VIII SA/Wa 365/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2023 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia dokumentów oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) z 8 marca 2023 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) z 19 lipca 2022 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego i zbiornika na nieczystości ciekłe położonych na działce nr [...] w A., gmina K.. W uzasadnieniu postanowienia MWINB wskazał, że PINB postanowieniem Nr [...] z 27 października 2020 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości A., gmina K. oraz nakazał E. Z. (dalej: strona, skarżąca) przedłożenie w terminie do 30 czerwca 2021 r. określonych w tym rozstrzygnięciu dokumentów, przewidzianych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.). Ponadto organ I instancji postanowieniem Nr [...] z 27 października 2020 r. nałożył na stronę obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2021 r. określonych w art. 49b P.b. dokumentów dotyczących zbiornika na nieczystości ciekłe usytuowanego na ww. działce. Skarżąca nie przedłożyła wymienionych w postanowieniach dokumentów w wyznaczonym terminie, w związku z czym PINB decyzją Nr [...] z 20 kwietnia 2022 r. nakazał rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe, a decyzją Nr [...] z 22 czerwca 2022 r. nakazał rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości A., gmina K.. Pismem z 30 czerwca 2022 r. (data wpływu do PINB) skarżąca zwróciła się do organu I instancji z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia niezbędnych dokumentów, określonych w postanowieniach PINB Nr [...] i Nr [...], argumentując to swoją nieobecnością w miejscu zamieszkania i nieodebraniem ww. postanowień. PINB postanowieniem Nr [...] z 19 lipca 2022 r., działając na podstawie art. 59 § 1 oraz art. 123 k.p.a., odmówił przywrócenia terminów do złożenia dokumentów nakazanych postanowieniami PINB z 27 października 2020 r. Nr [...] i Nr [...], dotyczącymi budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na nieczystości ciekłe, zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości A., gmina K.. Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie podnosząc, że nie była świadoma obowiązku złożenia stosownych dokumentów dotyczących legalizacji istniejącego budynku, wybudowanego w całości przez ekipę filmową na użytek filmu "[...]". Organ II instancji wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy adresowana do strony korespondencja, zawierająca postanowienia PINB Nr [...] i Nr [...] została dwukrotnie awizowana w dniach: 5 listopada 2020 r. oraz 13 listopada 2020 r., po czym zwrócona do nadawcy z adnotacją "Zwrot nie podjęto w terminie". W związku z tym na podstawie art. 44 k.p.a. postanowienia te zostały uznane za skutecznie doręczone w dacie 19 listopada 2020 r. Organ odwoławczy zauważył, że doręczenie nastąpiło na prawidłowy adres skarżącej wskazany przez nią m.in. w piśmie z 12 października 2020 r. (ten sam adres wskazano w zażaleniu). MWINB wskazał, że kryterium braku winy, jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadniają niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw (wyrok WSA w Kielcach z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 606/22). Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, skarżąca na czas wskazanej przez siebie we wniosku o przywrócenie terminu nieobecności w miejscu zamieszkania, mogła ustanowić pełnomocnika do doręczeń, ewentualnie wskazać nowy adres do doręczania korespondencji (por. wyrok NSA z 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1436/21). W związku z powyższym przytoczony przez stronę argument dotyczący uchybienia terminu do złożenia dokumentów nakazanych postanowieniami PINB Nr [...] i Nr [...] nie może być samodzielną przesłanką do jego przywrócenia. O braku winy w uchybieniu terminu można bowiem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie czynności procesowej stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto, jak stanowi art. 58 § 2 k.p.a., jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin, tj. w tym przypadku przedłożyć dokumenty z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości A., gmina K. oraz dokumenty z art. 49b P.b., dotyczące zbiornika na nieczystości ciekłe usytuowanego na tej działce. Skarżąca tego nie uczyniła, zatem również z tej przyczyny odmowa przywrócenia terminu była zasadna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie MWINB strona wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazała, że postanowień PINB Nr [...] i Nr [...] fizycznie nie otrzymała, ponieważ nie przebywała pod adresem ich doręczenia z uwagi na konieczność podyktowaną względami rodzinnymi wyjazdu do innego miasta. Zastosowanie tzw. fikcji doręczenia pozbawiło stronę możliwości złożenia przygotowanych przez nią dokumentów w zakreślonym przez ww. postanowienia terminie. Skarżąca zapewniła, że jest gotowa złożyć te dokumenty w każdym czasie. Poza tym wskazała, że obiekt ten użytkuje od maja do września. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie MWINB Nr [...] z 8 marca 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB Nr [...] z 19 lipca 2022 r. o odmowie przywrócenia terminów zawartych w postanowieniach organu I instancji z 27 października 2020 r. Nr [...] oraz Nr [...] dotyczących zbiornika na nieczystości ciekłe oraz budynku mieszkalnego, zlokalizowanych na działce nr [...] w A., gmina K.. Postanowienia te zostały wydane na podstawie odpowiednio: art. 49b ust. 2 P.b. oraz art. 48ust. 2 i 3 P.b. - w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 19 września 2020 r. Mocą tych przepisów skarżąca została zobowiązana do przedłożenia wymaganych dokumentów do 30 czerwca 2021 r. Postanowienia te zostały stronie doręczone na adres: R., ul. [...] [...] w trybie art. 44 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie ma możliwości doręczenia decyzji w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. (do rąk własnych adresata) lub w art. 43 k.p.a. (poprzez doręczenie zastępcze w przypadku nieobecności osoby w miejscu doręczenia), operator pocztowy - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje dokument w swojej placówce przez okres 14 dni. Adresat ma możliwość odbioru przesyłki w terminie 7 dni, licząc od dnia wystawienia pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Jeżeli adresat nie podejmie przesyłki w powyższym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru. Ponownie wyznaczony termin nie może być dłuższy niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Wobec powyższego skuteczne doręczenie skarżącej ww. postanowień PINB nastąpiło w dacie 19 listopada 2020 r. (pierwsze awizo 5 listopada 2020 r., powtórne 13 listopada 2020 r., zaś 20 listopada 2020 r. zwrócono przesyłkę do nadawcy). Skarżąca w toku postępowania składała wyjaśnienia w piśmie z 12 października 2020 r., w którym wskazała adres R., ul. [...] [...], brała udział w oględzinach 29 września 2020 r. (w protokole z tej czynności wpisano ten sam adres strony), a organ I instancji sprawdził dodatkowo adres zameldowania skarżącej w rejestrze mieszkańców w Urzędzie Miejskim w R.. Trudno więc uznać, że skarżąca nie miała świadomości o toczącym się postępowaniu (8 października 2020 r. własnoręcznie potwierdziła odbiór zawiadomienia o wszczęciu postępowania). Zaskarżone postanowienie z 8 marca 2023 r. zakończyło ostatecznie postępowanie wpadkowe, dotyczące przywrócenia terminów określonych w ww. postanowieniach z 27 października 2020 r. Sprawa w tym zakresie wywołana została pismem skarżącej z 28 czerwca 2022 r. (data nadania pisma na poczcie) wyraźnie wskazującym żądanie przywrócenia terminu złożenia niezbędnych dokumentów, o których mowa w postanowieniach PINB Nr [...] i Nr [...]. Organ I instancji, działając z tego wniosku, mając na uwadze przepisy art. 58 § 1 i 2 k.p.a., regulujące przywrócenie terminu oraz okoliczności podane w żądaniu (mające wskazywać na brak winy wnoszącego w uchybieniu terminu), uznał, że przesłanki warunkujące przywrócenie terminu nie zostały spełnione. Ocenę tę podzielił MWINB, a zdaniem Sądu stanowisko to jest prawidłowe. Z treści przepisów art. 48 ust. 3 P.b. i art. 49b ust. 2 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 19 września 2020 r., wynika, że ustalenie terminu na wykonanie nałożonych obowiązków ("w wyznaczonym terminie") pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej przez siebie sprawy. Termin, o którym mowa w ww. przepisach P.b. jest więc terminem instrukcyjnym, procesowym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany lub zawieszany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie strony, jeżeli zachodzą ku temu stosowne okoliczności (por. wyroki NSA: z 28 marca 2023, publ. Lex nr 3573744, z 21 września 2021 r., sygn.. akt II OSK 104/21, publ. Lex nr 3232833, z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2290/15, publ. cbosa, wyroki WSA: w Gliwicach z 16 kwietnia 2021 r., sygn.. akt II SA/Gl 130/21, publ. Lex nr 3170734, w Warszawie z 6 maja 2020 r., sygn.. akt VII SA/Wa 156/20, publ. Lex nr 3065182). Termin ten może być także przedmiotem wniosku o przywrócenie terminu i rozpatrywany w trybie art. 58 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 612/20, publ. cbosa). Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jak wynika z powyższego, obowiązkiem osoby ubiegającej się o przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie (nie udowodnienie) istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Udowodnienie jest procesem dającym pewność co do danej okoliczności. Uprawdopodobnienie jako takie nie daje tej pewności, lecz tylko wiarygodność o określonym fakcie, istotnym z punktu widzenia danego problemu. Przy czym z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że o braku winy w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej, a jakakolwiek postać niedbalstwa strony wyklucza przywrócenie terminu. Przeszkoda taka ma zwykle nagły charakter i nie można przezwyciężyć jej nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. Nawet zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Przy ocenie stopnia winy lub jej braku należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie danej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu działań mających na celu zabezpieczenie dotrzymania terminu. Poza tym w kontekście argumentacji skargi (nieobecność w miejscu zamieszkania spowodowana wyjazdem do innego miasta ze względów rodzinnych) Sąd zauważa, że dłuższe przebywanie poza miejscem zamieszkania nie uzasadnia przywrócenia uchybionego terminu, nie jest przeszkodą obiektywną i nie uniemożliwia też odbierania korespondencji. Strona należycie dbająca o swoje interesy, planując dłuższy pobyt poza miejscem swojego zamieszkania, powinna bowiem wskazać organowi inny adres do korespondencji bądź ustanowić pełnomocnika (procesowego lub do doręczeń), aby w ten sposób zapobiec niekorzystnym skutkom; powinna tym samym przewidzieć możliwość doręczenia jej przez organ korespondencji w czasie swojej nieobecności i zabezpieczyć możliwość jej odbioru. Nieprzewidzenie takiej możliwości oraz niepodjęcie działań umożliwiających odbiór korespondencji świadczy o niedbalstwie. Brak winy w uchybieniu terminu przyjąć zaś można tylko wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym życiem, zdrowiem lub nie narażając siebie lub innych na poważne straty majątkowe. Kierując się powyższym Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że skarżąca - wnosząc o przywrócenie terminu - nie wykazała braku winy w uchybieniu terminu. Do okoliczności wskazujących na brak winy w niedochowaniu terminu zalicza się również nieprawidłowe doręczenie stronie korespondencji, ale akta administracyjne nie potwierdzają, aby taka okoliczność miała miejsce w tej sprawie. Jak już wyżej wskazano, postanowienia PINB z 27 października 2020 r. Nr [...] i Nr [...] zostały bowiem doręczone w trybie zastępczym, przewidzianym w art. 44 k.p.a., w dniu 19 listopada 2020 r. Ponadto, jak stanowi art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W tym przypadku należało przedłożyć dokumenty z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości A., gmina K. oraz dokumenty z art. 49b P.b., dotyczące zbiornika na nieczystości ciekłe usytuowanego na tej działce. Skarżąca powyższych dokumentów nie złożyła, pomimo stwierdzenia w skardze, że jest gotowa złożyć je w każdym czasie. Jednak, co istotne, wszystkie wskazywane wyżej dopuszczalne "modyfikacje" terminu wyznaczonego do przedłożenia wymaganych dokumentów mogą mieć miejsce jedynie do czasu wydania decyzji o nakazie rozbiórki, która ma charakter związany i jest konsekwencją niewykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązaniu do złożenia stosownych dokumentów legalizacyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 612/20, publ. cbosa). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że PINB decyzją z 20 kwietnia 2022 r. Nr [...], działając na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 P.b., nakazał stronie rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe, usytuowanego na działce nr [...] w A., gmina K.. Natomiast decyzją z 22 czerwca 2022 r. Nr [...] PINB, działając na podstawie 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 P.b., nakazał stronie rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na ww. działce. Obie decyzje zostały wydane przed złożeniem przez skarżącą przedmiotowego wniosku o przywrócenie terminów do wykonania nałożonych na stronę obowiązków, których niewykonanie było podstawą do wydania nakazów rozbiórki. W tych okolicznościach przywracanie terminu co do zasady jest bezprzedmiotowe, skutkujące nawet umorzeniem postępowania. Sąd jednak uznał, że odmowa przywrócenia terminu czy też umorzenie postępowania wywołane tym wnioskiem ma podobny skutek, tj. zamyka drogę do realizacji nałożonych na stronę obowiązków. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też innych naruszeń, mogących wyeliminować zaskarżone postanowienie z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a).