VIII SA/Wa 32/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę.

Pani J. D. (dalej: Skarżąca lub Strona) wniosła skargę na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Prezes ARiMR lub Organ) z 3 listopada 2023 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor ARiMR lub Organ I instancji) nr [...]o odmowie wypłaty drugiej raty pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania 6.2 "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: pomoc finansowa lub premia). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Skarżąca 25 października 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie premii w kwocie 150.000 zł. Planowała rozpoczęcie działalności gospodarczej w obszarze kodów PKD 77.39.Z - Wynajem i dzierżawa pozostałych maszyn, urządzeń oraz dóbr materialnych, gdzie indziej nie sklasyfikowane oraz 49.42.Z - Działalność usługowa związana z przeprowadzkami. Strona, określiła następujący zakres rzeczowy operacji (środki trwałe jakie namierza nabyć i inwestycje do realizacji): - samochód dostawczy [...]o pojemności silnika 2287 cm3 i mocy 150 KM za kwotę 119.310 zł brutto, - skrzyniopalety drewniane w ilości 442 sztuk za łączną kwotę 65.239 zł brutto (początkowo Strona wpisała 120 sztuk, po korekcie zamieściła w biznesplanie prawidłową wartość 442 sztuk). Dyrektor ARiMR wydał decyzję o przyznaniu wnioskowanej płatności. Zgodnie z punktem 5 podpunkt 2 litery b) i c) pouczenia do decyzji o przyznaniu pomocy Strona została zobligowana do zrealizowania biznesplanu w terminie w nim przewidzianym, lecz nie później niż do dnia upływu 2 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2023 r. w tym: - zrealizowania działań związanych z podejmowaną działalnością pozarolniczą, w szczególności w zakresie szacunkowej wartości planowanych inwestycji w środki trwałe i inne środki związane z działalnością pozarolniczą oraz wskazania, czy mają one charakter innowacyjny w obrębie gminy, na obszarze której będzie się znajdować główne miejsce wykonywania działalności w zakresie produktu lub procesu (technologii), lub marketingu, lub organizacji; - osiągnięcia określonych w biznesplanie celów pośrednich i końcowych, dotyczących rozwoju działalności pozarolniczej. 30 listopada 2020 r. nastąpiło przelanie pierwszej raty pomocy w kwocie 120.000 zł na rachunek bankowy Strony. 5 października 2022 r. Dyrektor ARiMR organ skierował do Strony pismo, w którym przypomniał do kiedy należy złożyć wniosek o płatność drugiej raty. Poinformował też, że w związku z realizowaną operacją beneficjent może wystąpić do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu w trakcie jego realizacji. Jeżeli beneficjent zamierza zmienić założenia biznesplanu, to najpierw powinien zwrócić się do ARiMR o wyrażenie zgody, gdyż jest to zmiana warunków na jakich pomoc została przyznana. Organ podkreślił, że złożenie wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu (składanym w trakcie realizacji biznesplanu), przy jednoczesnym złożeniu wniosku o drugą ratę płatności (składaną po realizacji biznesplanu), w tym samym dniu należy uznać za niedopuszczalne. 21 listopada 2022 r. Strona złożyła wniosek o płatność drugiej raty pomocy, po czym 1 grudnia 2022 r. przedłożyła m.in. następujące dokumenty: - druk ZUS P ZUA (zgłoszenie do ubezpieczeń/ zgłoszenie do zmiany danych osobowych osoby ubezpieczonej); - faktura nr [...]na kwotę 106.026 zł za samochód [...]; - potwierdzenie przelewu na kwotę 106.026 zł; - faktura nr [...]za 340 sztuk skrzyniopalet drewnianych na łączną kwotę 75.276 zł; - potwierdzenie przelewu kwoty 75.276 zł za skrzyniopalety; - faktura nr [...]za usługę wyposażenia samochodu na kwotę 4366,50 zł; - potwierdzenie przelewu na kwotę 4366, 50 zł, - informacja o wysyłce i potwierdzeniu danych w ZUS. W składanych korektach wniosku z 11 stycznia 2023 r i 2 lutego 2023 r. Strona złożyła korekty wniosku wraz z uzupełniającymi dokumentami. 9 lutego 2023 r. Organ I instancji skierował do Strony wezwanie do złożenia wyjaśnień odnośnie następujących kwestii: - wpisanie do tabeli obejmującej zestawienie rzeczowo - finansowe z realizacji operacji, zabudowy do zakupionego samochodu co jest niezgodne z zatwierdzonym biznesplanem ( cel - wykonania termoizolacji skrzyni ładunkowej pojazdu); - zakup mniejszej ilości skrzyniopalet, co jest niezgodne z biznesplanem, Organ pouczył Stronę, że może nastąpić zmiana opisu wydatków, ich parametrów, ale nie ilość zakupionego środka trwałego. 21 lutego 2023 r. Strona złożyła korektę wniosku o płatność drugiej raty wraz z wyjaśnieniami. 28 marca 2023 r. Dyrektor ARiMR wydał decyzję nr [...]o odmowie wypłaty drugiej raty pomocy finansowej. Podstawą prawną decyzji odmownej były następujące przepisy: art. 26 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 2298), zwanej dalej "ustawą o EFRROW", art. 104 § 1 kpa, 16, § 17 i § 18 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1196, z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym). Prezes ARiMR, uzasadniając zaskarżoną decyzję, na wstępie wskazał na przepisy mające zastosowanie w sprawie, wskazanych jako podstawa prawna decyzji. W szczególności, zwrócił uwagę na art. 27 ust. 1-2 ustawy o EFRROW ustanawiający odmienne zasady postępowania w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie jako organ odwoławczy podzielił rozstrzygnięcie Organu pierwszej instancji. Stwierdził, że przepisy art. 27 ust. 1 -2 ustawy o EFRROW w sposób jednoznaczny wskazują na odmienności w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie w stosunku do regulacji kpa oraz wskazują podmiot, na którym ciąży ciężar udowodnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zauważył, że art. 27 ustawy o EFPROW nie przewiduje obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a. ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Przepis ten nie nakłada też na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W złożonym formularzu wniosku o płatność drugiej raty (ostatnia wersja z 21.02.2023 r.), w wykazie faktur lub dokumentów potwierdzających realizację biznesplanu Strona ujawniła między innymi fakturę nr [...]z dnia 02.02.2021 r. wystawioną przez firmę "[...]" M. W. (NIP [...]) na kwotę 4306,50 zł. Faktura dokumentowała zakup następujących towarów/usług: - zabudowa podłogi (1 element 9 mm) dla pojazdu [...], zabudowa ścian bocznych ([...]) z pełnymi drzwiami, - nadkola skrzynka (P CIEMNY BRĄZ 9), - podsufitka (P JASNA 6), - izolacja folia termoizolacyjna na boki i sufit, - ściana grodziowa (6 mm). Zabudowa termoizolacji w samochodzie zwiększa koszty operacji finansowej, a w żaden sposób nie wpływa na zwiększenie dochodowości przedsięwzięcia gospodarczego. Wobec powyższego brak jest uzasadnienia ekonomicznego generowania dodatkowych nakładów na środek transportu. Dodatkowe wyposażenie pojazdu nie było wykazane w biznesplanie, w sekcji II - Opis planowanych działań związanych z podejmowaną działalnością pozarolniczą, w szczególności nie znalazło odzwierciedlenia w opisie samochodu dostawczego [...], wykazanego w tabeli kosztów środków trwałych. Strona miała możliwość zgłoszenia Organowi pierwszej instancji zmian w biznesplanie, czyli skorzystania ze środka opisanego w § 20 rozporządzenia wykonawczego. Strona składając wniosek o przyznanie pomocy własnoręcznym podpisem sygnowała znajomość przepisów rozporządzenia wykonawczego. Również w piśmie z 05.10.2022 r., które Organ pierwszej instancji wystosował do Strony, widniała informacja o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zmianę biznesplanu. Strona nie skorzystała jednak z możliwości wystąpienia z odpowiednim wnioskiem o zmianę biznesplanu w trakcie jego realizacji. Dalej Prezes ARiMR wskazał, że Strona realizując zakres rzeczowy operacji zakupiła 340 skrzyniopalet, a nie 442 jak zostało założone w obowiązującym ją biznesplanie. Zmiana ilościowa, w żaden sposób nie skonsultowana z Organem pierwszej instancji ma znaczenie w kontekście prognozy wpływów zamieszczonej w biznesplanie. Z prognozy wpływów zawartej w sekcji IV.4.1 biznesplanu wynika, że wiodącą usługą w koncepcji gospodarczej jaką Strona przedstawiła będzie usługa wynajmu skrzyniopalet (78,26 % przychodów ma być generowane z usług wynajmu skrzyniopalet). Założenia takie obowiązywały przy zaangażowaniu, w ramach zakresu rzeczowego operacji 442 skrzyniopalet. Poprzez zakup mniejszej liczby skrzyniopalet, a więc 340 sztuk, plan zakupu tego asortymentu został wykonany w 76,92 %. Przychody w konsekwencji pomniejszenia inwestycji w środki trwałe powinny ulec zmniejszeniu w poszczególnych latach, tymczasem prognozowana wielkość wpływów z wynajmu skrzyniopalet utrzymuje się niezmiennie na poziomie kwoty 43200,00 zł rocznie. Prezes ARiMR ustosunkował się do twierdzeń Strony zawartych w odwołaniu, że na dokonane zmiany w biznesplanie nie jest wymagana zgoda Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Tymczasem z treści § 20 ust. 2b rozporządzenia wykonawczego wynika, że tylko zmiana w zakresie opisu działań, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego nie wymaga zgody dyrektora oddziału regionalnego Agencji. Ilość nabytych środków trwałych nie stanowi opisu działań, które pozostają niezmienne w zamyśle Strony, ale znacznie wpływa na prezentowany model biznesowy. Odnosząc się wskazywanego przez Skarżącą do zapisu § 3 ust. 1 pkt 4 Prezes ARiMR stwierdził, że jakkolwiek przepis wskazuje na takie parametry jak opis i szacunkową wartość środków trwałych i inne środki związane z działalnością pozarolniczą, to w żaden sposób nie odnosi się do ilości nabytych środków trwałych. Organ zauważył, że wydatkowanie środków publicznych musi być realizowane zgodnie z obowiązującymi normami prawa unijnego i krajowego. Przywołał treść art. 33 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U.UE.L.2018.193.1 z dnia 2018.07.30). Zgodnie z tym przepisem środki wykorzystuje się zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, w związku z czym wykonuje się je zgodnie z następującymi zasadami: — zasadą oszczędności, która wymaga, aby zasoby wykorzystywane przez zainteresowaną instytucję Unii w celu wykonywania jej działalności były udostępniane w należytym czasie, we właściwej ilości i jakości oraz po najlepszej cenie; — zasadą efektywności, która dotyczy jak najkorzystniejszej relacji pomiędzy wykorzystywanymi zasobami, podejmowanymi działaniami i osiąganymi celami; — zasadą skuteczności, która dotyczy stopnia, w jakim zamierzone cele zostały osiągnięte dzięki podjętym działaniom. Ponadto zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023r., poz. 1270 t.j. 2023.07.04) wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: - uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, - optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; - w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; - w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W konkluzji, Prezes ARiMR uznał, że Strona nie wypełniła przesłanek zawartych w § 16 pkt 2, § 17 i § 18 ust 2 rozporządzenia wykonawczego, a więc nie zrealizowała biznesplanu w terminie 2 lat od dnia wypłaty pierwszej raty, w tym zmieniła zakres rzeczowy operacji bez zgody Organu pierwszej instancji. Strona, w skardze na omówioną decyzję Prezesa ARiMR zarzuciła nieprawidłowe zastosowanie przepisów polegające na: 1. przyjęciu, że doszło do nie realizacji założeń biznesplanu, pomimo że brak zakupu części skrzyniopalet nie powoduje takiego stanu rzeczy; 2. sporządzeniu uzasadnienia decyzji bez uzasadnienia i konkretnego przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podnosząc te zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Nie uzasadniła zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę, Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: ppsa) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które stanowiłyby przesłankę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W odniesieniu do wnioskowanej przez Skarżącą pomocy, to na poziomie prawa unijnego kwestia ta uregulowana została w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 487 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1305/2013). W krajowym porządku prawnym problematyka ta ujęta została natomiast w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W świetle brzmienia powołanego przepisu, obowiązek organu w postępowaniu o przyznanie pomocy został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności/pomocy (por. wyrok NSA z 26.08. 2021 r., sygn. akt I GSK 2074/18). O ile organ nie jest zobligowany do podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, o tyle ma powinność odniesienia się, w sposób zgodny z rzeczywistością, do dowodów, które sam w toku postępowania wytworzył, a także odniesienia się do dowodów przedstawionych przez stronę oraz jej twierdzeń (por. wyrok NSA z 10 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1428/19). Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia drugą ratę pomocy , o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (takiej jak przyznana Skarżącej) wypłaca się na wniosek o płatność, który składa się po realizacji biznesplanu. Zgodnie z § 17 ust 2 rozporządzenia warunkiem wypłaty drugiej raty pomocy jest między innymi spełnienie warunków, o których mowa w § 16 pkt 2, to jest realizacja biznesplanu. Brak realizacji biznesplanu obowiązuje organy ARiMR do odmowy wypłaty drugiej raty. Tymczasem biznesplan nie był zrealizowany, co trafnie wskazały organy. Przede wszystkim nie został zrealizowany w pełni wskazany w biznesplanie zakup przewidzianej liczby skrzyniopalet (340 zamiast planowanych 442), co znacznie ogranicza możliwość realizacji zamierzenia, na które pomoc została udzielona, to jest usług wynajmu palet, które to usługi miały generować zasadniczą część przychodów (ponad 78%). Skarżąca nie uzasadniła również zasadności poniesienia nieprzewidzianych w biznesplanie kosztów termoizolacji samochodu. Za trafne należy uznać spostrzeżenie organów, że taka termoizolacja nie była celowa dla realizacji zamierzonych usług przeprowadzkowych. Takie zmiany spowodowały zasadne uznanie, że Skarżąca nie wykonała biznesplanu. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu w trakcie jego realizacji. Skarżąca, z takim wnioskiem nie wystąpiła mimo pouczenia jej o takiej możliwości. Nietrafny jest też zarzut wadliwego sporządzeniu uzasadnienia decyzji. Decyzja zawiera wszystkie przewidziane w art. 107 § 1 kpa wymogi, w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ wyjaśnia dlaczego uznał, że biznesplan nie został w pełni zrealizowany, wskazał też przepisy (wyżej wymienione), które nakazywały odmowę przyznania drugiej raty płatności w związku z niezrealizowaniem biznesplanu. Z tych powodów należało oddalić skargę, stosownie do art. 151 ppsa. Sąd nie będąc przy tym związany zgodnie z art. 134 ppsa zarzutami i wnioskami skargi, nie dostrzegł przy tym, działając z urzędu innych, aniżeli wyżej wymienione uchybień, które mogłyby skutkować wzruszeniem spornej decyzji.