VIII SA/Wa 194/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu skargi O. G. na czynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. w przedmiocie obniżenia wypłaty II transzy dofinansowania w ramach Programu "Czyste Powietrze" postanawia: odrzucić skargę

W dniu 25 lutego 2025 r. O. G. (dalej: skarżący) złożył wniosek o płatność drugiej raty dofinansowania w ramach Programu "Czyste Powietrze". W dniu 21 października 2025 r. organ dokonał wypłaty II transzy w kwocie obniżonej. Skarżący nie godząc się z tym rozstrzygnięciem wniósł skargę do Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, Sąd zobligowany jest zbadać, czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z art. zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820, 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi w spawie jest czynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. polegającą na wypłacie II transzy dofinansowania w obniżonej wysokości. Podstawą prawną przyznania tego dofinansowania jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.), dalej: "P.o.ś.". Zgodnie art. 411 ust. 8 P.o.ś. Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek, poręczeń oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Stosownie do art. 400 P.o.ś. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej działa jako samorządowa osoba prawna w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) i jako instytucja ochrony środowiska nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę do katalogu organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 P.o.ś. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu o sygn. akt I GSK 149/21 (dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"), że udzielenie dopłaty w ramach programu "Czyste Powietrze" nie jest sprawą o charakterze administracyjnoprawnym (z zakresu działania administracji publicznej), ale sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że skoro art. 411 ust. 8 P.o.ś. stanowi, że dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Zresztą w całym rozdziale 4 działu II tytułu VII P.o.ś. regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w tym Narodowego Funduszu, nie przewidziano wydawania decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu przedmiot skargi nie jest także czynnością czy też aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odnosząc się do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy wskazać, że za akty lub czynności, o których mowa tym przepisie uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por.: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). Wskazać należy, że uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". Czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązań Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym, mają natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania. Biorąc zatem pod uwagę cywilnoprawny charakter działań WFOŚiGW w zakresie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze" wynikający z art. 411 ust. 8 P.o.ś., czyli gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej, wskazać należy, że podejmowane przez organ czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że sprawa zawarcia umowy między wojewódzkim funduszem a skarżącą, jak i kwestie związane z jej realizacją, ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji czy też szeroko pojętego aktu administracyjnego w tym zakresie. Sam fakt, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wykonuje zadania publiczne wynikające z P.o.ś. i dysponuje środkami publicznymi nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Nie wszystkie bowiem zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych, gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne, jak np. umowa (por.: postanowienie NSA z 5 marca 2010 r. o sygn. akt II OSK 390/09 - dostępne w CBOSA). Z tego względu Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę.