VIII SA/Wa 144/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 grudnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę

Postanowieniem z 11 grudnia 2025 r., Nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej także: "MWINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.; dalej Pr.b.), po rozpatrzeniu zażalenia R. G. (dalej: "strona", "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.(dalej: "PINB" lub "organ I instancji) Nr [...] z 14.10.2025r. znak: [...] wstrzymujące stronie prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach ok. 8,4 m x 7,5 m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości D. gm. Z.. Postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Jak wynika z ustaleń, sprawa dotycząca budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]położonej w miejscowości D. gm. Z. była już przedmiotem rozpoznania przed organem odwoławczym. Na ostatnim etapie MWINB postanowieniem Nr [...] z 22.08.2025r. uchylił postanowienie PINB Nr [...] z dnia 14.05.2025r. znak: [...] (wydane w przedmiocie wstrzymania robót przy budowie w/w budynku mieszkalnego) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę PINB oznaczonym na wstępie postanowieniem z 14.10.2025r. wstrzymał skarżącemu prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych przy rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach ok. 8,4 m x 7,5 m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]położonej w miejscowości D. gm. Z.. Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację budowy obiektu budowlanego (dalej "wniosek o legalizację") oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik skarżącego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz umorzenie postępowania postawił zarzuty naruszenia przepisów: art. 139a k.p.a. poprzez niezastosowanie się przez organ I instancji do wiążących wytycznych (wskazań) organu wyższego rzędu zawartych w decyzji z 22 sierpnia 2025 r. nr [...] poprzez niezastosowanie się do wskazania polegającego na ponownym bezsprzecznym ustaleniu przedmiotu postępowania; art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. polegające na tym, że organ powiatowy niewłaściwie ustalił, że część budynku jest przedmiotem postępowania, podczas gdy przedmiotem postępowania jest cały budynek jednorodzinny zrealizowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Z. z 23 marca 1987 r., znak: [...]; art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału i dowodów oraz zgłoszonych żądań w sprawie. MWINB utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji na wstępie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotem oceny w postępowaniu zażaleniowym jest postanowienie PINB z 14.10.2025r. wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego, które w ocenie MWINB odpowiada przepisom prawa. Organ odwoławczy podał m.in., że PINB w trakcie postępowania administracyjnego ustalił, że na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości D. zlokalizowany jest w granicy z działką o nr ew. [...] (od strony wschodniej) i w granicy z działką o nr ew. [...] (od strony południowej) budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach ok. 8,4 m x 7,5 m. Budynek konstrukcji murowanej, parterowy z poddaszem. Dach budynku jest dwuspadowy z linią kalenicy północ-południe o niesymetrycznych połaciach i różnych wysokościach. Skarżący okazał decyzję Naczelnika Gminy Z. z 23.03.1987r. znak: [...], udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą inwentaryzację budynku mieszkalnego (letniaka) na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości D.. Około 2007/2008r. na budynku zostało wymienione pokrycie dachowe z eternitu na blachę dachówkową. Analiza zdjęć lotniczych znajdujących się w aktach sprawy potwierdza, że rozbudowa budynku mieszkalnego została zrealizowana pomiędzy 2007 a 2011r. Z akt sprawy wynika również, że pierwotna bryła budynku mieszkalnego została zrealizowana na podstawie wspomnianej wyżej decyzji Naczelnika Gminy Z. z 23.03.1987r. Z opisu technicznego do inwentaryzacji budynku mieszkalnego - letniskowego wynika, że "budynek o wymiarach 5,86 x 10,07 m zlokalizowano na działce niezabudowanej szerokości 18,00 m w odległości 3,00 m od granicy południowej i 24,50 od osi szosy asfaltowej". Obecnie obiekt po rozbudowie zlokalizowany jest w granicy z działką o nr ew. [...] oraz [...]. PINB wydając skarżone rozstrzygnięcie określił w jego sentencji, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest nadbudowana część budynku mieszkalnego (nieobjęta pozwoleniem na budowę z dnia 23.03.1987r.) oraz jego rozbudowa. W ocenie MWINB organ powiatowy słusznie uznał, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z samowolną rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 122/25: "Pojęcie rozbudowy nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym. W judykaturze przyjmuje się, że z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość, czy szerokość. W szczególności, jako rozbudowę traktuje się powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego". Podobne stanowisko zajął WSA w Kielcach w wyroku II SA/Ke 261/25. Przedmiotowa rozbudowa stanowi powiększenie powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. o nr ew. [...] położonej w miejscowości D. gm. Z.. Ponadto w/w budynek mieszkalny został zaprojektowany jako jednokondygnacyjny a został wykonany jako parterowy z poddaszem, co oznacza, że został także nadbudowany. Jak wskazał WSA w Kielcach w wyroku II SA/Ke 279/24: "Tam, gdzie dochodzi do zwiększenia wysokości obiektu mamy natomiast do czynienia z "nadbudową" (za Słownikiem języka polskiego PWN, "nadbudować" to zbudować nową część nad jakąś wykończoną budowlą). Innymi słowy, nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej". Zdaniem organu odwoławczego, wobec wykonania w sposób samowolny rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, organ powiatowy słusznie wdrożył procedurę legalizacyjną wskazaną w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie załatwia zatem co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej, a jedynie otwiera drogę do legalizacji, umożliwiając rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane oraz złożenie przez inwestora wniosku o legalizację. Na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zatem zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Kwalifikacji tej dokonuje się przy tym według stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu" (por. wyrok WSA w Gdańsku, II SA/Gd 515/23). Z tej przyczyny, w ocenie MWINB sentencja zaskarżonego postanowienia oraz jego uzasadnienie odpowiadają dyspozycji w/w przepisu. Organ I instancji właściwie zatem wstrzymał roboty budowlane, jak też poinformował prawidłowo stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania jej wysokości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy objął procedurą legalizacyjną nadbudowaną część budynku mieszkalnego, jak i jego rozbudowę, o czym stanowi m.in. treść sentencji postanowienia organu I instancji. Skoro pierwotna bryła budynku objęta była pozwoleniem na budowę z 23.03.1987r., to nie można w takim przypadku mówić o samowoli budowlanej. Podobnie za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut braku poinformowania skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, gdyż dla skuteczności tego zarzutu jak wskazuje NSA w wyroku II OSK 849/23 koniecznym jest wykazanie, że naruszenie zasady sformułowanej w tym przepisie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy". Tymczasem, w ocenie MWINB umożliwienie przedłożenia skarżącemu wniosków dowodowych w realiach tej sprawy nie skutkowałoby zmianą stanowiska organów nadzoru budowlanego. Ponadto postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi pierwszy etap legalizacji i nie kończy postępowania administracyjnego. W skardze do WSA w Warszawie (dalej Sąd) na postanowienie MWINB z 11.12.2026r., wnosząc m.in. o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i zwrot kosztów postępowania sądowego pełnomocnik strony postawił zarzuty naruszenia przepisów: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 3 Pr.b.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że doszło do wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a w szczególności nie pozwala na precyzyjne określenie zakresu i czasu ich wykonania, przepisów postępowania, które mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak ustalenia, czy przedmiotem postępowania powinna być część budynku czy cały budynek mieszkalny, oraz brak przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych w tym zakresie, art. 139a k.p.a, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia PINB, mimo że organ I instancji nie zastosował się do więżących wytycznych zawartych w postanowieniu MWINB z 22 sierpnia 2025 r., nr [...], w szczególności w zakresie obowiązku jednoznacznego i bezspornego ustalenia przedmiotu postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia, co wykluczało możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy i obligowało organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw., z art. 81 k.p.a. polegające na uznaniu okoliczności faktycznych za udowodnione, pomimo, że organ zaniechał zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania i zebraniu materiału dowodowego, a także nie wyznaczył stronie terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, a tym samym na uniemożliwieniu stronie brania czynnego udziału w postępowaniu. Odpowiadając na skargę MWINB wystąpił o jej oddalenie wywodząc, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, Sąd uznał, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sporem w tej sprawie objęta jest zaś ocena prawidłowości wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia; w ust. 2: jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. W ust. 3: w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Jak wynika z sentencji wydanych w sprawie rozstrzygnięć przedmiot postępowania został określony w sposób nie budzący wątpliwości w sprawie, to znaczy postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych obejmuje prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach ok. 8,4 m x 7,5 m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]położonej w miejscowości D. gm. Z.. Sentencja jest jasna i nie może stanowić do podstawy formułowania zarzutu, że organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwe postanowienie, które nie określa której części budynku dotyczy. Te uchybienia, co zdaje się uszło uwadze pełnomocnikowi strony były wytknięte w pierwotnym postępowaniu przed organem I instancji i w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały naprawione, zgodnie z wytycznymi organu nadzoru, co czyni stawiany zarzut w tym zakresie nieuzasadnionym. Podobnie, w ocenie Sądu ustalenia faktyczne dokonane w sprawie są wystarczające do wydania zaskarżonego postanowienia, co czyni zarzut naruszenia art. 48 Pr. bud. chybionym. Przypomnieć w tym miejscu należy, że fakty w tej sprawie są takie, że podczas czynności kontrolnych i w trakcie postępowania administracyjnego PINB ustalił, że na działce o nr ew. [...]położonej w miejscowości D. zlokalizowany jest w granicy z działką o nr ew. [...] (od strony wschodniej) i w granicy z działką o nr ew. [...] (od strony południowej) budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach ok. 8,4 m x 7,5 m. Budynek konstrukcji murowanej, parterowy z poddaszem. Dach budynku jest dwuspadowy z linią kalenicy północ-południe o niesymetrycznych połaciach i różnych wysokościach. Okazano decyzję Naczelnika Gminy Z. z 23.03.1987r. znak: [...] udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą inwentaryzację budynku mieszkalnego (letniaka) na przedmiotowej działce. Około 2007/2008r. na budynku zostało wymienione pokrycie dachowe z eternitu na blachę dachówkową. Analiza zdjęć lotniczych znajdujących się w aktach sprawy potwierdza, że rozbudowa budynku mieszkalnego została zrealizowana pomiędzy 2007 a 2011r. Co wymaga podkreślenia ustalono w szczególności, że tylko pierwotna bryła budynku mieszkalnego została zrealizowana na podstawie ww. decyzji Naczelnika Gminy Z. z 23.03.1987r. Z opisu technicznego do inwentaryzacji budynku mieszkalnego - letniskowego wynika, że "budynek o wymiarach 5,86 x 10,07 m zlokalizowano na działce niezabudowanej szerokości 18,00 m w odległości 3,00 m od granicy południowej i 24,50 od osi szosy asfaltowej". Natomiast obecnie obiekt po rozbudowie zlokalizowany jest w granicy z działką o nr ew. [...] oraz [...]. Te ustalenia prowadzą do słusznego wniosku, że przedmiotem niniejszego postępowania legalizacyjnego jest nadbudowana część budynku mieszkalnego (nieobjęta pozwoleniem na budowę z dnia 23.03.1987r.) oraz jego rozbudowa. A zatem w sprawie mamy do czynienia z samowolną rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego. Jak wykazano, przedmiotowa rozbudowa stanowi powiększenie powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na przedmiotowej w sprawie działce położonej w miejscowości D., gm. Z.. Ponadto w/w budynek mieszkalny został zaprojektowany jako jednokondygnacyjny a został wykonany jako parterowy z poddaszem, co oznacza, że został także nadbudowany. Te ustalenia w sposób jednoznaczny przeczą twierdzeniom pełnomocnika, że materiał dowodowy był niewystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie jest jasne czego postępowanie dotyczy. W konsekwencji, wobec ustalenia wykonania w sposób samowolny rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego organ I instancji właściwie wdrożył procedurę legalizacyjną wskazaną w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i prawidłowo wstrzymał roboty budowlane, jak też poinformował prawidłowo stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania jej wysokości. MWINB prawidłowo natomiast utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Prowadząc postępowanie nie naruszył przy tym zasad wymienionych w art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie naruszył także innych przepisów k.p.a., stanowiących o tym, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jednocześnie sprostał treści art. 124 § 2 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie postanowienia powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub służy od niego sprzeciw oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). Organ ma zatem obowiązek jasno i należycie uzasadnić swoje stanowisko, co zdaniem Sądu w tej sprawie uczynił. Z podanych przyczyn zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione co powoduje, że Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji, czyli skargę oddalił.