II OSK 1994/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2351/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2351/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 17 października 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] wystąpił do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parku obejmującego dwa szczelne stawy ogrodowe i pergolę z towarzyszącą infrastrukturą, na terenie działki nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 60 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), odmówił uzgodnienia projektu decyzji wskazując, że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że działka nr [...] opisana jest w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jako grunt o klasyfikacji Ls, który nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (inwestycyjne) w planie zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r., a który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła wskazana na wstępie Spółka, zarzucając nieprawidłowe przyjęcie, że inwestycja zmierza do przeznaczenia gruntu na cele nieleśne oraz że przedłożony projekt nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 k.p.a. (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku braku aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nowe zainwestowanie jest możliwe po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych dokonuje uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Dlatego też możliwe jest wykorzystanie zapisów zawartych w nieobowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu wpadkowym. Z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika jednoznacznie, że inwestycja ta dotyczy gruntów leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (inwestycyjne) w ww. planie zagospodarowania przestrzennego [...]. Wobec powyższego słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzające, że nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie parku obejmującego dwa szczelne stawy ogrodowe i pergolę z towarzyszącą infrastrukturą, w ocenie organu odwoławczego, bez wątpienia spowoduje inny niż leśny sposób zagospodarowania nieruchomości. Tym samym przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji zmierza do przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, do czego niezbędne jest uprzednio wydanie zgody właściwego organu na dokonanie zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, o czym stanowi art. 7 ustawy o gruntach rolnych i leśnych. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, nie było konieczności ustalenia jakie jest przeznaczenie gruntu w ww. planie miejscowym, który utracił moc, skoro grunt ten nie uzyskał uprzednio zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w tym planie. Skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. wniosła Spółka, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: art. 8 k.p.a.; art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) i ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) organy nie mogły przyjąć innej kwalifikacji części działki inwestora niż las (Ls), taka kwalifikacja wynikała z ewidencji gruntów i budynków. Dalej Sąd wskazał, iż zasadą jest, że zmiana każdego gruntu leśnego na cele nieleśne możliwa jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zawsze wymaga zgody właściwego organu na dokonanie takiej zmiany. Od tej reguły jest wyjątek – art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwsza z przesłanek z tego przepisu zachodzi gdy inwestycja ma przeznaczenie leśna, a druga gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany. W sprawie Sąd uznał, że planowane zamierzenie jednoznacznie stanowi o przeznaczeniu gruntu na cele inne niż leśne. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organów, że w stosunku do wskazanego projektu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła. Niemożliwe jest natomiast wydanie decyzji w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu byłoby sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu stanowiącego użytek leśny. Dalej Sąd zaakcentował, że zgoda na zmianę przeznaczenia spornego gruntu nie została wydana (nie wynika to z akt sprawy), a kwestia decyzji przywołanych przez Spółkę nie wpływa na zmianę stanowiska. Odnośnie wydanej w przeszłości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu lub terenów sąsiednich Sąd wskazał, że w tym postępowaniu organ nie bada okoliczności wydania tej decyzji przez Burmistrza Gminy [...]. Natomiast w odniesieniu do decyzji orzekających o przejściu na własność komunalną określonych gruntów i zatwierdzających podział geodezyjny nieruchomości, wskazane tam przeznaczenie gruntu pod funkcje techniczno-produkcyjne stanowi tylko informację wynikającą z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Nie zastępuje to jednak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych podejmowanej w trybie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu Spółka zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegającym na oddaleniu skargi w sytuacji, w której obowiązkiem sądu dokonującego kontroli legalności zaskarżonego postanowienia było uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postepowania tj. art. 8 k.p.a. polegające na odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji w której dla tego samego terenu została uprzednio wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tj. decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] o warunkach zabudowy; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na oddaleniu skargi, w sytuacji w której obowiązkiem sądu, niebędącego związanym zarzutami skargi dokonującego kontroli legalności zaskarżonego postanowienia było uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności okoliczności, czy uprzednio dla działki nr [...] (poprzednio nr [...]) wydano decyzję o warunkach zabudowy w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzony uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Jednocześnie Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na okoliczność wydania dla terenu, który obecnie stanowi m.in. działkę nr [...] decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzony uchwałą z dnia [...] września 1992 r. i przeznaczenia tego terenu na funkcje techniczno-produkcyjne; W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie należy zauważyć, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy grunt – działka nr [...], dla której opracowano projekt warunków zabudowy, jest oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako las (LsV) – 0,3067 ha i droga (dr) – 0,0439 ha, co w sposób niebudzący wątpliwości wynika z akt sprawy. Również i organ przedstawiający projekt decyzji do uzgodnienia, wskazał w piśmie z dnia 17 października 2016 r., iż przedmiotowa działka stanowi "(...) grunt o klasyfikacji leśnej (LsV)". Z akt sprawy wynika również, że działka ta nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (plan ten utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Okoliczności tych skarga kasacyjna co do zasady nie kwestionuje. Wskazuje jednakże, że organ uzgadniający nie wyjaśnił okoliczności, "czy uprzednio dla działki nr [...] (poprzednio nr [...]) wydano decyzję o warunkach zabudowy w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzony uchwałą Rady [...] Nr [...]z dnia [...] września 1992 r.", czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy uprzednio dla tego samego terenu wydano już decyzję o warunkach zabudowy – decyzja z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...], czym naruszył art. 8 k.p.a. Uchybień tych, zdaniem Spółki, nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, co skutkowało nieprawidłowym przeprowadzeniem kontroli w tej sprawie. Mając na uwadze przedmiot sprawy, zauważyć w pierwszej kolejności trzeba, iż organ administracji, któremu przedstawiono projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia ma tylko 2 tygodnie na zajęcie stanowiska (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z uwagi na to ograniczenie organ ten musi korzystać z dowodów, które zostały już wcześniej wytworzone i są w jego posiadaniu. Uzupełnienie postępowania dowodowego może nastąpić tylko w niewielkim zakresie. Organ uzgadniający może posłużyć się danymi, które znane są mu z urzędu, dowodami, które są już w jego posiadaniu oraz dowodami, które dostarczyła mu strona postępowania. Dowody niezbędne do zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający powinny zostać zgromadzone przede wszystkim przez organ prowadzący postępowanie główne, a następnie przedstawione organowi uzgadniającemu wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 10.03.2020 r. II OSK 3877/19). Dalej wyjaśnić należy, iż jedną z przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu jest przesłanka określona w pkt 4 tego przepisu, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Ustanowiona przesłanka nie otwiera możliwości prawnej stosowania przez organ uzgadniający przepisów nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu. Przedmiotem regulacji jest jedynie spełnienie przesłanki – grunt leśny został objęty zgodą na przeznaczenie na cele nieleśne przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc. W razie gdy przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc, takiej zgody nie było, obowiązuje procedura uzgodnienia według przepisów prawa obowiązujących organ właściwy do uzgodnienia (por. wyrok NSA z 25 X 2016 r., II OSK 53/15). W sprawie niniejszej, jak już wyżej wskazano, przedmiotowa działka stanowi grunt leśny. Organ przedstawiający projekt decyzji do uzgodnienia wyraźnie wskazał, że działka nr [...]nie została objęta zgodą na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr [...]). Dodał też, że ww. plan ustalał objęcie wszystkich lasów na terenie [...] statusem "lasów ochronnych" – ustalenie ogólne nr 16. Okoliczności przeciwnej skarga kasacyjna nie wykazuje. Trzeba też zaznaczyć, iż sam projekt decyzji przekazany do uzgodnienia jednoznacznie wskazuje, że działka objęta wnioskiem stanowi grunt o klasyfikacji leśnej (LsV), który nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w ww. planie. Mając na uwadze powyższe, skoro planowana inwestycja zmierzała do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny (inwestycja polegająca na budowie parku obejmującego dwa szczelne stawy ogrodowe i pergolę z towarzyszącą infrastrukturą na działce nr [...]), i nie zostały spełnione przesłanki do uzgodnienia projektu decyzji, to w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie było podstaw do wydania przez Sąd pierwszej instancji wyroku uwzględniającego skargę, stąd też prawidłowo zastosowano w tej sprawie konstrukcję prawną jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 i w zw. z art. 8 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji nie miał uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie naruszył przy tym art. 8 k.p.a. (w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., Dz.U. z 2017r., poz. 935), zgodnie z którym "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Naruszenia tej zasady Spółka upatruje w pominięciu przez Sąd, że dla tego samego terenu była już wydana decyzja o warunkach zabudowy (decyzja z dnia [...] kwietnia 1999 r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności tej Sąd pierwszej instancji nie pominął. Wskazał jednakże, że organy nie mogły w tym postępowaniu wyjść poza swoje kompetencje i prowadzić ustaleń co do których nie posiadają uprawnień, a więc badać okoliczności wydania w przeszłości decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza Gminy [...]. Również i w treści zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy odniósł się do decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...], wskazując, że poza zakresem kompetencji organu uzgadniającego pozostaje odnoszenie się do ustaleń tej decyzji, skoro nie stanowi ona przedmiotu sprawy. Stanowisko organu w tym zakresie zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, który jak już wyżej wskazano zajął stanowisko, że organy prowadzące postępowanie uzgodnieniowe nie mogą wychodzić poza przyznane im kompetencje i prowadzić ustaleń co do okoliczności wydania w przeszłości przez Burmistrza Gminy [...] akcentowanej przez stronę decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił, albowiem w postępowaniu wpadkowy, takim jak niniejsze nie jest możliwe dokonywanie ocen przez organ uzgadniający zastrzeżonych dla organu prowadzącego postępowanie główne. W konsekwencji również i drugi z zarzutów, a to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, został uznany za nieusprawiedliwiony. Jak już wyżej wskazano kwestia okoliczności związanych z wydaniem wskazywanej przez stronę decyzji o warunkach zabudowy nie mogła być w tym postępowaniu przedmiotem ustaleń przez organ uzgadniający. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zarządzeniem z dnia 11 lutego 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA skierowała sprawę, w oparciu o ww. przepis, do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano strony.