III SA/Po 905/23

Dnia 14 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2024 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 12 października 2023r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 października 2023 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. (dalej: organ I instancji) z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania J. B. (skarżącej) pomocy finansowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikał następujący stan sprawy: Dnia 28 czerwca 2023 r. skarżąca złożyła w biurze powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie od 15 kwietnia 2023 r. do 15 lipca 2023 r. i któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją [...] wobec [...]. Do wniosku dołączyła fakturę VAT dokumentującą sprzedaż pszenicy (82,10 t.) podmiotowi prowadzącemu podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą. Badając wniosek i załączniki, organ I instancji, na podstawie dowodów uzyskanych w toku kontroli krzyżowych, ustalił, że skarżąca przed dokonaniem sprzedaży udokumentowanej fakturą dołączoną do wniosku, skupowała zboża, m. in. pszenicę od innych producentów rolnych. Stąd rozstrzygnął o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Po rozpoznaniu sprawy wskutek odwołania skarżącej, organ odwoławczy również nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku. Podzielając ustalenia organu I instancji stwierdził, że w sprawie skarżącej zastosowanie znajduje § 13 zw ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARIMR (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM), zgodnie z którym pomoc nie przysługuje rolnikowi będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, rzepaku lub rzepiku, które zostały zakupione przez ten podmiot. Uznał, że skarżąca będąc rolnikiem jednocześnie prowadziła działalność gospodarczą w zakresie m. in. obrotu zbożem, zaś sprzedawanego zboża nie wyprodukowała, lecz nabyła od innych producentów. Uznał więc, że spełnione są w jej wypadku warunki do odmowy przyznania pomocy wynikające z § 13zw. ust. 1a rozporządzenia RM, ponieważ sprzedawane zboże nabyła w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą, a wsparcie służy tym, którzy nie dokonują sprzedaży produktów wcześniej nabytych. Pismem z dnia 5 listopada 2023 r. skarżąca wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając naruszenie: 1. § 13zw. ust. 1a rozporządzenia RM, które miało wpływ na wynik sprawy z wniosku skarżącej o przyznanie pomocy producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r; 2. art. 6 oraz art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ błędnie zastosował § 13zw ust. 1a rozporządzenia RM, gdyż skarżąca nie sprzedawała zboża nabytego w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą. Zarządzeniem z 11 stycznia 2024 r. Przewodniczący Wydziału III, uwzględniając wniosek skarżącej, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w takich granicach kognicji, Sąd ocenił, że skarga nie była zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie była dotknięta nieważnością ani nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzję wydano na podstawie przepisów wskazanego wcześniej rozporządzenia RM. Jak wynika z § 13zw ust. 1 rozporządzenia: "[w] 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6 (czyli na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych i przetwórstwa, dop. WSA), producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472; 3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją [...] wobec [...]; 3a) który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. 4) który złożył w 2022 r. wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;". Jednocześnie zgodnie z § 13zw ust. 1a rozporządzenia RM: "[p]omocy nie przyznaje się rolnikowi będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, rzepaku lub rzepiku, które zostały zakupione przez ten podmiot". Skarżąca - i słusznie - zakwestionowała zastosowanie przez organy ostatniego z przywołanych przepisów. Stwierdziła bowiem - czemu organy nie przeciwstawiły odmiennych ustaleń – że zboża nie nabyła ani nie sprzedała w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą, a zakupu dokonała w celu dalszej sprzedaży, ponieważ obok działalności rolniczej prowadziła również działalność gospodarczą w zakresie obrotu płodami rolnymi. Skarżąca zasadnie wskazuje przy tym, że ujemna przesłanka wsparcia wynikająca z tego przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sprzedawane przez rolnika zboża nie pochodzą z jego upraw, lecz zostały nabyte w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą. Dla zastosowania przepisu konieczne jest więc istnienie związku nabycia zbóż z produkcją zwierzęcą, czego w sprawie skarżącej nie wykazano. Odwołanie się do § 3 ust. 3 rozporządzenia RM nie było jednak pozbawione racji, lecz z przyczyn opisanych w dalszym fragmencie uzasadnienia. Tym niemniej, w ocenie Sądu, pomimo braku podstaw do zastosowania § 13zw ust. 1a rozporządzenia RM, wniosek skarżącej i tak nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie były w sprawie spełnione pozytywne przesłanki wsparcia. Otóż z przytoczonego na wstępie § 13zw ust. 1 rozporządzenia RM wynika, że pomoc przyznaje się producentowi rolnemu, któremu został nadany numer identyfikacyjny, który dokonał sprzedaży m. in. pszenicy w okresie od dnia 15 kwietna 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. - podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą. Pomoc adresowana jest więc do producentów rolnych, którzy sprzedają opisane w przepisie płody rolne podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą. Brzmienie tych przepisów wskazuje, że adresatem pomocy jest producent rolny. Nie można uznać, by pomoc była kierowana do podmiotów będących wprawdzie producentami rolnymi, lecz dokonujących, w ramach działalności gospodarczej prowadzonej jednocześnie z rolniczą, obrotu zbożem niepochodzącym z ich upraw. Taki cel wsparcia jednoznacznie potwierdza również uzasadnienie projektu nowelizacji, którym wprowadzono § 13zw rozporządzenia RM (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Dz. U. z 2023 r. poz. 761), gdzie mowa, że pomoc finansowa przewidziana była dla producentów pszenicy i miała częściowo zrekompensować tym producentom dodatkowe koszty ponoszone w wyniku zakłóceń na rynku pszenicy spowodowanych agresją [...] wobec [...] (uzasadnienie dostępne na stronie https://legislacja.gov.pl/projekt/12371703/katalog/12967502#12967502). Wprawdzie uzasadnienie projektu aktu prawnego nie ma waloru wykładni autentycznej (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11), a już tym bardziej - wykładni oficjalnej (wiążącej). Wskazuje się, że uzasadnienie projektu nie jest częścią tego aktu normatywnego. Może ono pomocniczo stać się źródłem dyrektyw wykładni funkcjonalnej, ale wyłącznie dyrektyw niesprzecznych z wykładnią językową i wykładnią systemową (zob. wyrok TK z 15 października 2008 r., P 32/06, OTK-A 2008, nr 8, poz. 138). Te warunki w przypadku sformułowanej tu wykładni są spełnione, ponieważ cele przepisów rozporządzenia oraz zakres podmiotowy uprawnień do wsparcia wynikają z przepisów rozporządzenia RM. Odwołanie do uzasadnienia projektu rozporządzenia wspiera tylko tę wykładnię, pozwalając na sprecyzowanie celów wsparcia. Dodatkowego argumentu o wyłączeniu ze wsparcia rolników sprzedających zboża, które nie pochodzą z ich upraw, dostarcza wspomniany już § 13zw ust. 1a rozporządzenia RM. Potwierdza on, że nie może być dofinansowana sprzedaż płodów rolnych, o których mowa w § 13zw ust. 1 pkt 3a rozporządzenia RM, dokonywana przez producenta rolnego, który zboże wcześniej nabył. Z powyższych przyczyn Sąd ocenił, że oczekiwana przez skarżącą literalna wykładnia omawianych tu przepisów rozporządzenia RM wywodzącej swe prawo do wsparcia wyłącznie z posiadanego statusu producenta rolnego, kłóci się z celem wsparcia, a więc z celami przepisów zawartych w § 13zw rozporządzenia RM. W orzecznictwie sądowym wskazuje się tymczasem, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie może prowadzić do pomijania wykładni systemowej lub funkcjonalnej (por. np. uchwały NSA: z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10 oraz z 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11). Zestawiając ustalenia organów z tak rozumianymi celami wsparcia, determinującymi zakres podmiotowy pomocy przyznawanej na podstawie przepisów rozporządzenia RM, stwierdzić należy, że organy ARiMR w istocie wskazały na fakty, które uniemożliwiały uwzględnienie wniosku skarżącej. Ustalono mianowicie, że skarżąca nie była producentem sprzedanej pszenicy. Organy wykazały więc - co skarżąca potwierdziła w treści odwołania od decyzji organu I instancji oraz w skardze - że zboże nie pochodziło z jej upraw, lecz że zostało przez nią nabyte od innych podmiotów. Sprzedawała je natomiast w ramach działalności gospodarczej prowadzonej równolegle z działalnością rolniczą. W transakcjach nabycia zboża to ona występowała więc jako podmiot prowadzący działalność w zakresie obrotu i skupu. Dokonywana przez nią dalsza sprzedaż pszenicy nie mogła być więc uznana za sprzedaż, o której mowa w § 13zw ust. 1 pkt 3a rozporządzenia RM i to pomimo jednoczesnego (równoległego) posiadania statusu producenta rolnego, o którym mowa w 13zw § 1 pkt 1 rozporządzenia RM. W ramach transakcji zbycia zboża nie występowała jako producent rolny i sprzedaż nie miała żadnego związku z prowadzoną przez nią działalnością rolniczą. I to te przyczyny, w istocie przez organy ustalone, sprzeciwiały się przyznaniu skarżącej pomocy, o którą wystąpiła do ARiMR. Dlatego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.