VIII SA/Wa 258/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. B. (dalej: skarżący, inwestor) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) Nr [...] z 11 stycznia 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji, organ powiatowy) Nr [...] z 3 listopada 2021 r. nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji stalowej, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w J. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB 11 grudnia 2020 r. ustalono, że na działce nr [...] w J. znajduje się budynek gospodarczy konstrukcji stalowej o wymiarach około 5,90 m x 6,50 m i powierzchni zabudowy około 38,35 m2 z dachem jednospadowym, oddalony o około 0,95 m od ogrodzenia z działką nr [...]. Wody opadowe odprowadzane są na teren własnej posesji skarżącego. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. budynku, o czym PINB powiadomił skarżącego pismem z 21 grudnia 2020 r. Postanowieniem Nr [...] z 25 stycznia 2021 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku gospodarczym i poinformował skarżącego o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tegoż postanowienia poinformowano, że niezłożenie wniosku o legalizację w ustawowym trzydziestodniowym terminie spowoduje obligatoryjnie wydanie decyzji o rozbiórce, zgodnie z art. 49e P.b. Ponieważ skarżący w wymaganym terminie nie złożył wniosku o legalizację, PINB decyzją Nr [...] z 15 kwietnia 2021 r. nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego od ww. decyzji WINB decyzją Nr [...] z 8 czerwca 2021 r. uchylił decyzję organu I instancji z 15 kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę PINB pozyskał zdjęcia lotnicze działki nr [...] położonej w J. (w odrębnej sprawie dotyczącej budynku gospodarczego konstrukcji murowanej), z których wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w latach 2011-2014. Na zdjęciu lotniczym z 2011 r. brak jest bowiem tego budynku gospodarczego, zaś na zdjęciu lotniczym z 2014 r. obiekt ten jest już widoczny. Pismem z 2 września 2021 r. organ powiatowy ponownie poinformował skarżącego o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o legalizację budynku gospodarczego. Skarżący wniosku takiego jednak nie złożył. Decyzją z 3 listopada 2021 r. Nr [...] r. PINB, działając na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: k.p.a.), nakazał skarżącemu ponownie rozbiórkę budynku gospodarczego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o przeprowadzenie ponownych czynności kontrolnych na jego działce podnosząc, że błędnie ocenił budynek konstrukcji stalowej jako budynek gospodarczy, który w rzeczywistości jest wiatą. WINB decyzją Nr [...] z 11 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skoro sporny budynek gospodarczy powstał w latach 2011-2014 r., to należy ustalić, czy jego budowa wymagała w czasie rozpoczęcia budowy uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy P.b. obowiązujące w latach 2011-2014 przewidywały konieczność uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy powyżej 25 m2. Sporny budynek gospodarczy ma powierzchnię zabudowy około 38,35 m2, stąd jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższy stan prawny w ocenie organu odwoławczego oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, na budowę której inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Również aktualnie obowiązujące przepisy przewidują konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu o takiej powierzchni. W takim przypadku organ powiatowy prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 P.b. \N obrocie prawnym znajduje się postanowienie PINB Nr [...] z 25 stycznia 2021 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie omawianego budynku gospodarczego i informujące inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. WINB podkreślił, że legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem inwestora. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki, w przypadku zaś niespełnienia tych obowiązków w wyznaczonym terminie orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 49e P.b. Skarżący nie skorzystał z możliwości legalizacji samowoli budowlanej, zasadnie więc PINB decyzją z 3 listopada 2021 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W uzasadnieniu skargi podniósł, że sporny budynek został wybudowany przez jego ojca i posadowiony w odległości 1 m od działki sąsiedniej za zgodą sąsiadów. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB, ponieważ nie będzie rozbierał spornego budynku, który nikomu nie przeszkadza i jako blaszany garaż bardzo dobrze mu służy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z 19 lipca 2022 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniosła o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego sprawy dowodu z trzech zdjęć obiektu przeznaczonego przez organy administracji do rozbiórki w celu wykazania, że w istocie obiekt ten jest wiatą o powierzchni zabudowy do 50 m2, która zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b. Na rozprawie 21 lipca 2022 r. Sąd dopuścił dowód z dokumentacji fotograficznej złożonej przez pełnomocnika skarżącego. Natomiast skarżący oświadczył, że przedmiotowy budynek jest wiatą. W tym celu usunął jedną jego ścianę, ponieważ na wiatę nie trzeba obecnie zgłoszenia (protokół rozprawy k. 61 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też rozstrzygnięcie organu I instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zarazem art. 48 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ww. ustawy wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia stanowi tzw. samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w przepisach art. 48-51 tej ustawy. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja WINB Nr [...] z 11 stycznia 2022 r., która utrzymała w mocy decyzję PINB Nr [...] z 3 listopada 2021 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji stalowej o wymiarach 5,90 m x 6,50 m i powierzchni zabudowy 38,35 m2 z dachem jednospadowym, usytuowanego na działce nr ew. [...] w J. Budynek został wybudowany w latach 2011 - 2014, co zostało - w ocenie Sądu - prawidło ustalone na podstawie dokumentacji fotograficznej, pozyskanej przez organ I instancji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedmiotowy obiekt został uwidoczniony na zdjęciu z 2014 r. (k. 22 akt administracyjnych). W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (zob. np. wyroki NSA: z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, wszystkie publ. cbosa). Jak wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., w brzmieniu z daty wzniesienia spornego budynku gospodarczego (lata 2011 - 2014 r.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Pozwolenia na budowę nie wymaga również budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej – parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b.). Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. przed przystąpieniem do wykonania inwestycji podlegającej dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. inwestor winien dokonać zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym przedmiotowy obiekt z uwagi na powierzchnię zabudowy (38,35 m2) mógł być realizowany dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie skarżący przedstawił zgłoszenie z 27 listopada 2020 r. na budowę budynku gospodarczego blaszanego o wymiarach 4,8 m x 7,2 m z dachem jednospadowym o wysokości 4,20 m (tj. o powierzchni zabudowy 34,56 m2 (k. 16 akt administracyjnych), jednak sporny obiekt powstał przed datą jego zgłoszenia Nie można więc twierdzić, że powstał on na skutek zgłoszenia dokonanego przez inwestora w późniejszym okresie; zgłoszenie z 2020 r. należy uznać za nieskuteczne. Budowa bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, której skutki mogą być usunięte w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty zaktualizowała się kompetencja (i obowiązek) organu nadzoru budowlanego do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i 3 P.b. o wstrzymaniu budowy, jak i o poinformowaniu skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Postanowienie w tym przedmiocie zostało wydane przez PINB 25 stycznia 2021 r. Skarżący został w nim poinformowany o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację, jak i o konieczności wniesienia na dalszym etapie postępowania opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, a Sąd na gruncie przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. nie doszukał się podstaw do jego zakwestionowania. Skarżący zaś nie złożył wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu. W takiej sytuacji PINB był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego na podstawie art. 49e pkt 1 P.b., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z 19 lipca 2022 r. oraz skarżący na rozprawie podnieśli kwestę, że w istocie sporny obiekt jest wiatą o powierzchni zabudowy do 50 m2, która zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b. Zajmując stanowisko względem powyższego należy wskazać, że przez "wiatę" rozumieć należy lekką, otwartą konstrukcję, wspartą na słupach, nieposiadającą ścian zewnętrznych lub dysponującą ścianami maksymalnie z trzech stron. Wiata może być zadaszona lub nie. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wykonanej przez organ powiatowy (k. 11 akt administracyjnych) wynika niezbicie, że obiekt, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki, nie charakteryzuje się wskazanymi powyżej cechami właściwymi dla "wiaty". Uwidoczniony na zdjęciach obiekt prawidłowo organy obu instancji zakwalifikowały jako budynek gospodarczy. Również w zgłoszeniu dokonanym w 2020 r., na które powoływał się skarżący, wskazano zamiar budowy budynku gospodarczego. Abstrahując od tego, że dokonane zgłoszenie miało bezspornie miejsce po zrealizowaniu obiektu, to wskazać należy, że podana przez skarżącego funkcja obiektu – budynek gospodarczy, powiązana z parametrami technicznymi i sposobem wykonania, jednoznacznie przemawia za poprawnością kwalifikacji prawnej obiektu dokonanej przez organy nadzoru budowlanego. Demontaż jednej ze ścian dokonany w toku postępowania rozbiórkowego bądź legalizacyjnego nie przekształca budynku gospodarczego w wiatę. Samowolnie wybudowany budynek gospodarczy w niezmienionych rozmiarach nadal istnieje, a późniejsze prace skarżącego mają na celu obejście przepisów prawa. Należy podkreślić, że skarżący miał możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, jednakże z możliwości tej dwukrotnie nie skorzystał, nie przedłożywszy w ustawowym terminie stosownego wniosku o legalizację. Zatem skoro organ I instancji zasadnie wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 P.b., a skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu na podstawie art. 48a ust. 1 tej ustawy, to zachodziły podstawy do zastosowania art. 49e pkt 1 P.b. i orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.