VIII SA/Wa 204/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. M., (dalej: Skarżacy), od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. znak [...] o cofnięciu Skarżacemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii "B", "T", dokument nr [...], druk nr [...] wydane dnia [...] października 2004 r. przez Starostę [...], do czasu dostarczenia pozytywnego orzeczenia lekarskiego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzję wdano w oparciu o następujące ustalenia: Skarżący w dniu [...] października 2019 r. poddał się kontrolnym badaniom lekarskim w [...] Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w R. i otrzymał orzeczenie lekarskie nr [...], w którym stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat. "AM, A1, A2, A, B1, B, B+, E, T. W związku z powyższym na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami Starosta [...] w/w decyzją z [...] listopada 2019 r. orzekł o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i wzywając Skarżącego do niezwłocznego zwrócenia dokumentu prawa jazdy. W odwołaniu Skarżący podniósł, że odwołał się od orzeczenia lekarskiego, do dnia dzisiejszego nie uzyskał informacji, co jest przyczyną decyzji, na czyj wniosek został wezwany na badania. Wskazał, że nigdy nie był karany za łamanie przepisów ruchu drogowego, nie zatrzymano mu prawa jazdy. Pozbawienie go prawa jazdy uniemożliwi mu prowadzenie gospodarstwa rolnego i pozbawi środków do życia. Cytując regulację art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami, organ odwoławczy wskazał, że w sprawie wystąpiła podana w tym przepisie przesłanka cofnięcia uprawnienia, a wydane rozstrzygnięcie ma charakter aktu związanego, czyli w określonym stanie faktycznym organ musi wydać decyzję określonej treści. Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że dnia [...] października 2019 r. zostało wydane przez uprawnionego lekarza [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. (powinno być: R.) orzeczenie lekarskie nr [...] stwierdzające istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami do których wymagane jest prawo jazdy kategorii "AM, A1, A2, A, B1, B, B+, E, T. Wskazało, odnosząc się do stanowiska z odwołania, że Skarżący skierowany został na powyższe badania decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r. po wszczęciu postępowania na wniosek Prokuratury Rejonowej w G. z [...] lipca 2019 r. z powodu rozpoznania u Skarżącego przez biegłych lekarzy zespołu uzależnienia od [...]. Skarżący zapoznał się z w/w wnioskiem Prokuratury [...] sierpnia 2019 r., natomiast w/w decyzję odebrał osobiście [...] sierpnia 2019 r. i przedmiotowa decyzja jest ostateczna. Jak ustaliło Kolegium, z pisma Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej w W. wynika, że Skarżącemu przywrócono termin badania odwoławczego na dzień [...] stycznia 2020 r., lecz Skarżący nie zgłosił się na badanie pomimo, że stosowne pismo w tej sprawie odebrał osobiście [...] grudnia 2019 r. A zatem w/w orzeczenie lekarskie nr [...]z dnia [...] października 2019 r, jest ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym, a tym samym wiąże organy administracji publicznej w zakresie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia. Powyższa sytuacja wyczerpuje wskazaną powyżej przesłankę cofnięcia uprawnienia, nakładając na organ nie tylko prawo lecz bezwzględny obowiązek wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia. Z tych powodów zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie mogły uznać okoliczności podnoszonych przez skarżącego, m.in. w odwołaniu. Organ wyjaśnił, że procedura przewidziana w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców dotycząca specjalistycznych czynności jakimi są badania lekarskie, sposobu ich przeprowadzenia i rozpoznania odwołań, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej, co wyklucza możliwość kontrolowania treści orzeczeń lekarskich przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, co potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniósł, że w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie bada się już prawidłowości i zasadności wcześniejszej decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, choć obie decyzje pozostają ze sobą w związku. Każda z nich jest podejmowana w odrębnym postępowaniu i od każdej z nich przysługuje odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie jest ostateczna i prawomocna. SKO wskazało też, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ administracji nie jest władny do przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w innym zakresie np.: sytuacji rodzinnej i materialnej Skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący nie zgodził się z w/w rozstrzygnięciem i wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. W uzasadnieniu podkreślił, że uprawniona jednostka służby zdrowia była uprawniona do przeprowadzenia przeciwdowodu, z czego nie skorzystano, a strona nie może być obciążona negatywnymi skutkami zaniechania uprawnionej jednostki. Powtórzył, że nie był nigdy karany, nie stosowano wobec niego zatrzymania prawa jazdy. Pozbawienie prawa jazdy uniemożliwi mu prowadzenie gospodarstwa rolnego, pozbawiając środków do życia, co powinno być przedmiotem szczegółowej analizy ze strony organu. Wskazał, że w sprawie naruszono art. 7 i 77 kpa, których treść przytoczył. Podniósł m.in., że organ winien działać na podstawie i w granicach prawa, a działania sprzeczne z zasada praworządności powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom skargi, nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o cofnięciu posiadanych przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, T ze względu na stan jego zdrowia. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na normie prawa materialnego wyrażonej w przepisie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz.341). Zgodnie ze wskazanym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W ocenie sądu, z treści przytoczonego przepisu wprost wynika dla starosty obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Celem tego przepisu jest wykluczenie z ruchu drogowego osób, które nie powinny kierować pojazdami z uwagi na brak predyspozycji zdrowotnych. Dobrem chronionym jest w tym przypadku bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które ma zdecydowanie większe znaczenie dla interesu publicznego niż zaspokajanie potrzeb komunikacyjnych osoby niezdolnej do prowadzenia pojazdu. Użyte w art. 103 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami sformułowanie "starosta wydaje decyzję", wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji, przy tym organy administracji są związane orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Weryfikacja następuje bowiem w odpowiednim trybie, przewidzianym w ustawie o kierujących pojazdami (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r., I OSK 532/10), a nie w niniejszym postępowaniu, które ma jedynie charakter następczy. Dodatkowo, orzeczenie takie, wydawane w szczególnym trybie, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (zob. wyroki WSA w Łodzi z 5 marca 2014 r., III SA/Ł 911/13 czy w Bydgoszczy z 17 grudnia 2014 r., II SA/Bd 1269/14). Na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. 2019, poz. 1659 ze zm.), które reguluje m.in. tryb postępowania w przedmiocie wydania wymienionego powyżej orzeczenia przez lekarza orzecznika, jednocześnie określając podmioty uprawnione do dokonania badań. W przypadku skierowania kierowcy na badania na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, muszą być one przeprowadzone we właściwym terytorialnie wojewódzkim ośrodku medycyny pracy (§ 10 ust. 1 rozporządzenia), zaś organem odwoławczym od orzeczenia wydanego w takim ośrodku jest jeden z podmiotów enumeratywnie wymienionych w § 11 ust. 2 rozporządzenia – w analizowanej sprawie jest to Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej w W.. Wymieniona regulacja, wskazująca krąg podmiotów uprawnionych do orzekania o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, w razie decyzyjnego skierowania na badania, zapewnia legitymowanie się przez lekarzy odpowiednim wykształceniem i doświadczeniem zawodowym oraz bezstronność przy ocenie stanu zdrowia osoby badanej. Na etapie powyższego postępowania diagnostyczno-orzeczniczego strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiając będące w jej posiadaniu dokumenty lekarskie, takie jak orzeczenia, zaświadczenia, historie choroby, czy wreszcie wyniki innych badań mające znaczenie w sprawie, a w szczególności uprawniona jest do odwołania się od orzeczenia lekarskiego pierwszej instancji do specjalistycznego organu wyższego stopnia, po doręczeniu jej tego orzeczenia lekarskiego. Uprawnienie do odwołania się stanowi gwarancję zapewnienia ochrony praw osoby badanej. Uprawniony lekarz organu odwoławczego wydając orzeczenie uwzględnia nie tylko wyniki przeprowadzonego przez siebie badania, lecz również dokumentację medyczną zgromadzoną przez lekarza orzekającego w pierwszej instancji oraz wyniki konsultacji oraz badań specjalistycznych, pomocniczych, jeśli uznał je za niezbędne. Z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o kierujących pojazdami, orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Przedstawiona powyżej procedura jest określona w sposób precyzyjny przez wskazane przepisy, zaś ostateczność orzeczenia uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego świadczy o tym, że nie są dopuszczalne żadne środki odwoławcze od tego orzeczenia w normalnym toku postępowania. Orzeczenia lekarskie zapadłe w trybie tej procedury, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, co oznacza, że organy te są związane takimi orzeczeniami i nie mają jakichkolwiek podstaw kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (zob. wyroki NSA z 25 października 2011 r., I OSK 1859/10 czy z 11 stycznia 2007 r., I OSK 251/06). Organ administracji orzekający w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi nie został upoważniony do oceny orzeczeń medycznych. Działanie takie nie tylko przekraczałyby kompetencje organu, lecz wręcz byłoby niemożliwe, gdyż organ administracji nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej. Kwestionowane orzeczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym, któremu Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje zwiększoną moc dowodową w zakresie tego co nim stwierdzono, bowiem dokument ten, jak wskazano wyżej, został sporządzony w przypisanej formie i przez powołane do tego organy w zakresie ich działania – rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie, na podstawie decyzji starosty o skierowaniu na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Skarżącego postępowanie organów było prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Decyzja o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie została wydania przez Starostę [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r. Podstawę jej wydania stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, a to wobec wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. prowadzącego postępowanie wyjaśniające w sprawie [...] w sprawie orzeczenia obowiązku leczenia odwykowego Skarżącego. Od decyzji tej Skarżącemu przysługiwało odwołanie, o czym informację zawarto w pouczeniu tej decyzji. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości, wskutek czego decyzja stała się ostateczna, a sam skarżący, zgodnie z jej treścią, poddał się przedmiotowemu badaniu lekarskiemu. O ile były zastrzeżenia co do decyzji kierującej skarżącego na badania lekarskie, to należało ją w drodze odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. zaskarżyć. Kwestionowanie decyzji kierującej na badania lekarskie i podnoszenie dopiero w tym postępowaniu brak podstaw do wydania takiej decyzji jest spóźnione. Zresztą Skarżący poddał się badaniom lekarskim, po przeprowadzeniu których wydane zostało orzeczenie lekarskie nr [...] stwierdzające istnienie przeciwskazań do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+, E, T. Aczkolwiek Skarżący kwestionował wynik badania i na jego wniosek przywrócono mu termin badania odwoławczego na dzień [...] stycznia 2020 r. w Wojskowym instytucie Medycyny Lotniczej w W., to nie zgłosił się na to badanie, pomimo prawidłowego powiadomienia o w/w terminie [...] grudnia 2019 r. W tej sytuacji orzeczenie nr [...] stało się ostateczne. Po wyczerpaniu obowiązującego w tym zakresie trybu postępowania, tzn. wyczerpaniu toku instancji, nie można skutecznie podważyć tego, co wynika z treści orzeczenia lekarskiego będącego podstawą wydania zaskarżonych decyzji. Z kolei decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. nastąpiło stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, określone w tym przepisie prawa tj. w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd uznał, że tak zaskarżona decyzja , jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu na wynik przedmiotowego postępowania nie ma wpływu sytuacja rodzinna czy majątkowa Skarżącego o której mowa zarówno w skardze jak i w odwołaniu, dlatego też nie wzięcie tej okoliczności pod uwagę przez organy procedujące w kontrolowanej sprawie nie stanowi naruszenia przepisów postępowania. Jedyną okolicznością istotną jest bowiem treść orzeczenia lekarskiego, a z orzeczenia tego wynika istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami określonej kategorii. Tym samym skarga nie mogła być uwzględniona. Podkreślenia także wymaga fakt, że przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień. Wobec powyższego na podstawie art. 151 cytowanej powyżej ustawy sąd orzekł jak w sentencji.