II OSK 864/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1286/20 w sprawie ze skargi M. L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2020 r., nr WOB.7722.218.2019.MOPIE w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1286/20 oddalił skargę M.L. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2020 r., znak: WOB.7722.218.2019.MOPIE w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej: "PINB") z 3 października 2017 r., nr 250/17 na podstawie art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: "pr. bud.") wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z budową dwóch budynków gospodarczych oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, w tym zaświadczenia o zgodności budowy spornych budynków z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do 30 czerwca 2018 r. (termin ten przedłużono do 28 lutego 2019 r. na mocy postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z 14 listopada 2018 r., nr 937/2018). 25 lutego 2019 r. inwestorka przedłożyła część dokumentacji, natomiast nie przedłożyła zaświadczenia o zgodności budowy spornych budynków z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia pozostawało w toku, (odmowne postanowienie Burmistrza Miasta Zakopane (dalej: "Burmistrz") z dnia 10 kwietnia 2019 r. znak: BPP.6724.18.2019 w tym przedmiocie zostało zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu) - PINB w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") postanowieniem z 9 września 2019 r., nr 324/19 zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy dwóch budynków gospodarczych bez wymaganego prawem pozwolenia. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") postanowieniem z 25 sierpnia 2020 r., znak WOB.7722.218.2019.MOPIE, po rozpatrzeniu zażalenia M.L. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że inwestorka podjęła próbę zalegalizowania samowoli budowlanej, niemniej nie uzyskała żądanego dokumentu w postaci zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż Burmistrz odmówił wydania tego zaświadczenia. Ww. postanowienie zostało zaskarżone przez skarżącą do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. W wyniku przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z pracownikiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ ustalił, że toczące się postępowanie zażaleniowe w dalszym ciągu pozostawało w toku. W konsekwencji organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że przesłanka do zawieszenia postępowania pozostaje nadal aktualna. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Na powyższe postanowienie skargę złożyła M.L. wskazując, że będąca przedmiotem postępowania administracyjnego budowa toczy się z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Stanowisko skarżącej zostało uzupełnione przez jej pełnomocnika pismem z dnia 9 sierpnia 2020 r. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Jak stwierdził Sąd, przedmiotem badania w niniejszej sprawie była wyłącznie poprawność rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania, tj. czy toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnia zawieszenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. W rozpoznawanej sprawie WSA w Krakowie w ślad za organami obu instancji przyjął, że zagadnieniem wstępnym dla postępowania w przedmiocie legalizacji dwóch budynków gospodarczych jest wydanie zaświadczenia przewidzianego w art. 48 ust. 3 pkt 1 pr. bud. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Sąd, na tle powyższego przepisu ugruntowało się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 pr. bud. lub odmowa jego wydania przez organ właściwy w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 k.p.a. dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, na co WSA w Krakowie przywołał właściwe orzeczenia judykatury. W ocenie Sądu uruchomione przez inwestorkę postępowanie zażaleniowe w przedmiocie odmowy wydania właściwego zezwolenia do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowania, stanowiło obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą organom nadzoru budowlanego kontynuowanie postępowania legalizacyjnego w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej. W konsekwencji zawieszenie postępowania tym przedmiocie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu miejscowego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd ocenił jako poprawne, a zarazem niezbędne dla rozstrzygnięcia postępowania legalizacyjnego. Na marginesie Sąd wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu wbrew wskazaniom skarżącej i jej pełnomocnika organ pierwszej instancji nie mógł samodzielnie badać bezprawności prowadzonej budowy - zgodność wznoszonych budynków z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może być samodzielnie badana przez organ w ramach postępowania legalizacyjnego, lecz musi wynikać z zaświadczenia Burmistrza. Dopóki kwestia tego zaświadczenia nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, podstawa do zawieszenia postępowania pozostawać będzie nadal aktualna. Także z tych względów nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty zmierzające do podważenia prawidłowości wszczęcia postępowania legalizacyjnego, ponieważ wykraczały poza zakres skargi, która dotyczy wyłącznie kwestii incydentalnej w postaci zawieszania postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 12 § 1, art. 8 § 1 oraz z art. 80 k.p.a. - poprzez niewłaściwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli działania administracji publicznej a w konsekwencji oddalenie złożonej w sprawie skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 sierpnia 2020 r., znak WOB.7722.218.2019. MOPIE, podczas gdy to postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB z 9 września 2019 r., nr 324/19, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które obligowało Sąd pierwszej instancji do eliminacji tych postanowień z obrotu prawnego, a sprowadzającym się do: przyjęcia, że w "postępowaniu legalizacyjnym" prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego (art. 48 i n. tej ustawy) okoliczność toczącego się postępowania w przedmiocie wydania przez Burmistrza zaświadczenia w przedmiocie zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego stanowiła zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - i tym samym przesłankę do zawieszenia "postępowania legalizacyjnego", podczas gdy biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności okoliczności wskazanych w uzasadnieniu postanowienia Burmistrza z 20 kwietnia 2019 r. i piśmie tego organu do SKO w Nowym Sączu z 10 maja 2019 r.) i konieczność dokonania na tej podstawie samodzielnie przez skarżony organ prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o art. 80 k.p.a. w zakresie występowania okoliczności rażącej niezgodności zrealizowanych obiektów z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, czego skarżony organ nie uczynił, należało wykluczyć możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego na tej podstawie, co prowadziło również do uchybienia zasadom szybkości i efektywności postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 12 k.p.a oraz zasadzie zaufania obywatela do Państwa wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy toczące się przed Burmistrzem postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. czy też organ prowadzący postępowanie legalizacyjne powinien samodzielnie dokonać ww. oceny. Odpowiadając na tak postawione pytanie należy stwierdzić, że z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika, że wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. lub odmowa jego wydania przez organ właściwy w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 k.p.a. dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Orzecznictwo przywołane przez Sąd pierwszej instancji w pełni obrazuje prezentowane stanowisko w tym zakresie, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. Skarżący kasacyjnie zdaje się stanowiska tego nie kwestionować, wskazując jedynie, że w sytuacji rażącego braku zgodności zrealizowanej samowolnie inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego PINB powinien nie wszczynać postępowania legalizacyjnego, a orzec o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud. Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska, w ocenie autora skargi kasacyjnej jest to, że skoro w sytuacji rażącej niezgodności samowoli budowlanej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, to PINB powinien dokonać samodzielnie ustaleń w tym zakresie, a w konsekwencji odmówić zawieszenia postępowania administracyjnego. Odpowiadając na tak sformułowany zarzut stwierdzić należy, że jeżeli w ocenie skarżącej kasacyjnie niezgodność samowoli budowlanej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała charakter oczywisty, a organ nadzoru budowlanego był uprawniony do wydania nakazu rozbiórki bez prowadzenia postępowania legalizacyjnego, to ten zarzut powinien zostać przedstawiony w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie zaskarżenia postanowienia o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych (w niniejszej sprawie postanowienie PINB z 3 października 2017 r., nr 250/17), a nie w postępowaniu w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie postępowania legalizacyjnego. Słusznie wskazał zatem WSA w Krakowie, że nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty skargi zmierzające do podważenia prawidłowości zobowiązania inwestora do przedłożenia dokumentów, w tym zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wykraczały one poza zakres skargi, która dotyczy wyłącznie kwestii incydentalnej jaką jest zawieszania postępowania. Konkludując, w niniejszej sprawie zawieszenie postępowania legalizacyjnego było uzasadnione prowadzonym postępowaniem odwoławczym prowadzonym przez SKO w Nowym Sączu w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia przez Burmistrza w zakresie zgodności samowoli budowlanej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. stwierdzić należy, że skoro postanowienie to nie było ostateczne, to PINB nie był związany ustaleniami w nim zawartymi, a zatem nie mogło ono przesądzać o zgodności samowoli budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prezentowany jest jednolity pogląd, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki. Z tego względu nie można stosować tej sankcji w sytuacji, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny, w tym również w zakresie jej zgodności z miejscowym planem. Skoro to Burmistrz był organem uprawnionym do stwierdzenia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to należy stwierdzić, że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę było uzależnione m.in. od wydania przez niego rozstrzygnięcia, a to uzasadniało konieczność zawieszenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjnie nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.