VIII SA/Wa 190/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi U. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2023 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 27 września 2023 r. Nr [...]; 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz U. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi U. Z. (dalej: skarżąca) jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z 13.12.2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] r. nakładające na skarżącą jednorazową grzywnę w wysokości 16451,39 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w R. nr [...] z 4.10.2022 r. Decyzją tą nakazano skarżącej rozbiórkę ganku o wymiarach 5,52m x 2,43m usytuowanego przed wejściem do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości J. I.D. [...] gmina I.. Z jego uzasadnienia wynika, iż w związku z niewykonaniem przez skarżącą obowiązku nałożonego w/w decyzją PINB w R. Nr [...] organ powiatowy przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 22.05.2023 r. skierowano do skarżącej upomnienie Nr [...] wzywające do wykonania w/w obowiązku, które doręczono 25.05.2023 r. W dniu 17.08.2023 r. PINB w R. wystawił tytuł wykonawczy który doręczono zobowiązanej 21.08.2023 r., co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego w w/w sprawie. Następnie PINB w R. w/w postanowieniem Nr [...] r. z 27.09.2023 r. nałożył na skarżącą jednorazową grzywnę w wysokości jw. celem przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w R. Nr [...] z 4.10.2022 r. W zażaleniu skarżąca postawiła szereg zarzutów, zarzuciła m. in., że nie otrzymała tytułu wykonawczego z 18.05.2023 r., nadto że wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 16451,39 zł nałożono też na jej syna S. Z.. Tym samym nie wiadomo kto ma tę kwotę zapłacić. Po rozpoznaniu zażalenia MWINB wskazanym na wstępie postanowieniem z 13.12.2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z 27.09.2023 r. wskazując, że z akt jednoznacznie wynika, iż skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją PINB w R. Nr [...], wobec czego istniał obowiązek nałożenia na zobowiązana grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Organ przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 6 § 1, 119, 121 § 4 i 5, 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podniósł, że organ egzekucyjny wydając zaskarżone postanowienie Nr [...] zastosował się do dyspozycji cyt. przepisów określając przy tym w sposób właściwy termin wykonania egzekwowanego obowiązku i dokonania wpłaty grzywny w celu przymuszenia. Odnośnie wysokości przedmiotowej grzywny wskazał, że wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS, który wynosił w dacie wydania zaskarżonego postanowienia 6134 zł (komunikat Prezesa GUS z 25.08.2023 r.). Powierzchnia ganku objętego postepowaniem egzekucyjnym wynosi 5,52 m x 2,43m = 13,41 m2. Według wzoru do obliczania wysokości grzywny kwota grzywny wynosi 13.41 x (6134 : 5)= 55,30 x 1226,8 = 16451,39 zł., zatem została prawidłowo obliczona przez organ powiatowy. Organ wskazał, że innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w sprawie niniejszej jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, ale grzywna jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, bowiem powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje z uwagi na możliwość jej umorzenia czy zwrotu. Nadto zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, możliwość negocjowania kosztów wykonania, nie generuje wydatków z wyłonieniem wykonawcy robót. Podniósł, że przedmiotowy ganek spełnia definicję części budynku zawartą w art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie skarżąca powtórzyła zarzuty z zażalenia. Podniosła też, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe ponieważ strona nie dobudowała pomieszczenia mieszkalnego do budynku mieszkaniowego lecz ganek przydomowy. Ganek nie może być częścią budynku mieszkalnego, gdyż nie pełni funkcji mieszkalnej lecz służebna, pomocnicza do budynku mieszkalnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte Sąd podzielił. Prawidłowo stwierdził bowiem organ odwoławczy, że rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie kwestia zgodności tego postanowienia z prawem. W ramach tego postępowania nie podlega zaś kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna, zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji w trybie wyżej powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.). Wniosek taki wynika wprost z treści przywołanego przez organ II instancji art. 29 § 1 tej ustawy, który stanowi o braku uprawnienia badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Kwestionowana decyzja o nakazie rozbiórki mogła być przedmiotem kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu, zaś wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczną i może być wzruszona jedynie w odrębnych trybach nadzwyczajnych, a jako akt, który nie został podjęty w granicach niniejszej sprawy, nie podlega badaniu w ramach obecnego postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.). |Stąd też zarzuty skargi pod adresem decyzji o nakazie rozbiórki ganku, nie miały żadnego znaczenia w niniejszym postępowaniu. | |Zastrzeżeń Sądu nie budzi też prawidłowość tytułu wykonawczego będącego podstawą prowadzonego wobec skarżącej postępowania | |egzekucyjnego (zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na | |podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru). Jego wystawienie było | |konsekwencją stwierdzenia przez PINB, że obowiązek rozbiórki został przez skarżącą wykonane i poprzedzone było - stosownie do | |wymogu wynikającego z art. 15 § 1 - przesłaniem jej upomnienia z 22.05.2023 r. zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku ze | |wskazaniem, że niewykonanie będzie skutkować po upływie 7 dni od dnia jego doręczenia skierowaniem sprawy na drogę postępowania | |egzekucyjnego (upomnienie to zostało doręczone 25.05.2023 r.). Wobec bezskutecznego upływu tego terminu i wystawienia tytułu | |wykonawczego, organ egzekucyjny (PINB) zobowiązany był do zastosowania środków przewidzianych w u.p.e.a. Z uwagi na niepieniężny| |charakter obowiązków podlegających egzekucji, organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych | |spośród wymienionych w art. 1a pkt 12 b), tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. | |Podstawą wydania kontrolowanych postanowień są przepisy art. 119, 121 § 4 i 5, art. 122 u.p.e.a. Zgodnie z art. 119, grzywnę w| |celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo | |obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za | |zobowiązanego (§ 1), a także jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym | |(§ 2). Stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa | |budowlanego, to grzywna jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym | |otoczenia. Zgodnie z § 5 tego artykułu wysokości grzywny o której mowa w § 4 stanowi w przypadku obowiązku przymusowej | |rozbiórki budynku lub jego części iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem i 1/5 ceny 1m2 | |powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (...). Zgodnie z art. 6 | |u.p.e.a., w myśl której w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności | |zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Za uchylanie od wykonania obowiązku uznaje się natomiast świadome | |niewykonanie - pomimo doręczenia upomnienia - obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, co miało miejsce w | |przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 7 § 3 u.p.e.a., stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne /tylko wtedy/, gdy | |egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (zgodnie z art. | |59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania). | |Zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: | |1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie | |zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; | |2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w | |razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku | |wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. | |Stosownie do tego, przy określaniu terminu uiszczenia grzywny i realizacji obowiązku zagrożonego wykonaniem zastępczym organ | |egzekucyjny powinien w obu tych przypadkach wyznaczyć taki termin, by realizacja egzekwowanego obowiązku była w tym terminie | |możliwa. W przeciwnym wypadku nałożenie grzywny traci charakter środka przymuszającego do realizacji obowiązku i wobec | |obiektywnego braku możliwości jego wykonania w zakreślonym terminie niejako od razu przybiera w istocie charakter kary za brak | |jego wykonania z konsekwencjami wykonania zastępczego. | Jednakże, sąd administracyjny stwierdził, że postanowienia organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea. Wbrew poglądowi organu odwoławczego, postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zawiera bowiem wszystkich obligatoryjnych elementów. Mianowicie, organ egzekucyjny nakładając grzywnę na skarżącą nie wskazał terminu uiszczenia grzywny, nie obwarował wezwania żadną sankcją, co stanowi niezbędny element postanowienia. Nadto postanowienie z 27.09.2023 r. nie zawiera wezwania skarżącej do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem że będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Ustawodawca jednoznacznie przewidział zaś, że wezwanie należy połączyć z pouczeniem o zagrożeniu wykonania zastępczego (w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, co dotyczy niniejszej sprawy). Zagrożenia takiego organ egzekucyjny nie zawarł w sentencji postanowienia, ani nawet w pouczeniach. Pominięcie tego elementu postanowienia, wymaganego przez ustawodawcę, nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa, gdyż skutkuje niemożnością kontynuacji postępowania egzekucyjnego w razie niewykonania obowiązku przez zobowiązanego. Zauważyć też należy, że w postanowieniu z 27.09.2023 r. wskazano błędną datę tytułu wykonawczego tj. 18.05.2023 r., gdy tytuł wystawiono w dniu 17.08.2023 r. Jednocześnie w w/w postanowieniu organ wezwał S. Z. do uiszczenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia, pod rygorem jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych i do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z 17.08.2023 r., pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego, w sytuacji gdy w tytule wykonawczy wymieniona jest wyłącznie skarżąca – U. Z., co stanowi naruszenie art. 7 kpa. Z tych względów postanowienia organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny po ustaleniu, że obowiązek nie został w dalszym ciągu wykonany, winien zatem ponownie rozważyć, jaki środek egzekucyjny należy zastosować, zaś w razie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, postanowienie winno zawierać wszystkie elementy ustawowe i uzasadnienie wysokości grzywny.