VIII SA/Wa 182/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] czerwca 2020 roku znak [...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), po rozpoznaniu zażalenia K. S. (dalej: "skarżący") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: "organ I instancji", "RDOŚ") z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą, na części działki o nr ewid. [...] w miejscowości S. (obręb [...] S.), gmina P., położonej w obszarze Natura 2000 [...][...] i otulinie K. Parku Krajobrazowego orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Wójt Gminy P. wystąpił do organu I instancji o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą na części działki o nr ewid. [...] w miejscowości S. (obręb [...] S.), gmina P.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., RDOŚ, biorąc za podstawę art. 106 k.p.a. oraz art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając położenie planowanej inwestycji w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Ostoja K. [...], organ I instancji dokonał rozważenia czy realizacja zamierzonej inwestycji nie będzie stanowiła działań, o których mówi art. 33 ustawy o ochronie przyrody, tj. mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności czy nie będzie pogarszać stanu siedlisk przyrodniczych gatunków roślin i zwierząt, dla których wyznaczono obszar Natura 2000, wpływać znacząco negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar lub pogarszać integralność obszaru oraz jego powiązania z innymi obszarami. RDOŚ po dokonanej analizie stwierdził, że planowane przedsięwzięcie będzie generować znacząco negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...] Ostoja K., tj. krętogłowa (Jynx torquilla). Organ I instancji wyjaśnił że dla krętogłowa odpowiednim miejscem dla występowania, rozrodu i wychowu młodych oraz bazą pokarmową są obrzeża lasu, ekoton pomiędzy obszarami leśnymi, a polnymi czy łąkowymi. Działka nr ewid. [...] w przeważającej części sąsiaduje z łąkami, pastwiskami z zadrzewieniami oraz lasem znajdującym się w odległości ok. 100 m na północ. Działka nr ewid. [...] i jej sąsiedztwo stanowią siedlisko co najmniej 1 pary krętogłowa. Wprowadzenie budynków mieszkalnych w tym rejonie zintensyfikuje postępujący proces zanikania siedlisk krętogłowa, a w konsekwencji utraty ich miejsc żerowania, rozrodu i przebywania. Skarżący, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020r., poz. 55; dalej: "u.o.p."), poprzez jego zastosowanie pomimo niewykazania przez organ, aby realizacja przedmiotowej inwestycji w sposób znaczący negatywnie oddziaływała na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...] Ostoja K., jak również wobec ujawnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności wskazujących, iż inwestycja nie będzie oddziaływała negatywnie na w/w cele w sposób znaczący; 2) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) tiret rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy obszar inwestycji objętej wnioskiem nie przekracza 0,5 ha zabudowy, wobec czego nie może być ona uznana nawet za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem słusznych interesów strony, oparcie się na dowodach niemożliwych do weryfikacji oraz dowolne przyjęcie, że na obszarze chronionym Natura 2000 Ostoja K. [...] nastąpił spadek populacji krętogłowa do 44 par. GDOŚ wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając wskazał, iż projekt decyzji, będącej przedmiotem uzgodnienia, jest zgodny z przepisami, które dotyczą otuliny parku krajobrazowego, tj. art. 5 pkt 14 u.o.p. Określona w projekcie decyzji inwestycja ze względu na: odległość od granic K. Parku Krajobrazowego, charakter planowanej zabudowy (budynki mieszkalne jednorodzinne) i parametry nie stanowi zagrożenia zewnętrznego, które mogłoby wywołać niekorzystne zmiany w zasobach, składnikach przyrody oraz walorach krajobrazowych K. Parku Krajobrazowego. Następnie organ odwoławczy zauważył, iż w przypadku niepewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma "zasada przezorności" (inaczej: "zasada ostrożności"), którą określa art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219). Przesłankami do zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia na działce nr ew. [...], jako mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 Ostoja K. [...], w związku z art. 33 u.o.p. będzie możliwość i istotność oddziaływania. GDOŚ wskazał, iż przedmiotem ochrony na ww. obszarze Natura 2000 jest m.in. krętogłów. Wyjaśnił, iż granica siedliska krętogłowa przebiega poza ukształtowaną linię zabudowy miejscowości, tj. na niezabudowanych i pozbawionych infrastruktury terenach rolnych, siedliskowo dogodnych dla tego gatunku. Tak jest również w części miejscowości S., gdzie znajduje się działka nr ewid. [...], na której zaplanowano inwestycję. Granica siedliska przebiega tutaj poza ukształtowaną linią zabudowy, a działka nr ewid. [...] usytuowana jest za działkami, na których są zabudowania. Działka nr ewid. [...] należy do niezabudowanych terenów rolnych. W przeważającej części działka sąsiaduje z łąkami, pastwiskami, na których znajdują się zadrzewienia, a w odległości ok. 100 m na północ od w. działki znajduje się las. Planowana inwestycja zlokalizowana jest poza dotychczas ukształtowaną linią zabudowy i wyznacza nową, tak, że przesuwa ją dalej od drogi, w kierunku niezabudowanych otwartych terenów rolnych. Z porównania mapy zawierającej informację o zasięgu siedliska krętogłowa z załącznikiem graficznym Nr [...], na którym jest wyznaczony teren inwestycji wynika, że północno-zachodni fragment terenu inwestycji wchodzi w obszar wyznaczonego siedliska krętogłowa, a pozostała bezpośrednio z nim graniczy (granica wyznaczonego siedliska przebiega tuż za wyznaczoną północną linią terenu inwestycji oznaczoną literami D - E). Zdaniem organu odwoławczego, realizacja inwestycji na przedmiotowym terenie wiąże się z bezpośrednim oddziaływaniem, tj. ingerencją we fragment siedliska krętogłowa i jego likwidacją. Za główne bezpośrednie oddziaływanie planowanej inwestycji należy uznać trwałe przekształcenie terenu poprzez wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej na terenie rolnym należącym do siedliska krętogłowa. Realizacja planowanej zabudowy mieszkaniowej wyeliminuje w sposób trwały teren siedliskowo odpowiedni dla krętogłowa. Obok bezpośredniej eliminacji fragmentu siedliska krętogłowa, w sprawie należy równolegle uwzględnić oddziaływania, jakie wynikają z faktu położenia terenu inwestycji (przeważającej jego części) bardzo blisko wyznaczonego siedliska oraz wielkości planowanej zabudowy (budowa trzech budynków mieszkalnych na terenie inwestycji o powierzchni ok, 0,45 ha). Oddziaływania, jakie wywoła zamierzona inwestycja dotyczą zarówno etapu jej realizacji, jak i funkcjonowania po realizacji. W świetle powyższego, GDOŚ uznał, że istnieją racjonalne przesłanki do stwierdzenia, iż przedsięwzięcie może znacząco wpływać na krętogłowa - przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 Ostoja K. i nie można z całą pewnością wykluczyć, że realizacja tego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływała na obszar Natura 2000. Dlatego też należy stwierdzić, że realizacja inwestycji w oparciu o treść przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 Ostoja K., co oznacza, że ww. projekt narusza art. 33 ust. 1 u.o.p., co stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż odmowa uzgodnienia projektu decyzji nie oznacza braku zgody na planowaną inwestycję, a jedynie konieczność przeprowadzenia dla niej stosownej oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 Ostoja K. [...]. Organy obu instancji nie mogą jednak dokonywać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 we własnym zakresie lub powoływać w tym celu biegłego. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie GDOŚ z [...] listopada 2020 r. Wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Autor skargi zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: art. 7, art. 77 i art. 80 kpa., poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem słusznych interesów strony, oparcie się na dowodach niemożliwych do weryfikacji oraz dowolne przyjęcie, że na obszarze chronionym Natura 2000 Ostoja K. [...] nastąpił spadek populacji krętogłowa do 44 par, w sytuacji gdy opracowanie na które powołuje się organ w decyzji nie zawiera informacji na temat liczebności tego gatunku na terenach należących do Lasów Państwowych; art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., poprzez oparcie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na danych dotyczących działki nr [...] położonej w miejscowości S. (obręb [...] S.), podczas gdy planowana inwestycja dotyczy nieruchomości położonej w miejscowości S. (obręb S. [...]), co narusza zasadę zaufania obywateli do organów postępowania administracyjnego; art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu dowolnego ustalenia przez RDOŚ, że na obszarze chronionym Natura 2000 Ostoja K. nastąpił spadek populacji krętogłowa; art. 33 ust. 1 u.o.p., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że projekt narusza art. 33 ust. 1 u.o.p., pomimo niewykazania przez organ, aby realizacja przedmiotowej inwestycji w sposób znaczący mogła negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 PLB140013 Ostoja K.; art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo tego, że nie jest ona sprzeczna z przepisami odrębnymi, w szczególności z art. 33 ust. 1 u.o.p. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził naruszenia prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Postępowanie w kontrolowanej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą, na części działki o nr ewid. [...] w miejscowości S. (obręb [...] S.), gmina P., położonej w obszarze Natura 2000 Ostoja K. [...] i otulinie K. Parku Krajobrazowego. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia były m.in. przepisy art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objetych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi zaś, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z treści powyższych przepisów wynika, iż wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od jej uzgodnienia przez inny organ, zajęcie zaś stanowiska przez ten organ powinno nastąpić najpóźniej w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Jeżeli organ uzgadniający nie zajmie stanowiska w sprawie we wskazanym terminie, to rozstrzygnięcie uważa się za uzgodnione z upływem terminu 2 tygodni. W przepisie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustalono, iż początkiem 2- tygodniowego terminu, w którym organ powinien zająć stanowisko jest dzień doręczenia pisma (wniosku) o uzgodnienie organowi I instancji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą, na części działki o nr ewid. [...] w miejscowości S. (obręb [...] S.), gmina P., wymagała uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, gdyż znajduje się w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Ostoja K. [...], co wypełnia dyspozycję ww. przepisów prawa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wniosek Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2020 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji wpłynął do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w dniu [...] czerwca 2020 r. Tym samym dwutygodniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez organ I instancji upływał w dniu [...] czerwca 2020 r. Tymczasem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w dniu [...] czerwca 2020 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jego wydania. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. (II OSK 1554/19), zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w trybie ar. 53 ust. 5 u.p.z.p. następuje w dacie sporządzenia (podpisania) postanowienia i ta właśnie data jest miarodajna dla oceny zachowania dwutygodniowego terminu. Należy mieć na uwadze, iż tryb uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ obarczony jest terminem prawa materialnego, będącym terminem zawitym, a co za tym idzie, nie podlegającym przedłużeniu ani przywróceniu. Po jego upływie organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania (w tym wydania decyzji o odmowie uzgodnienia). W art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca wskazał wyraźnie, że jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie 2 tygodni, uzgodnienie uważa się za dokonane. Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego wprowadzonego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jako terminu instrukcyjnego. Regulując w taki właśnie sposób uzgodnienia, ustawodawca godzi się z ryzykiem utraty przez organ kompetencji do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. IV SA/Wa 1947/12 publ. Cbois). Mając na uwadze, iż wraz z upływem terminu 2 tygodni uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy należało uznać za dokonane, odmowne rozstrzygnięcia jakie zapadły po tej dacie wydane zostały z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Skoro bowiem przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nakazywał organowi I instancji zająć stanowisko najpóźniej w ciągu 2 tygodni dni od dnia doręczenia pisma (wniosku) o dokonanie uzgodnienia, to zajęcie negatywnego stanowiska po tym terminie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Uwzględniając fakt, że organ odwoławczy wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymującą w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji nie dostrzegł upływu terminu do wydania przez ten organ uzgodnienia, należy uznać, iż również zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno bowiem zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji dotyczą sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia. Przyjmując, że postanowienie odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji zostało wydana po upływie 2 - tygodniowego terminu do jego wydania, zbędną stała się ocena zarzutów skargi, albowiem brak było podstaw do wydania odmownego uzgodnienia, a przedłożony przez Wójta Gminy P. projekt decyzji o warunkach zabudowy w warunkach niniejszej sprawy uważa się za uzgodniony. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 1 p.p.s.a.