 3) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 70 i 50 § 1 k.p.a. przez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy szczególnie tych wskazanych przez skarżącą, co skutkowało nieprawdziwymi ustaleniami faktycznymi. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania odpowiadających kwocie wniesionych przez nią opłat sądowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz.329, dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Kwestią sporną między w przedmiotowej sprawie jest przyjęcie przez SKO, że skuteczne doręczenie skarżącej decyzji organu I instancji nastąpiło 3 stycznia 2022 r. - w trybie art. 44 k.p.a. Organ przyjmując prawidłowość zastępczego trybu doręczenia stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła, aby uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji nastąpiło bez jej winy. Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych nie potwierdza powyższego stanowiska organu odwoławczego albowiem znajdujące się w aktach sprawy dokumenty tj. koperta zawierająca przedmiotową przesyłkę oraz zwrotne potwierdzenie odbioru nie dają podstaw do uznania, że osoba doręczająca decyzję dopełniła wszystkich stawianych prawem wymogów formalnych w procedurze awizowania korespondencji. Zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W myśl art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529 ze zm.) przechowuje pismo przez 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Doręczenie we wskazanym wyżej trybie stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Skuteczność zastępczego sposobu doręczenia pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych art. 40 – 44 k.p.a. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. W rozpoznawanej sprawie zauważenia wymaga, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Prezydenta, podpisanym przez doręczyciela 20 grudnia 2021 r. zaznaczono, że z powodu niemożności doręczenia przesyłka została pozostawiona w Urzędzie Miejskim w R. na okres 14 dni i istnieje możliwość jej odbioru od 21 grudnia 2021 r. do 27 grudnia 2021 r., a zawiadomienie o tym fakcie pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Na kopercie brak jest informacji o terminie pierwszego awizowania. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru został również zaznaczony pkt 3, który stanowi informację o tym, że z powodu niepodjęcia pisma w terminie przesyłkę awizowano powtórnie na okres 7 dni tj. do dnia 3 stycznia 2022 r. Informacja ta nie została opatrzona żadnym podpisem (jedyny podpis jaki znajduje się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru opatrzony jest data 20 grudnia 2021 r. – tj. prawdopodobna data pierwszego awizowania przesyłki). Ponadto nie ma ani na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ani na kopercie adnotacji o terminie dokonania powtórnego zawiadomienia (drugiego awizowania) i miejscu pozostawienia drugiego awizo. Takie zwrotne potwierdzenie odbioru przy równoczesnym braku stosownych informacji na kopercie w ocenie Sądu nie może stanowić potwierdzenia prawidłowego doręczenia zastępczego pisma. Warunkiem bowiem przyjęcia przez organ fikcji prawnej, jaką stanowi doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru, które musi zawierać pełną informację, że adresat został zawiadomiony, w tym zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a., także powtórnie, zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu jego pozostawienia oraz terminie, w jakim przesyłka może być odebrana, z datą i podpisem doręczyciela. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe dwukrotne zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym/urzędzie właściwej gminy (miasta) przez określony czas. O fakcie tym powinna być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na kopercie lub dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na dowodzie potwierdzającym doręczenia pisma prawidłowej jedynie wzmianki o dokonaniu powtórnej awizacji przesyłki (przy braku o tym fakcie jakichkolwiek adnotacji na kopercie) nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, ze spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a ( por. wyrok NSA z 28 lutego 2006 r. , sygn.. akt I OSK 528/05, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Dopuszczalność przyjęcia przez organ administracji zaistnienia materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego uzależnione jest także od prawidłowego wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma wraz z podpisem doręczyciela (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2339/12; wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 3136/18). W rozpoznawanej sprawie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty tj. koperta zawierająca przedmiotową przesyłkę oraz zwrotne potwierdzenie odbioru nie zawierają informacji czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił powtórnie skarżącą o przesyłce. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, to doręczenia nie można uznać za dokonane. Prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony, zaś same przepisy traktujące o doręczeniach mają charakter gwarancyjny. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być tłumaczone na korzyść strony, natomiast błędy podmiotów trzecich dokonujących doręczeń - poczty (doręczycieli) - obciążają na zasadzie ryzyka administrację publiczną. W sytuacji kiedy stwierdzone zostanie, że procedura doręczenia zastępczego nie spełniała warunków określonych w art. 44 k.p.a., przedwczesne jest przyjęcie że doręczenia dokonano skutecznie w trybie zastępczym. Ta okoliczność powinna być uwzględniona i rozważona przez SKO przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zauważenia przy tym wymaga, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia całkowicie pominęło kwestię prawidłowości adnotacji zawartych na kopercie w sytuacji doręczenia zastępczego. Skupiło się jedynie na kwestii, iż skarżąca nie znalazła awiza. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez SKO wadliwości przy doręczeniu skarżącej decyzji organu I instancji, które to uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestie te wymagają zbadania i podania ocenie przez Kolegium w uzasadnieniu postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium rozważy uwagi i rozważania prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.