VIII SA/Wa 227/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2026 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2026 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.

Decyzją z 10 lutego 2026 r., Nr [....], Wojewoda M. (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) oraz art. 11d ust. 5 w związku z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej: u.z.r.i.d., specustawa drogowa), po rozpatrzeniu odwołania W. M. (dalej: skarżąca, strona) od decyzji Starosty L. (dalej: Starosta, organ I instancji) Nr [...] z 23 września 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej [...] na odcinku H.- W.K.": I. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji rysunek Nr 1 – Projekt zagospodarowania terenu, będący częścią projektu budowlanego, stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, rysunku zamiennego Nr 1 – Projekt zagospodarowania terenu, który stanowi załącznik niniejszej decyzji; II. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 29 stycznia 2024 r. do Starosty wpłynął wniosek Burmistrza Miasta i Gminy L. (dalej: inwestor, wnioskodawca) o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: ,,Budowa drogi gminnej [...] na odcinku H. – W.K.". Po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie Starosta decyzją z 23 września 2024 r. Nr [...](dalej: decyzja zrid), działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 u.z.r.i.d., zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia dla inwestora na realizację inwestycji pn.: "Budowa drogi gminnej [...] na odcinku H. – W.K., jednostka ewidencyjna 140903_5 - L.-obszar wiejski, gmina L. na następujących działkach: • obręb ewid. W.K. - działka nr ewid. [...], [...] oraz działkach (przed podziałem) nr ewid. [...], po podziale - nr [...]; • obręb ewid. M. - działki nr ewid. [...] oraz na działkach przed podziałem nr [...], po podziale – nr [...]; • obręb ewid. H. – działka nr ewid. [...]. Od decyzji Starosty skarżąca wniosła odwołanie. W uzasadnieniu wskazała, że ustalenie przebiegu drogi gminnej na odcinku H. - W.K. przez działki stanowiące własność prywatną, w szczególności własność skarżącej, w sytuacji gdy jest możliwość realizacji inwestycji drogowej przez działki stanowiące własność Gminy – nr [...] obręb H. i nr [...] obręb M., oznaczone w ewidencji gruntów jako: "dr", w sposób omijający działki skarżącej, stanowi naruszenie słusznego interesu obywatela oraz daleko idącą ingerencję w prawo własności. Wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w sąsiedztwie projektowanej drogi znajduje się droga na działkach będących własnością jednostki samorządu terytorialnego, jest nadużyciem władztwa administracyjnego. Ponadto skarżąca wskazała, że postępowanie winno być zawieszone wobec toczącego się przed Sądem Rejonowym w L. procesu z jej powództwa o wydanie części nieruchomości przez Gminę, sygn. akt [...], w którym Gmina zgłosiła zarzut zasiedzenia części nieruchomości, oznaczonych numerami działek: [...] i [...]. Tymczasem w wydanej decyzji dokonano poddziału ww. nieruchomości i skierowano ją do skarżącej. Powyższe rozstrzygnięcie będzie bezprzedmiotowe, gdy Sąd Rejonowy w L. uwzględni zarzut zasiedzenia części nieruchomości, która zostanie geodezyjnie wydzielona. Wspomnianą na wstępie decyzją z 10 lutego 2026 r., Nr [...], Wojewoda uchylił w zaskarżonym rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji rysunek Nr 1, tj. projekt zagospodarowania terenu, będący częścią projektu budowlanego, i orzekł w tym zakresie o zatwierdzeniu, w miejsce uchylenia, rysunku zamiennego Nr 1, tj. projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik decyzji. W pozostałej zaś części utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zatwierdzony przez Starostę projekt budowlany nie został sporządzony zgodnie z przepisami prawa w zakresie planowanych robót budowlanych. W związku z ostatecznym uzupełnieniem dokumentacji przez inwestora Wojewoda ponownie przeanalizował cały materiał dowodowy zebrany w sprawie. W pierwszej kolejności dokonał oceny zachowania zgodności postępowania z procedurą, wyjaśniając przy tym, że Starosta prawidłowo i skutecznie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Strony miały możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w trakcie trwania postępowania. Zawiadomienie wysłano wnioskodawcy, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP) w Starostwie Powiatowym w L., Urzędzie Miasta i Gminy L., a także w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją oraz składać ewentualne uwagi i wnioski. Konieczność umieszczania obwieszczeń o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz o wydaniu decyzji ma doniosłe znaczenie z uwagi na to, że na gruncie "specustaw" wprowadzono daleko idące odstępstwa od zasady oficjalności doręczeń istotnie ograniczające stosowanie ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego w postaci zasady informowania (art. 9 k.p.a.) i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz rozstrzygnięcie nie są więc doręczane wszystkim stronom postępowania. Informacje o nich mają być czerpane m.in. z obwieszczeń na stronie internetowej BIP urzędu. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 11i u.z.r.i.d. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 35 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń winien dokonać organ administracji przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Dalej organ odwoławczy wskazał, że kontrolowana decyzja Starosty czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 u.z.r.i.d., zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (przedstawione na mapach w skali 1:500 stanowiących graficzną część projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 oraz 1:1000 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik do decyzji). Ponadto na mocy decyzji zrid zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji. W decyzji określono także warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja zrid wymagała jednak dokonania korekty części projektu budowlanego, tj. rysunku pn.: Projekt zagospodarowania terenu - rysunek PZT Nr 1. Organ odwoławczy, dokonując powyższego rozstrzygnięcia, uznał, że nie narusza ono zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty było m.in. ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora (skorygowanym w trakcie postępowania odwoławczego) oraz z decyzją zrid. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w niniejszej decyzji. Wojewoda uznał, że w przedłożonym projekcie budowlanym wskazano w sposób jednoznaczny projektowaną linię rozgraniczającą oraz granice działek ewidencyjnych przed i po podziale. Podkreślił, iż projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2024 r. poz. 1151 ze zm., dalej: p.g.i.k.), zawierającej podpis osoby reprezentującej organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Poza tym projekt został sporządzony przez projektantów posiadających zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, i aktualnych na dzień opracowania projektu. Wszystkie strony oraz załączniki zostały ponumerowane. Przedłożona dokumentacja jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679 t.j., dalej: rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518, dalej: rozporządzenie w sprawie dróg publicznych). Po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego oraz uzupełnień i wyjaśnień inwestora Wojewoda stwierdził, że uzupełniony projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu w sprawie projektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda wyjaśnił, że z obowiązujących przepisów nie wynika, aby konsultacje społeczne były obowiązkowe i niezbędne przed przystąpieniem do przygotowania i realizacji inwestycji drogowej. Ustawodawca ustanowił jedynie, zgodnie z art. 11d ust. 5 u.z.r.i.d., obowiązek zawiadomienia właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, objętych inwestycją drogową w sposób następujący: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne." Zdaniem organu II instancji Starosta, jako organ administracji publicznej, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania stał na straży praworządności i na wniosek inwestora podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. postępowanie prowadził w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zatem działanie organu I instancji należało ocenić jako dążenie do wyważenia słusznego interesu obywatela i ochrony interesów osób trzecich. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej - z uwagi na prymat interesu ogólnego - nie ma zastosowania (w takim zakresie, jak np. w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Przyjęte w specustawie drogowej rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego (interesu ogólnopaństwowego – drogi krajowe i interesu jednostek samorządu terytorialnego – drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne) nad interesem indywidualnych obywateli. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej co do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie tego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obowiązany jest ustalić, czy występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Organ II instancji stwierdził, iż w toku postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji zrid nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zawieszenie toczącego się postępowania, w tym nie wyłoniło się zagadnienie wstępne, czyniące koniecznym zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślił, że organ prowadzący postępowanie administracyjne rozstrzyga w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili orzekania, zaś przyszłe zmiany prawa nie mogą stanowić przesłanki zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na ich wprowadzenie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Dlatego też organy I i II instancji mają obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Nie są natomiast władne nakazać inwestorowi przyjęcia innych rozwiązań projektowych, skoro te przedstawione przez inwestora są zgodne z prawem. Stosownie bowiem do przepisów specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W ocenie Wojewody przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną, ingerencję w prawo własności skarżącej. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren, będący własnością strony, nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji. Wskazano przy tym, że interes właścicieli konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji drogowej może dotyczyć wyłącznie tych odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. Osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną decyzji, ale tylko w części dotyczącej jej nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody wywiodła skarżąca, podnosząc zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11 k.p.a. poprzez brak weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, brak rozważenia wskazywanych przez skarżącą alternatywnych rozwiązań w postaci istniejącej i wyodrębnionej geodezyjnie drogi gminnej nr [...], spełniającej cel publiczny wskazany we wniosku inwestora, jakim jest budowa drogi na odcinku H. - W.K., co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego pozbawienia skarżącej części własności nieruchomości; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 17 ust. 1 oraz art. 11i u.z.r.i.d. w związku z art. 32 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora; b) art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad ochrony własności i pozbawienie skarżącej bezpodstawnie prawa tej własności bez przesłanki celu publicznego, albowiem - wbrew twierdzeniom organów i w sytuacji funkcjonowania drogi publicznej oznaczonej numerem ewid. [...] - nie zachodzi przesłanka "konieczności" wywłaszczenia. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że przebieg inwestycji drogowej, z uwagi na ochronę konstytucyjnego prawa własności, powinien być wyznaczony w sposób najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości niebędącego wnioskodawcą. Ingerencja w sferę prawa własności, charakteryzująca rozstrzygnięcie w sprawie zgody na realizację drogi publicznej, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Prowadzi to do wniosku, że uzasadnienie tej decyzji powinno zawierać argumentację, która umożliwia przekonanie jej adresatów (zwłaszcza tych, którym przymusowo odebrano prawo własności), że wnioskodawca dołożył należytej staranności, wytyczając przyjęty wariant przebiegu drogi, w tym rozważył inne warianty zrealizowania tego zamierzenia w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte w tym zakresie rozwiązanie, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Nie powinno przecież budzić wątpliwości, że skoro w tym zakresie wnioskodawca działa w ramach pewnej "uznaniowości", to tym bardziej spoczywa na nim ciężar wykazania tych kwestii po to właśnie, aby uniknąć zarzutu arbitralności ustalonego przezeń przebiegu inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143 t.j., dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 11g ust. 3 specustawy drogowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym (dotyczy to również postępowania przed organem odwoławczym) nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Rozpatrując skargę według wyżej wskazanych reguł, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Nie było więc podstaw do wyeliminowania ich w całości ani w części z obrotu prawnego, zarówno w świetle argumentacji przedstawionej w skardze, jak i z urzędu. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji są przepisy specustawy drogowej, w której w art. 1 ust. 1 określono zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, a jej celem jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a tym samym usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa ta przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 u.z.r.i.d. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2026 r. poz. 524 t.j., dalej: P.b.). Jak wynika z treści art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma więc charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach P.b. organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (vide wyroki WSA w Warszawie: z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1583/13, publ. CBOSA, z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/10, publ. LEX nr 954404). O związanym charakterze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej świadczy również treść art. 11e specustawy drogowej, z którego wynika, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi, w tym z rozporządzeniem w sprawie projektu budowlanego. W niniejszej sprawie organ II instancji uznał, że inwestor (po uzupełnieniu) przedłożył kompletną dokumentację, spełniającą wymogi ustawowe określone w art. 11d ust. 1 z.r.i.d., a w ocenie Sądu stanowisko to jest prawidłowe. Inwestor we wniosku o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do przedmiotowego wniosku inwestor dołączył również projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b. Stosownie do treści art. 20 ust. 4 P.b. do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ I instancji zgromadził cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Natomiast organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień do merytorycznego badania sprawy (zasada dwuinstancyjności – art. 15 k.p.a.), dostrzegając uchybienia projektu budowlanego w zakresie załącznika Nr 1 do decyzji zrid, wezwał inwestora do jego poprawienia, co zostało wykonane. W ocenie Sądu zatwierdzony ostatecznie rysunek zamienny Nr 1 – Projekt zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji, nie spowodował zmian merytorycznych w zakresie przedmiotowego rozstrzygnięcia, zarówno co do przebiegu przedmiotowej inwestycji, jak i rozwiązań przyjętych w projekcie budowalnym. Z tych też względów nie doszło do naruszenia uregulowań zawartych w art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Wojewodę w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. było wystarczające (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 723/24, wyrok WSA w Gliwicach z 15 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 163/24, publ. CBOSA). Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestionowanie przez skarżącą przebiegu budowanego odcinka drogi gminnej [...] na odcinku H. - W.K.. W jej ocenie organy orzekające w sprawie nie rozważyły innego jej usytuowania i w sposób nieuprawniony pozbawiły części własności nieruchomości strony (działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,80 ha). Tak sformułowane zarzuty skargi są niezasadne. Po pierwsze, teren przedmiotowej inwestycji (budowa drogi publicznej) obejmuje nie tylko działki skarżącej i jest to niewątpliwie cel publiczny. Poza tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że organ orzekający o realizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji czy też do zmiany proponowanych rozwiązań technicznych. Ocenie podlega jedynie zawnioskowana konkretna inwestycja opracowana przez inwestora. Z treści art. 11a ust. 1 u.z.r.i.d. wynika, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zatem o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), który jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. To on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Natomiast rolą organu orzekającego w sprawie jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, przy uwzględnieniu, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który w tego rodzaju sprawach ma prymat nad interesem prawnym jednostki. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują więc inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca (por. wyroki NSA: z 22 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 198/24, publ. LEX nr 3733715, z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/19, publ. LEX nr 3065692, z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2572/15, z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, z 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 524/16, z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15, z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 106/15, z 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 3221/14, wszystkie publ. CBOSA). Odstąpienie od ustalonego kształtu przebiegu przedmiotowej inwestycji poprzez ingerencję organów administracyjnych w konkretne rozwiązania zaproponowane przez inwestora w złożonym wniosku należy uznać za nieuprawnioną w świetle obowiązujących przepisów. Kwestia zmiany przebiegu inwestycji drogowej uwzględniająca interesy skarżącej w sposób przez nią wskazany nie może więc stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej w tym zakresie (zob. np. wyroki NSA: z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17; z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 25/19; z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2468/19, wszystkie publ. CBOSA). Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wydając rozstrzygnięcie organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów procesowych, jak i tych wskazanych w skardze, a dotyczących zasady zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 ust. 1 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia prawa materialnego, Sąd uznał je za niezasadne i polemiczne, ponieważ całkowicie pomijają specyfikę postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję. Należy podkreślić, że celem specustawy drogowej było skrócenie i uproszczenie procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycję drogową poprzez skumulowanie w niej kilku postępowań regulowanych w odrębnych ustawach. Decyzja zrid zawiera nie tylko rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnych i odnosi skutek w stosunku do licznej grupy podmiotów, ale – jeżeli chodzi o skutki cywilnoprawne – rodzi je w stosunku do wielu nieruchomości, przez które ma przebiegać droga. Wszelkie roszczenia odszkodowawcze pozostają poza przedmiotowym postępowaniem w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tego typu postępowanie wiąże się z ingerencją w prawo własności nieruchomości. Jednak brak zgody skarżącej na realizację przedmiotowej inwestycji według koncepcji przyjętej przez inwestora i zatwierdzonej przez organ odwoławczy nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że ingerencja w prawo własności skarżącej nie jest nadmierna i nieuzasadniona, tylko odpowiada koniecznemu zakresowi tej inwestycji. Teren, będący własnością skarżącej, nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Warto w tym miejscu wskazać, że proporcjonalność rozwiązań specustawy drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (publ. OTK-A 2012/9/106), w którym stwierdzono, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna, zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji (zob. też wyrok NSA z 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1879/23, publ. CBOSA). W świetle powyższych stwierdzeń ingerencja w prawo własności skarżącej jest w pełni uzasadniona interesem publicznym, co czyni również niezasadnym jej zarzuty dotyczące naruszenia Konstytucji RP. Poza tym powoływane w skardze wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2039/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 12 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Go 658/25 (nieprawomocny) nie są adekwatne do stanu faktyczno-prawnego przedmiotowej sprawy i nie uzasadniają zasadności skargi strony. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast wnioski dowodowe na okoliczność wykazania braku podstaw do wywłaszczenia nieruchomości skarżącej zawarte w skardze (fragment mapy dla celów projektowych i fotografia przedstawiające drogę publiczną oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], spełniającą - w ocenie skarżącej - cel inwestora) oddalił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.